STRATEJİK PLANLAMA VE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME-5
STRATEJİK PLANLAMA VE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME-5
V. TÜRKIYE UYGULAMASINDA STRATEJIK PLANLAMA
VE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME
5018 sayili kanunun kanunlasma sürecinden önce baslayan ve halen
devam etmekte olan stratejik planlama ve performans esasli bütçeleme
çalismalari kapsaminda stratejik planlarin hazirlanmasi konusundaki
çalismalar Devlet Planlama Teskilati Müstesarliginca, performans esasli
bütçeleme konusundaki çalismalar ise Maliye Bakanliginca yürütülmektedir.
Stratejik planlama ve performans esasli bütçeleme konusunda 5018 sayili
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile getirilen düzenlemelerden
bundan önceki bölümde bahsedilmistir.
Yeni kamu mali yönetiminde mali saydamlik ve hesap verilebilirligin
saglanmasinda, bütçeleme sürecinde öncelikle stratejik planlarin
hazirlanmasi bu kapsamda yillik bütçelerin performans esasinda hazirlanarak
yürürlüge konulmasi ve uygulama sonuçlarinin ise faaliyet raporlari ile ilgili
makamlara ve kamuoyuna duyurulmasi amaçlanmaktadir. 45
Stratejik planlama ve performans esasli bütçe çalismalari pilot olarak
seçilen asagidaki 8 kamu idaresi bünyesinde yürütülmektedir.
-Tarim ve Köyisleri Bakanligi,
-Devlet Istatistik Enstitüsü Baskanligi,
-Hudut ve Sahiller Saglik Genel Müdürlügü,
– Karayollari Genel Müdürlügü,
-Hacettepe Üniversitesi,
-Denizli Valiligi (Il Özel Idaresi),
-Iller Bankasi Genel Müdürlügü,
– Kayseri Büyüksehir Belediyesi,
A. STRATEJIK PLAN KONUSUNDA YÜRÜTÜLEN
ÇALISMALAR
5018 sayili
kanunla öngörülen kamu mali yönetiminin ana
unsurlarindan olan stratejik planin kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli
amaçlarini, temel ilke ve politikalarini, hedef ve önceliklerini, performans
ölçütlerini, bunlara ulasmak için izlenecek yöntemler ile kaynak
dagilimlarini içerecek sekilde hazirlanmasi gerekmektedir.
Kamu idareleri stratejik plan çalismalarina öncelikle kalkinma
planlari, programlar ile ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler
45 19. 07. 2004 tarihli Yüksek Planlama Kurulu Karari “2005 yili Programi ve Mali
Yili Bütçesi Makro Çerçeve Karari”
çerçevesinde misyon ve vizyonlarini belirleyerek baslayacaklardir. Daha
sonra kamu idareleri stratejik amaç ve ölçülebilir hedeflerini belirleyecekler
eve bu planin gerçeklesmesi ve önceden belirlenmis hedefler ulasilip
ulasilmadigini performanslarin önceden belirlenmis olan göstergeler
dogrultusunda ölçmek ve degerlendirilmesine imkan vermek amaciyla
katilimci yöntemlerle stratejik planlarini hazirlayacaklardir.
Kamu idarelerinin bütçelerini stratejik planlarinda yer alan misyon,
vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasina göre
hazirlamalari gerekliligi 5108 sayili kanunun hükmüdür. Dolayisiyla
performans esasli bütçe sistemine geçisin tamamlanabilmesi kamu
idarelerinin misyon ve vizyonlarin belirlenmesi, stratejik planlarinin ve buna
bagli
performans göstergelerinin ve performans programlarinin ortaya
konmasina baglidir. 46
Bu kapsamda DPT Müstesarliginca “Kamu Kuruluslari
Için Stratejik
Planlama Kilavuzu (Nihai Taslak)” hazirlamistir. Ayrica düzenleyici ve
denetleyici kamu idareleri hariç olmak üzere genel yönetim kapsamina dahil
kamu idarelerinde stratejik planlama sürecine iliskin takvimin ve uygulama
ilkelerinin tespiti ile stratejik planlarin kalkinma plani ve programlarla
iliskilendirilmesine yönelik usul ve esaslarin belirlendigi “Stratejik
Planlamaya Iliskin Usul ve Esaslar Hakkinda Yönetmelik Taslagi”
hazirlanmis kamu idarelerinin görüsüne açilmistir.
Türkiye uygulamasinda stratejik planlama sürecinin yürütülmesinde
uyulacak usul ve esaslar özet olarak;
i-Stratejik planlama ile buna bagli olarak performans programi ve
performansa dayali bütçe çalismalarinin kapsamdaki tüm kamu idarelerine
yayginlastirilmasi, asamali bir geçis takvimi dahilinde yürütülecegi,
ii-Genel yönetim kapsamindaki kamu idarelerinin (Düzenleyici ve
Denetleyici Kurumlar hariç) tamami ilk stratejik planlarini geçis takvimine
uygun olarak en geç 31/12/2010 tarihine kadar hazirlamakla yükümlü
olduklari,
iii-Stratejik planlarin bes yillik dönemi kapsayacagi,
iv-Stratejik planlar en az iki yil uygulandiktan sonra stratejik planin
kalan süresi için misyon, vizyon ve amaçlari degistirilmeden, hedeflerde
yapilan nicel degisikliklerle güncellestirmenin yapilabilecegi,
v-Hükümetin degismesi halinde mahalli idareler hariç diger kamu
idarelerinin; bakanin degismesi halinde ilgili bakanligin ve bagli, ilgili
kuruluslarinin; mahalli idarelerde üst yöneticinin degismesi halinde ilgili
46 http://www. dpt. gov. tr/sp/
Stratejik Planlama Ve Performans Esasli Bütçeleme
mahalli idarenin; dogal afet, tehlikeli salgin hastaliklar veya agir ekonomik
bunalimlarin gerçeklesmesi hallerinde etkilenen kamu idarelerinin stratejik
planlarinin yenilenebilecegi,
vi-Stratejik planlama sürecinin hazirlik ve stratejik planin yapilmasi
dönemlerinden olustugu,
vii-Stratejik planlarinin kalkinma planlarina ve programlara uygun
olarak hazirlanmasi ve uygulanmasindan bakanliklarinin ve bakanliklarina
bagli ve ilgili kuruluslarda Bakanlarin, Yüksekögretim Kurulu, üniversiteler
ve yüksek teknoloji enstitüleri için Milli Egitim Bakaninin ve mahalli
idareler için Içisleri Bakaninin sorumlu oldugu,
viii-Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarinin hazirlanmasi ve
uygulanmasindan Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine karsi sorumlu
olduklari,
ix-Kamu idarelerinin stratejik planlarinin, kalkinma plani, orta vadeli
program ve faaliyet alani ile ilgili diger ulusal, bölgesel ve sektörel plan ve
programlara uygun olarak hazirlanmasi gerektigi,
x- Stratejik planlarin yillik uygulama dilimlerini olusturan performans
programlarinin kamu idarelerince stratejik planlarina uygun olarak
hazirlanacagi,
xi-Kamu idarelerinin stratejik amaç ve hedeflerinin yerine
getirilmesinde ulasilan sonuçlari ölçmek ve degerlendirmek için kullanilir ve
performans denetimine temel olusturan performans göstergelerine stratejik
planlarda yer verilmesi gerektigi,47
gibidir.
Stratejik planlama çalismalarina iliskin düzenlemeler esas olarak 5108
sayili kanunda yer almakla birlikte 5216 sayili Büyüksehir Belediyesi
Kanunu, 5393 sayili Belediye Kanunu ve 5302 sayili
Il Özel Idaresi
Kanununda stratejik planlarin hazirlanmasina iliskin hükümlere yer
verilmistir.
5018 sayili Kanunun yanisira 5393 sayili Belediye Kanunu ve 5216
sayili Büyüksehir Belediyesi Kanunlari ile nüfusu 50 binin üzerindeki
belediyeler stratejik plan hazirlamakla yükümlüdürler.
Içisleri Bakanliginin 2005/36 sayili genelgesi ile belediye stratejik
planlarinin mahalli idareler genel seçimlerinden itibaren alti ay içinde (ilk
stratejik planin ise bir yil içinde), performans planlarinin da ilgili oldugu yil
basindan önce hazirlanmasi ve bunlarin bütçeye esas teskil etmesi gerektigi
47 DPT, Stratejik Planlamaya Iliskin Usul ve Esaslar Hakkinda Yönetmelik Taslagi,
2005, S,3-7
Güncel Mali Sorunlar
belirtilmistir. Ancak, 13 Temmuz 2005 tarih ve 25874 sayili Resmi Gazetede
yayimlanan 5393 sayili Belediye Kanununun geçici dördüncü maddesinde,
ilgili belediyelerde stratejik plan, “. . . Kanunun yürürlüge girmesinden
itibaren bir yil içinde hazirlanir. ” hükmüne yer verilmistir. Uygulama bu
hüküm dogrultusunda yürütülmekte olup buna göre belediyelerde ilk
stratejik plan 13 Temmuz 2006 tarihine kadar hazirlik çalismalarinin
tamamlanmasi kanunen zorunlu hale gelmektedir.
5018 sayili Kanunun yani sira 04 Mart 2005 tarihli ve 25745 sayili
Resmi Gazetede yayimlanan 5302 sayili
Il Özel Idaresi Kanunu ile Il Özel
Idareleri, mahalli idareler genel seçimlerinden itibaren alti ay içinde stratejik
plan ve ilgili oldugu yilbasindan önce de yillik performans programi
hazirlamakla yükümlüdürler. Geçici üçüncü madde ile “. . . alti aylik süre
Kanunun yürürlügünü müteakip hazirlanmasi
gereken ilk stratejik planlar
için bir yil olarak uygulanir. ” hükmü getirilmistir. Bu hüküm dogrultusunda
Il Özel Idarelerinde, ilk stratejik planin 04 Mart 2006 tarihine kadar
hazirlanmasi sonucu ortaya çikmaktadir. 48
Devlet Planlama Teskilati Müstesarliginca halen sekiz kurulusta
stratejik planlarin hazirlanmasi konusunda yönlendirme, izleme ve
degerlendirme görevlerini yerine getirmektedir. Pilot uygulama sonucunda
ulasilan sonuçlara göre tüm kurumlarda yayginlastirilmasina yönelik
mevzuat düzenlemesine iliskin çalismalar devam etmektedir.
Stratejik planlamaya iliskin pilot kurulus çalismalari Yüksek Planlama
Kurulu kararlari dogrultusunda yürütülmektedir. Gelinen asamada bir kamu
idaresinde (Hudut ve Sahiller Saglik Genel Müdürlügü) taslak plan ve
performans programi, bes kamu idaresinde taslak plan (Devlet Istatistik
Enstitüsü Baskanligi, Karayollari Genel Müdürlügü, Hacettepe Üniversitesi,
Iller Bankasi Genel Müdürlügü, Kayseri Büyüksehir Belediyesi)
hazirlanmistir. Pilot uygulamanin yürütüldügü iki kamu idaresinde (Tarim ve
Köyisleri Bakanligi, Denizli Valiligi Il Özel Idaresi) ise çalismalar halen
devam etmektedir. 49
B. PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME KONUSUNDA
YÜRÜTÜLEN ÇALISMALAR
Ülkemizde 1973 yilina kadar ilk uygulanma yillarinda sadece idari
siniflandirmadan ibaret olan bütçe kod yapisi
gittikçe fonksiyon ve organik
yapinin birlikte degerlendirildigi bir bütçe kodlamasi halinde
uygulanagelmistir. Bütçe sistematigi konusunda yapilan çalismalar
sonucunda mevcut uygulamanin aksayan yönleri giderilmek üzere 1973’ten
itibaren program bütçeleme sistemine geçilmistir. Program bütçe sistemine
48 http://www. dpt. gov. tr/sp/
49 http://www. dpt. gov. tr/sp/
geçerken, hizmet maliyet iliskisinin kurulmasi, program sorumlularinin
tespiti hedeflenmis ancak uygulamada yasanan sikintilar nedeniyle
gelistirilen çözümler sonucu, mevcut kodlama sistematigi, kurumlarin ana
hizmet birimlerinin alt alta siralanmasindan ibaret olmus hatta bazen o
ayrima da gidilmeyerek kurulusun tüm faaliyetleri bir ya da iki programla
sinirlandirilmis, ayni program kodlari farkli kurumlarda farkli hizmetleri
içermis, bu ise mevcut siniflandirmayi analize elverisli olmaktan
uzaklastirmis, program sorumlularini bütçe siniflandirmasindan hareketle
tespit etme imkâni kalmamistir. Alt programlar programlarin diger bir ifade
ile ana hizmetlerin alt bölümlerini ifade etmesi gerekirken herhangi bir
hizmetin maliyet unsurlarindan bir tanesi alt programlarda izlenir hale
gelmistir. Faaliyet kodlari alt programi olusturan benzer isleri ifade etmesi
gerekirken, ekonomik siniflandirmanin eksikliklerini kapatmak amaciyla
kullanilmaya baslanmistir. 50
90’li yillarin baslarinda program bütçe uygulamasinda, siniflandirma
sistematiginin kaybedilmis olmasi, yeterli bir kurumsal siniflandirma ve
fonksiyonel siniflandirma yapilamamis olmasi nedeniyle analize elverisli bir
ortam yaratilamamasi
ve mevcut kodlamanin uluslararasi karsilastirmalarin
yapilmasina imkan vermiyor olmasi yeni bütçe siniflandirmasi arayislarinin
ortaya çikmasina neden olmustur.
1995 yilinda kamunun yeniden yapilandirilmasini amaçlayan Kamu
Mali Yönetim Projesi kapsaminda yeni bir bütçe siniflandirmasi üzerine
çalismalar baslatilmis, 1998 yilinda IMF uzmanlariyla birlikte çalisilarak
GFS (Government Finance Statistics) Devlet Mali Istatistikleri esasina
dayali bir siniflandirma modeli ortaya konulmustur. Bu siniflandirmanin
1999 yilinda 4 kurulusta test edilmesi kararlastirilmis ancak, proje
hedeflerindeki degisiklikler nedeniyle, pilot olarak seçilen kuruluslardan
sadece Hacettepe Üniversitesinde otomasyon destegi olmaksizin test edilerek
kesin hesap çikarilmistir. Daha sonra bu uygulamaya bir süre ara verilmis ve
Avrupa Birligine katilim sürecinde bütçe kodlamasinin uluslararasi
standartlara uygun hale getirilmesi gerekliligi ortaya çikmistir. 1998 yilinda
tamamlanmis
olan yeni bütçe kod yapisi yeniden gözden geçirilerek GFS
deki degisikliklere ve Avrupa Birliginde uygulanan ESA’95 (European
System of Integrated Economic Accounts) standardina uygun hale
getirilmistir. 51
Yeni bütçe kodlamasini tanimlamak gerekirse yeni kodlama bir alt
yapi çalismasidir. Bu kodlamayla yeni ve istenilen bütçeleme sistemlerini
uygulamak mümkün olabilecektir. Yeni bütçe kodlamasinin getirdigi önemli
50 http://bumko. gov. tr
51 http://bumko. gov. tr
yenilikler, detayli
bir kurumsal kodlamayla program sorumlularinin tespitine
imkan vermesi, mevcut bütçede var olmayan fonksiyonel siniflandirmanin
saglanmasi, ayni kodlamanin konsolide bütçeli kuruluslar disindaki
kuruluslarda da uygulanabilir olmasi, uluslararasi karsilastirmalara imkan
vermesi ve ölçmeye ve analize elverisli olmasi olarak siralanabilir. Bu
özellikleri ve özellikle de analize elverisli istatistiki veriler üretmeye imkan
vermesi nedenleriyle yeni bütçe kodlamasi Analitik Bütçe Siniflandirmasi
olarak adlandirilmistir.
Analitik bütçe siniflandirmasi; kurumsal siniflandirma, fonksiyonel
siniflandirma ve ekonomik siniflandirma olmak üzere üç ana grupta
olusmakta olup, fonksiyonel siniflandirma ile ekonomik siniflandirma
arasinda ayrica finansman tipi siniflandirma yer almaktadir.
Analitik bütçe siniflandirmasinin test edilebilmesi için Enerji ve Tabii
Kaynaklar Bakanligi, Hazine Müstesarligi, Sahil Güvenlik Komutanligi,
Karayollari Genel Müdürlügü ile Hacettepe ve Ege Üniversiteleri pilot
kurulus olarak seçilerek bu kuruluslarin 2002 yili bütçeleri yeni bütçe
kodlamasi sistematigine uygun olarak hazirlanmis ve 2002 yili Ocak ayindan
itibaren de mevcut kod yapisina paralel olarak uygulama baslatilmistir.
Yapilan çalismalar neticesinde 01. 01. 2004 tarihi itibariyle pilot uygulama
çalismalari
tamamlanan analitik bütçe kod yapisi 01. 01. 2006 tarihi
itibariyle genel yönetim kapsamindaki tüm kamu idarelerince
uygulanacaktir.
Analitik bütçe koda yapisi itibariyle performans esasli bütçelemeye
geçiste temel teskil edecek ve önemli faydalar saglayacaktir.
Dünyada performans esasli bütçelemeye geçis yönünde yasanan
gelismelere paralel olarak ülkemizde de Maliye Bakanliginca, 2001 yilinda
“Sürekli Kalite Gelistirme ve Kamu Bütçeleme Sisteminin Yeniden
Yapilandirilmasi Projesi” çerçevesinde pilot çalismalar yapilmistir. Proje
kapsaminda alti kurumda pilot olarak seçilen çesitli faaliyet ve projelere
iliskin performans esasli bütçeleme çalismalari yapilarak, bu faaliyet/projeler
için 2003–2007 yillarini kapsayan stratejik planlar ile 2003 yili performans
planlari ve kaynak ihtiyaç planlari hazirlanmistir. 52
5018 sayili Kanun ile getirilen performans esasli bütçeleme; kamu
idarelerinin ana fonksiyonlarini, bu fonksiyonlarin yerine getirilmesi
sonucunda gerçeklestirilecek amaç ve hedefleri belirleyen, kaynaklarin bu
amaç ve hedefler dogrultusunda tahsisini ve kullanilmasini saglayan,
performans ölçümü yaparak ulasilmak istenen hedeflere ulasilip
52 MALIYE BAKANLIGI, a. g. r, S. 2.
ulasilamadigini degerlendiren ve sonuçlari performansa dayali olarak
raporlayan bir bütçeleme sistemidir. 53
5018 sayili
Kanunun 9 uncu maddesinde orta ve uzun vadeli stratejik
plan ile bu planlarin yillik uygulamalarini göstermek ve bütçeye dayanak
olusturmak üzere yillik performans programi hazirlanmasi ve performans
programi uyarinca yürütülen faaliyetlerin sonuçlarinin ise performansa
dayali olarak yillik faaliyet raporu ile raporlanmasini öngörmektedir.
Performans esasli bütçe sistemi olarak ifade edilebilecek bu yapinin
unsurlari ve isleyis mekanizmasi asagida gösterilmistir. 54
Sekil : 6 Performans Esasli Bütçeleme Süreci55
53 MUTLUER, ÖNER, KESIK, a. g. e. S. 140.
54 ERÜZ; a. g. b.
55 Maliye Bakanligi, a. g. r, S. 13.
Performans esasli bütçeleme süreci incelendiginde;
i-Performans esasli bütçeleme süreci hükümet politikalari, kalkinma
plan ve programlari, orta vadeli program ve orta vadeli mali plan ile
baslamakta ve bu asamada bütçe politikasi ortaya konulmakta,
ii-Kamu idaresinin stratejik plani belirlenen politika, plan ve
programlar dogrultusunda hazirlanmakta,
iii-Belirlenmis
stratejik amaç ve hedeflere göre performans programi
ve kamu idaresinin bütçesi hazirlanmakta,
iv-Performans esasli bütçeleme süreci kamu idaresi faaliyet raporunun
hazirlanmasi ve performans denetimi ile son bulan,
asamalarindan olusmaktadir.
Kamu idareleri bütçelerinin, stratejik planlarinda yer alan misyon,
vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasina dayali
olarak hazirlanacagi belirtilmektedir. Anilan maddeye bakildiginda
performans esasli bütçelemenin taniminin yer almadigi ve diger unsurlarinin
yani performans programi ile faaliyet raporlarinin zikredilmedigi
görülmektedir. Ancak Kanunun 41 inci maddesi incelendiginde, kamu
idarelerinin harcama birimi düzeyinden baslayarak performans programi
hazirlayacaklari ve program sonuçlarini performansa dayali olarak faaliyet
raporlari ile raporlayacaklarini görmekteyiz. Bu hükümler ile belgelerin
birbiri ile iliskisi dikkate alindiginda Kanunda öngörülen modelin stratejik
plan, performans programi
ve faaliyet raporu üçlüsünden olustugunu
söylemek dogru bir yaklasim olacaktir. 56
Performans esasli bütçeleme sürecine geçiste pilot kurumlar için
“Performans Esasli
Bütçeleme Rehberi (Taslak)” Maliye Bakanliginca
Aralik 2004 ayinda hazirlanmistir.
Kamu idareleri çok yilli
sekilde hazirlamis olduklari stratejik planin
yillik uygulamasini
gösteren performans programlari 5108 sayili kanunun
öngördügü çerçeve içerisinde hem kamu idesi düzeyinde hem de kamu
idaresinin alt birimleri bazinda hazirlanir. Idare performans programi, birim
performans programlarinda yer alan bilgilerden gerekli görülenlerin bir
araya getirilmesi ile olusturulur. 57
Maliye Bakanliginca hazirlanan “Performans Esasli Bütçeleme
Rehberine” göre performans programinin hazirlanma süreci;
i-Öncelikli stratejik amaç ve hedeflerin belirlenmesi,
56 ERÜZ, a. g. b,
57 MUTLUER, ÖNER, KESIK, a. g. e. S. 149.
ii-Performans hedeflerinin belirlenmesi,
iii-Faaliyet ve projelerin belirlenmesi,
iv-Kaynak ihtiyacinin belirlenmesi,
v-Performans göstergelerinin belirlenmesi,
vi-Performans programinin hazirlanmasi,
asamalarindan olusmaktadir. 58
Performans esasli bütçeleme sürecine geçiste gelinen asamada 5018
sayili kanunun hazirlik asamalarinda baslanan stratejik planlama süreci ve
performans esasli bütçe çalismalarina pilot seçilen 8 kurumda devam
edilmektedir. Devlet Planlama Teskilati Müstesarliginca stratejik planlama
ile ilgili çalismalar tamamlanmadan kamu idaresine iliskin performans esasli
bütçe uygulamasinin mümkün olmamasi nedeniyle Maliye Bakanliginca
pilot seçilen kamu idarelerinde performans esasli bütçeleme geçisle ilgili
hazirlik çalismalarina devam edilmektedir. Maliye Bakanliginca Hudut ve
Sahiller Saglik Genel Müdürlügünde ön çalisma sonrasinda ortaya çikan özet
stratejik plan dogrultusunda 2004 yilina iliskin performans programi
hazirlanmistir. Performans esasli bütçelemeye iliskin geçis konusunda kesin
bir geçis takvimi öngörülmemistir.