Harcama Yetkilisinin Görev ve Sorumlulukları Nelerdir?

HARCAMA YETKİLİSİNİN GÖREV VE SORUMLULUKLARI

Bütçe doktrininde tahakkuk memurları, program sorumlusu olarak tanımlanmaktadırlar. Bu yaklaşım, 1050 Sayılı Kanunda “Tahakkuk memurları, ödeneklerin zamanında ve yerinde kullanılmasından, giderin gerçek gereksinme karşılığı olmasından, programlanmış hizmetlerin tam olarak yerine getirilmesinden sorumludurlar” (madde.22/A) şeklinde ifade edilmiştir. Bu düzenleme ile iş, hizmet, alım veya yatırımın yürütüldüğü harcama biriminin en üst yöneticisi, tahakkuk memuru olarak gösterilmektedir. Tahakkuk memurluğunun ita amirliği yetkisi kullanabilecek seviyede bir üst yönetici olduğu hususu aynı madde hükmünde açıklanmıştır. Tahakkuk memurlarına ita amirliği yetkisinin verilmesi durumunda, tahakkuk görevinin yetki kademesindeki en yakın yönetici tarafından üstlenileceği, bu takdirde ita amiri konumuna geçen üst yönetici ile tahakkuk görevini devralan yöneticinin birlikte sorumlu olacakları da açık-seçik ortaya konulmuştur.

Tahakkuk memurları düzenledikleri belgelerin doğruluğundan, kanunlara ve kurallara uygunluğundan sorumludurlar (1050/13). Amir konumundaki insanların doğrudan belge düzenlemeleri pek alışılmış bir uygulama olmadığından, kanundaki “düzenledikleri belgeler..” ifadesinin, “emir ve talimatları doğrultusunda, görevli memurlarca düzenlenen belgeler…” olarak anlaşılması gerekeceği tabiidir. Geçmiş uygulama esasen bu anlayış çerçevesinde yürütülmüştür.

5018 sayılı Kanun, bu yönetici hakkında aynı anlayışı devam ettirmekte ve adını “Harcama yetkilisi” ne dönüştürerek, hem onu “memur” konumundan kurtararak, asıl yeri olan amir konumuna yerleştirmekte; hem de eskiden üst yöneticinin (ita amirinin) vereceği bir onayla devralabileceği ita yetkisini doğrudan ve kanunla kendisine tanımaktadır.

Bu statünün yasa metinlerine yansıması aşağıdaki şekilde olmuştur:

Bütçe ile ödenek tahsis edilen (veya öd enek gönderme belgesi ile kendisine ödenek verilen) her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir… Harcama yetkilileri, bütçeyle veya ödenek gönderme belgesi ile verilen ödenekleri tutarında harcama yapabilirler (5018/31). Harcama birimi, kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis edilen (veya ödenek gönderme belgesi ile ödenek verilen) ve harcama yetkisi bulunan birimi ifade etmektedir (5018/3 k). Bu hüküm uyarınca bütçe sınıflandırması harcama birimini ve harcama yetkilisini belirleyen temel unsur olmaktadır. Bütçede kurumsal sınıflandırmanın üçüncü ve dördüncü düzeyinde yer alan birimler, bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama birimlerini, bu birimlerin en üst yöneticileri de harcama yetkililerini ifade etmektedir (Harcama yetkilileri hakkında genel tebliğ-Bölüm.2 RG: 31.12.2005/26040 dördüncü mük. ). Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür… Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumlu (5018/32) … ve yetkili mercilere hesap vermekle yükümlüdürler (5018/8). Giderlerin gerçekleştirilmesi, … ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır (5018/33). Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda , harcama yetkisinden doğacak sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur (5018/31 üçüncü fıkra).

Kanunda harcama yetkisinin devredilebilmesi öngörülmüştür. Bu yetki devrinin, devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmayacağı da belirtilmektedir. Bu durumda yetki devredenin ve devralanın birlikte sorumlu sayılmaları tabiidir. Mali sorumluluk, idari sorumluluğun doğal içeriğidir.

1050 sayılı Kanun uygulamasında kendisine ita amirliği verilen tahakkuk memurunun sorumluluğunun kalkmayacağı, yapılan işlemden tahakkuk görevini devralan astı ile birlikte mali sorumluluğunun devam edeceği yazılmıştı. Bu işleyebilen bir hükümdür. Zira ita amiri konumuna geçmesi ile işlem sürecindeki rolü sona ermiş olmamakta, sadece tahakkuk işlemlerini astına devretmiş olmakta idi.

Oysa, 5018 sayılı Kanun işlem sürecinin başına harcama yetkilisini koymakta, harcama yetkisinin devri halinde, ita yetkisi de birlikte devredilmiş olacağından, bu yöneticiyi işlem sürecinden koparmaktadır. Bu durumda yetki devreden yöneticinin konumunun ne olacağı Kanunda açıklanmış değildir. İdarenin bir üst yöneticisi bulunduğuna göre bu kişinin üst yönetici sayılması mümkün değildir. Artık, harcama yetkisi de yoktur. Buna rağmen, Kanun bu kişinin idari sorumluluğunun kalkmayacağını söylüyor. Bu ifade, zımnen, harcama yetkisini devreden kişinin, yönetim yetkisini elinde tutmaya devam edeceği, eylem ve işlemleri yine kendi emir ve talimatları doğrultusunda yönetip yönlendireceği anlamına gelmekte; harcama yetkisi gerçek anlamıyla devredilmemekte, sadece işlemleri tekemmül ettirme görevi ast kademeye devredilmiş olmaktadır. Bu durum karşısında, kurallara uygun olarak, kendi inisiyatifi ve imzası ile ast kademeye yetki devreden yöneticinin hem idari ve hem de mali sorumluluğunun kalkmayacağı, yetki devreden ile yetki devralanın Sayıştaya karşı birlikte sorumlu olacakları tabiidir. Kanımızca bu olgu, Kanunun lafzına ve ruhuna en uygun yorum şeklidir.

Aksine bir kabul olayı çözümsüzlüğe ve mantık dışılığa götürmektedir. Şöyle ki; Harcama yetkisini devreden, fakat yönetim yetkisini elinde tutan amirin idari sorumluluğunun devam edip, mali sorumluluğunun kalkması, idare hukukunun “görev/yetki/sorumluluk eşitliği” ilkesinin ihlali anlamına gelecektir. Amir, iş ve işlemleri kendi emir ve talimatları doğrultusunda yönetecek, fakat sorumluluğu astının üzerine yükleyecektir. Bu doğru olamaz. Her türlü yetkiyi astına devrettiği halde sorumluluk taşımaya devam etmesi de kabul edilemez. Her iki seçenek de aynı ölçüde anlamsız ve geçersizdir

Harcama yetkisi harcama talimatından başlayıp, ödetmeye kadar tüm mali işlemlerin yönetilip, denetlenmesini içeren bir süreçtir. Harcama yetkilisi, bu süreçte sadece sorumluluğunu astlarına aktarıp, karar ve yönetim yetkisini elinde tutamaz. Bu bağlamda yetki devri, sadece kendi adına işlem ve eylemlerin takip ve tekemmül ettirilmesinden ibaret kalır ki burada yetki devralan hem kendisine yetki devreden amirine karşı sorumlu olur (bu idari bir sorumluluktur), hem de yetkili makamlar karşısında amirinin sorumluluğuna katılır.

Bu yasal çerçevenin, öğretide tanımlanan bir program sorumlusunu ve statü hukukunda tanımlanan bir daire/birim amirini işaret ettiği tartışmasızdır. Bu konumda olan yöneticilerin, amiri oldukları kuruluş ve hizmet birimlerinde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle belirlenen görevleri zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki memurlarını… takip ve kontrol etmekten görevli ve sorumlu (657/10) tutulacakları da tabiidir.

Bu hükümler karşısında, bütçeden yapılacak harcamalar konusunda tek ve tam yetkili olan ve giderin yapılmasına karar vermekten ödetme aşamasına kadar tüm işlemleri emir ve talimatı çerçevesinde yürüten ve maiyetindekileri ve onların eylem ve işlemlerini gözetmek ve denetlemekle yükümlü olan harcama yetkilisinin, Sayıştaya hesap verme konusunda tam ve doğrudan sorumlu sayılmasına oy ……… ile;

Harcama yetkisinin, amirin kendi inisiyatifi ve imzası ile yönetim kademesindeki en yakın yöneticiye devredilmesi halinde, yetki devreden ile devralan yöneticilerin mali yönden Sayıştaya karşı birlikte sorumlu tutulmalarına oy ….. ile;

Harcama yetkilisinin izin, hastalık ve geçici görev gibi sebeplerle görevinde bulunmadığı durumlarda yerine vekalet eden kişi harcama yetkisini kullanacaktır. Bu durumda yetkilendirme üst yöneticinin onayına dayanacağından ve vekalet eden asilin yetkilerine sahip olacağından, vekil harcama yetkilisinin doğrudan sorumlu olacağı tabiidir. Aynı şekilde, destek hizmetlerinde birleştirilen harcamalar için üst yöneticinin onayı ile harcama yetkisinin, destek hizmet birimi harcama yetkilisine verilmesi halinde de sorumluluk, görev verilen destek hizmet birimi harcama yetkilisine aktarılabilir (5018/31 dördüncü fıkra+Harcama yetkilileri hk. Genel tebliğ seri no:2 madde:1 d).

GERÇEKLEŞTİRME GÖREVLİLERİNİN GÖREV VE SORUMLULUKLARI

1050 Sayılı Kanunda, başlangıçta, diğer memurların sorumlulukları dikkate alınmamıştı. Hesap verme görevi ita amiri, tahakkuk memuru ve sayman üçlüsünün üzerinde toplanmıştı. İlk defa 24 sayılı KHK (3843 sayı ile kanunlaşmıştır) ile keşif, hak ediş, tutanak, rapor, karar ve benzeri ödemeye esas teşkil eden belgeleri düzenleyen uzman veya yetkili kişi veya kurul üyelerinin de sorumluluğa katılması kabul edilmiştir (madde. 22 E). Ancak, bunlar tek başlarına hareket etmeyip, emir ve talimat altında taahhüt ve tahakkuk işlemlerini gerçekleştirmekle görevli olmaları nedeniyle doğrudan sorumlu tutulmamışlar; kendilerine emir ve talimat veren yetkililerin sorumluluğuna iştirak ettirilmişlerdir.

5018 sayılı Kanun da aynı anlayışı devam ettirmektedir.

Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesi ile tamamlanır/ Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine, işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler/ Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayılır…/Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar (5018/33).

Bir mali işlemin gerçekleştirme görevi kapsamında sorumluluk gerektirdiğinin kabul edilebilmesi için, işlemi yapan memurun yetkili ve görevli olması yanında yapılan giderin de bu belgeye dayanıyor olması zorunludur. Bir başka deyişle, o belge ve o imza olmadan ödeme emri belgesi tamamlanmış (tekemmül etmiş) olmamalıdır. Aynı şekilde, belgeyi düzenleyenin o konuda yasal yetkisinin bulunması ve harcama talimatı ile veya sair surette amir tarafından görevlendirilmiş olması da gerekmektedir (657/11). Kağıtların hazırlanması, taslak metinlerin yazılması, temize çekilmesi, kaydedilmesi, bilgisayara girilmesi gibi yardımcı hizmetlerin gerçekleştirme görevi kapsamında değerlendirilmesi mümkün bulunmamaktadır.

Yukarıya alınan yasa hükümleri ve yapılan açıklamalar çerçevesinde gerçekleştirme görevlilerini ve sorumluluklarını şöyle gruplandırmak mümkün bulunmaktadır:

(1) Ödeme emri belgesinin düzenlenmesi harcama yetkilisi tarafından belirlenen bir görevli tarafından yapılacaktır. Ödeme emri belgesi tek başına mali bir işlem sayılmamakla birlikte, giderin taahhüt ve tahakkuk aşamalarını geçip ödeme aşamasına girmesine esas teşkil etmektedir. Eski uygulamada bu aşamaya, giderin “verile emrine bağlama” aşaması adıyla özel bir yer verilmekte idi. Tutarın hak sahibine ödenmesi, bundan sonra mümkün olabiliyor idi. Kanunda bu belge ile ilgili daha fazla ayrıntı verilmemiş olması, sürecin başka türlü olabileceği anlamına gelmemektedir.

Her ne kadar, 31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı üçüncü mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan İç Kontrol Ve Ön Mali Kontrole İlişkin Yönetmelikte, bu görev ön mali kontrol kapsamında ele alınmakta ve “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi çerçevesinde değerlendirilmekte (madde.12,13) ise de bu şekilde düzenleme uygun bulunmamaktadır. Şöyle ki; bu görevli harcama yetkilisi tarafından görevlendirilecek ise (ki Kanunda böyle yazılı), bu harcama biriminin bir elemanı ve harcama yetkilisinin maiyetinde çalışan bir görevli olmak gerekmektedir. Yönetmelikte bu durum, ödeme emri belgesini düzenleyecek olan gerçekleştirme görevlisinin (veya görevlilerinin) harcama yetkilisinin yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından (seçilerek) görevlendirileceği yazılmıştır (madde.12). Bu statü ile sürecin dışından bir görüş ve kanaat beyan etmesi kabul edilemez. Sürecin içinde yer almalı ve sorumluluk üstlenmelidir. İcra edenlerin kontrolle sınırlı bir sorumluluk üstlenmeleri sistemin mantığı ile bağdaşmamaktadır.

Bu hüküm ve açıklamalar doğrultusunda, ödeme emri belgesinin asli bir gerçekleştirme belgesi ve bunu düzenleyen görevlinin de (diğer gerçekleştirme görevlileri gibi), düzenlediği belgenin doğruluğundan ve yasalara uygunluğundan (Harcama yetkilisi ile birlikte), Sayıştaya karşı sorumlu tutulmasına oy ……. İle;

(2) Ödeme emri belgesine eklenmesi gereken diğer taahhüt ve tahakkuk işlemlerine ilişkin belgeleri düzenleyen gerçekleştirme görevlileri ile keşif, rapor, tutanak, karar ve benzeri ödemeye esas olacak belgeleri düzenleyen kurul, komisyon veya benzeri bir organın üyelerinin, kanunlar çerçevesinde yerine getirmeleri gereken görevleri ile sınırlı olarak (harcama yetkilisi ve düzenleme görevlisi ile birlikte) Sayıştaya karşı sorumlu tutulmalarına ve oy…..ile;

(3) Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yaralanmak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemlerinin gerçekleştirme görevi sayılması Kanun hükmüdür (madde.33). Bu uygulamada, bilgisayar çıktısı gerçekleştirme belgesi olarak kabul edilmektedir. Verilerin doğruluğu halinde çıktının doğruluğu sistem tarafından güvenceye bağlanmış bulunduğundan, belgenin sıhhati doğrudan doğruya veri girişinin doğruluğu ile ilişkili olacaktır. Bu itibarla, harcama biriminde (tahakkuk dairesinde), sisteme girilecek verilerin bulunduğu belgeyi düzenleyen ve imzalayan görevlinin gerçekleştirme görevlisi olarak kabulüne ve Sayıştaya karşı (harcama yetkilisi ve düzenleme görevlisi ile birlikte) sorumlu tutulmasına oy ……..ile;

Karar verildi.