Bakan ve Üst Yöneticilerin Yetki ve Mali Sorumlulukları Nelerdir?

Bakan ve Üst Yöneticilerin 5018 Sayılı Kanundaki Görev, Yetki ve Sorumluluklarına
iliskin Degerlendirmeler

I. Giris
Bilindigi gibi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun (KMYKK)
getirdigi önemli yeniliklerden birisi de kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde rol alan
aktörlerin görev, yetki ve sorumluluklarının yeniden belirlenmis ve sorumlulukların aktörler
arasında paylastırılmıs olmasıdır. Ayrıca sistemde rol alan aktörlerin birbiriyle iliskileri,
sistem içindeki konumları ve fonksiyonları benimsenen yeni anlayıs ve esaslar dogrultusunda
yeniden tarif edilmistir. Bununla birlikte belirtilmelidir ki, 5018 sayılı Kanunla mali yönetim
ve kontrol sisteminde görev alan aktörlerin görev, yetki ve sorumlulukları ayrı ayrı ve açıkça
düzenlemesine karsın, sistemde yer alan aktörlerin sorumluluklarının mahiyeti, niteligi ve
sonucu tam ve net olarak ortaya konamamıstır. Bir baska söyleyisle, Kanunda sorumluluklara
yer verilmekle beraber bu sorumlulukların muhteva ve müeyyidesi açıkça düzenlenmemistir.
Sorumlulukların içerigi ve müeyyidesi konusundaki bu belirsizlik kısmen bakan ve üst
yöneticiler bakımından da geçerlidir.
Bu yazıda bakan ve üst yöneticilerin yeni mali yönetim ve kontrol sistemi içindeki
konumu, rolleri, görev, yetki ve sorumlulukları ele alınacaktır. Ayrıca bakan ve üst
yöneticilerin kanuni sorumluluklarına iliskin bazı degerlendirmelerde bulunulacaktır.
II. Bakan ve Üst Yöneticilerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları
KMYKK ile öngörülen yeni mali yönetim sisteminde bakan ve üst yöneticiler harcama
sürecinde görev almamaktadır. Bununla beraber, bakan ve üst yöneticiler strateji, politika ve
hedef belirlemek suretiyle yönlendirici bir islev görmekte, ayrıca KMYKK ve diger
kanunlarda yer alan hükümler çerçevesinde sistemin isleyisi konusunda gözetim görev ve
sorumlulugunu üstlenmektedirler. Ayrıca KMYKK ile üst yöneticilere bir çok konuda yetki
verilmistir. Bakan ve üst yöneticilerin sistem içindeki rolleri/konumları KMYKK’daki görev,
yetki ve sorumlulukları çerçevesinde asagıda ele alınmıstır.
1. Bakanların Görev, Yetki ve Sorumlulukları
Bilindigi gibi bakanların görev, yetki ve sorumluluklarına iliskin esas çerçeve Anayasa
ile düzenlenmistir. Anayasa geregi, Basbakan, Bakanlar Kurulunun baskanı olarak,
bakanlıklar arasında isbirligin saglar ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetir.
Bakanlar Kurulu, bu siyasetin yürütülmesinden birlikte sorumludur. Her bakan, Basbakana
karsı sorumlu olup ayrıca kendi yetkisi içindeki islerden ve emri altındakilerin eylem ve
islemlerinden de sorumludur. Basbakan, bakanların görevlerinin Anayasa ve kanunlara uygun
2
olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlüdür (Anayasa
md. 112).
Diger yandan, bakanların görev, yetki ve sorumlulukları 3046 sayılı Kanun
(bakanlıkların kurulus ve görevlerine iliskin kanun) ve bakanlıkların kendi kurulus ve teskilat
yasalarında gösterilmistir. 3046 sayılı Kanun geregi (md. 21) bakanlar, bakanlık kurulusunun
en üst amiridir ve bakanlar, bakanlık hizmetlerini mevzuata, Hükümetin genel siyasetine,
milli güvenlik siyasetine, kalkınma planlarına ve yıllık programlara uygun olarak yürütmekle
ve bakanlıgın faaliyet alanına giren konularda diger bakanlıklarla isbirligi ve koordinasyonu
saglamakla görevli ve Basbakana karsı sorumludurlar. Her bakan, ayrıca emri altındakilerin
faaliyet ve islemlerinden de sorumlu olup, bakanlık merkez, tasra ve yurt dısı teskilatı ile
baglı ve ilgili kurulusların faaliyetlerini, islemlerini ve hesaplarını denetlemekle görevli ve
yetkilidir. Bakanların 3046 sayılı Kanundaki bu görev, yetki ve sorumluluklarına
bakanlıkların teskilatına iliskin kurulus ve teskilat yasalarında da yer verilmektedir.
Bakanlara Anayasa, 3046 sayılı Kanun ve bakanlıkların teskilat yasalarındaki görev,
yetki ve sorumlulukları yanında KMYKK ile de yeni bir sorumluluk yüklenmistir. Bu
sorumluluk hesap verme sorumlulugudur. Hesap verme sorumlulugu esası geregi, her türlü
kamu kaynagının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların
etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından,
muhasebelestirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli
önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmıs mercilere hesap vermek zorundadır
(5018 sayılı Kanun md.8). Kanunda yer alan bu hüküm mali yönetim ve kontrol sisteminde
yer alan tüm aktörleri kapsayan genel bir sorumluluktur.
Bakanların hesap verme sorumlulugu Kanunda ayrıca düzenlenmistir. KMYKK’da;
(md.10) bakanlar, Hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakanlıklarına
baglı, ilgili veya iliskili kurulusların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına,
yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diger
bakanlıklarla koordinasyon ve isbirligini saglamaktan sorumlu tutulmuslardır. Bu sorumluluk,
Yüksekögretim Kurulu, üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitüleri için Milli Egitim
Bakanına, mahalli idareler için çisleri Bakanına aittir.
Ayrıca, bakanların, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması
konusunda Basbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne karsı sorumlu oldukları
öngörülmüstür. Bundan baska, bakanlar, idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları,
yükümlülükleri ve yıllık performans planları konusunda her mali yılın ilk ayı içinde
kamuoyunu bilgilendirmekle de yükümlü tutulmuslardır (5018 s. Kanun md.10).
Kanuna göre, TBMM, KMYKK’nun 41 inci maddesine göre hazırlanan faaliyet
raporları ve Sayıstay tarafından dıs denetim sonuçları dikkate alınarak yapılan
degerlendirmeler çerçevesinde kamu kaynagının elde edilmesi ve kullanılmasına iliskin olarak
kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüsür. Bu görüsmelere ilgili
bakan ve üst yönetici veya görevlendirecegi yardımcısı katılır. KMYKK’nun 41 inci maddesi
geregince kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumlulukları (bakan ve üst
yöneticilerin) TBMM tarafından görüsülüp karara baglanacaktır.
Mülga 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu uygulamasından farklı olarak yeni
sistemde bakanlara ita amirligi/harcama yetkisi verilmemistir. Bu yetki, bütçeyle ödenek
tahsis edilen birim yöneticilerine, yani bakan ve üst yöneticiler dısında kalan diger
3
yöneticilere verilmistir. Eski sistemde giderleri ödetme yetkisi ita amiri olarak bakanlarda
olmasına karsın, istisnai haller (sorumluluk üstlenme gibi) haricinde bakanların sadece siyasi
sorumlulukları bulunmakta idi. Bakanların mali sorumluluklarının bulunmaması ve
sorumlulugun tahakkuk memuru ve saymanlar üzerinde kalması nedeniyle yetki ve
sorumluluk konusunda adil olmayan bir yaklasım benimsenmis idi. KMYKK ile yeni mali
yönetim ve kontrol sisteminde bakanların gideri ödetme yetkisini (ita amirligi) kaldırmıs ve
bunu açıkça yapılan düzenlemeyle harcama yetkililerine (harcama yetkisi) vermistir.
Bakanların harcama sürecinde harcama yetkisi bulunmaması nedeniyle bu konuda herhangi
bir sorumlulugu da bulunmamaktadır.*
Bakanların esas sorumlulugu yukarıda belirtildigi üzere sistemin çatısını/esasını
olusturan hesap verme sorumlulugundan dogmaktadır. Bakanlar, Kanunda (md.10) belirtilen
hususları gerçeklestirme ve gözetme konusunda sorumlu tutulmuslardır. KMYKK ile
bakanlar için görev-yetki-sorumluluk dengesinin saglandıgı söylenebilir. Lakin bu konuda
vurgulanması gerekli önemli bir husus sudur ki, 1050 sayılı Kanun uygulamasında bakanlar
yetki kullandıkları halde sorumlu tutulmamakta iken, yeni sistemde bakanlar harcama
sürecinde yer almadıgı, harcama yetkisi bulunmadıgı halde yukarıda belirtilen açılardan
sorumlu tutulacaklardır. Bu sorumluluk harcamaların mevzuata aykırılıgından kaynaklanan
mali bir sorumluluk olmamakla birlikte, harcama yetkisi olmayan bakanın bakanlıgına tahsis
edilen kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını nasıl
saglayacagı/saglayabilecegi açık degildir.
Bakanların ödeneklerin dagıtımı ve kullanımı, taahhüde girisilmesi, harcama yapılması
ve ödeme safhasında görev almayacakları-yetki kullanmayacakları, harcama sonrasında
hukuka uygunluk denetimi yapacak olan iç denetçilerin üst yöneticilere (bakanlıklarda
müstesarlara) baglı oldukları ve üst yöneticiler adına denetim yapacakları, bakanlara baglı
teftis kurullarının hesap ve islemlerin denetimini ve harcama sonrasında yasal uygunluk
denetimini yapamayacakları** göz önüne alındıgında, bakanların Kanunda yer alan
sorumluluklarının geregini denetim suretiyle degil de diger araçlarla (politika, amaç ve
hedeflerin tayini, hizmetlerin yürütülmesinde ve harcama yapılmasında uyulacak esasları
belirleme, üst yönetici ve harcama yetkililigi görevini üstlenenleri yönlendirme, gerektiginde
görevden alma, disiplini müeyyideler uygulama vb. gibi.) yerine getirebilecekleri
anlasılmaktadır.
* 1050 sayılı Kanun uygulamasında yasanan aksaklık ve sorunlar, 5018 sayılı Kanunun getirdigi yenilik ve
esaslar ile iki kanunun öngördügü mali yönetim ve kontrol sistemlerinin kısa bir karsılastırması için bkz:
CANDAN, Ekrem, “Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Mukayeseli Olarak Degerlendirilmesi ve
5018 Sayılı Kanun le Öngörülen Esaslar ve Getirilen Yenilikler I”, Vergi Dünyası, Mart 2006, Sayı: 295.;
CANDAN, Ekrem, “Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Mukayeseli Olarak Degerlendirilmesi ve
5018 Sayılı Kanun le Öngörülen Esaslar ve Getirilen Yenilikler II”, Vergi Dünyası, Nisan 2006, Sayı: 296.
** Sahsi kanaatimiz bu yönde olmakla beraber kamu idarelerinde iç denetçi atamalarının yapılması sonrasında
mevcut denetim birimleri ve denetim elemanlarının (müfettis, kontrolör, denetmen ve diger denetim elemanları)
5018 sayılı Kanun hükümleri karsısında harcama sonrası yasal uygunluk denetimi yapıp yapamayacakları, bu
konudaki mevcut yetkilerinin devam edip etmedigi (idari ve cezai sorusturmalar, ön inceleme gibi görev ve
yetkiler hariç) hususunun tartısmalı oldugu görülmektedir. Bu konuda açık bir düzenleme bulunmamakta,
konunun 3046 sayılı Kanun, bakanlıkların ve diger kamu idarelerinin kurulus ve teskilatına iliskin yasal
düzenlemeler ile denetim birimlerinin görev ve çalısmalarına iliskin tüzük veya yönetmeliklerde yer alan
hükümler ile 5018 sayılı Kanunun denetime iliskin hükümleri çerçevesinde ele alınıp degerlendirilmesi
gerekmektedir. Söz konusu hukuki düzenlemelerin mukayeseli bir sekilde incelenmesi sonucunda benimsenen
yaklasım ve göz önünde bulundurulan esaslar çerçevesinde farklı sonuçlara varıldıgı anlasılmaktadır. Bu itibarla
söz konusu hususun Basbakanlık (gerektiginde Danıstay’ın da istisari görüsüne basvurularak) ve ç Denetim
Koordinasyon Kurulu tarafından açıklıga kavusturularak karara baglanmasının elzem oldugu düsünülmektedir.
4
Bu baglamda, Bakanların KMYKK’nda yer alan sorumlulugun gereklerini genel
hükümlerle kendilerine verilen (Anayasa, 3046 s. Kanun, teskilat yasaları, personel kanunları,
4483 s. Kanun gibi) görev ve yetkilerle gerçeklestirecekleri söylenebilir, ancak buna ragmen
yeni sistemde bu konuda bir bosluk oldugu kabul edilmelidir. Belirtilen sekildeki görev-yetkisorumluluk
dengesinin uygulamada nasıl gerçeklesecegi, ne gibi sorunlar dogacagı ancak
sistemin bir bütün olarak tatbik edilmesiyle ortaya çıkacaktır. Bununla birlikte konuya iliskin
kanaatimiz yazının sonuç ve degerlendirme bölümünde belirtilmistir.
2. Üst Yöneticilerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları
KMYKK’da (md. 11) bakanlıklarda müstesar, diger kamu idarelerinde en üst yönetici,
il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye baskanı üst yönetici olarak tanımlanmıs,
ancak, Milli Savunma Bakanlıgında üst yöneticinin Bakan oldugu hükme baglanmıstır.
Burada bakanlık müstesarlarının görev ve sorumlulukları ele alınacaktır.
Malum oldugu üzere, müstesarların (KMYKK’na göre üst yönetici) görev, yetki ve
sorumluluklarının yasal çerçevesi 3046 sayılı Kanun ve bakanlıkların kurulus ve teskilatına
iliskin kanun veya kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenmistir. 3046 sayılı Kanun (md.
22) uyarınca, müstesar, bakanın emrinde ve onun yardımcısı olup bakanlık hizmetlerini bakan
adına ve bakanının direktif ve emirleri yönünde, bakanlıgın amaç ve politikalarına, kalkınma
planlarına ve yıllık programlara, mevzuat hükümlerine uygun olarak düzenler ve yürütür. Bu
amaçla bakanlık teftis kurulu hariç bakanlık kuruluslarına gereken emirleri verir ve bunların
uygulanmasını gözetir ve saglar. Müstesar bu hizmetlerin yürütülmesinden bakana karsı
sorumludur. Görüldügü üzere 3046 sayılı Kanun ve benzer hükümlerin yer aldıgı
bakanlıkların teskilat ve görevlerine iliskin kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde yer
alan düzenlemelerle müstesarlara verilen sorumluluk bakana karsı bir idari sorumluluktur. Bu
sorumluluk söz konusu yasal düzenlemelerle verilen görev ve yetkilerin kullanılması ve
hizmetlerin yerine getirilmesinden dogmaktadır.
Müstesarlar dısında kalan diger üst yöneticilerin idari sorumlulukları da kurumlarının
teskilat ve kurulusuna iliskin yasal düzenlemelerle ayrı ayrı belirlenmistir. Örnegin üniversite
rektörlerinin görev, yetki ve sorumlulukları 2547 sayılı Yüksekögretim Kanununda, belediye
baskanlarının ve il özel idaresinin bası olarak valilerin görev ve sorumlulukları ise belediye
kanunu ve il özel idaresi kanununda düzenlenmistir.
KMYKK’da, müstesar ve diger üst yöneticilere teskilat yasaları ve diger kanunlardaki
sorumluluklarına ek olarak, üst yönetici sıfatıyla yeni bir sorumluluk yüklenmistir. Kanun
geregi, üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına,
yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine
uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili,
ekonomik ve verimli sekilde elde edilmesi ve kullanımını saglamaktan, kayıp ve kötüye
kullanımının önlenmesinden mali yönetim ve kontrol sisteminin isleyisinin gözetilmesi,
izlenmesi ve Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden
sorumludurlar. Bu sorumluluk bakanlıklara baglı kurum ve kurulusların üst yöneticileri
bakımından bakana karsı, mahalli idarelerde ise ilgili meclislere karsıdır.
Üst yöneticiler sistemdeki gözetleyici/denetleyici rolleri (konumları) geregi harcama
sürecinde dahil edilmemis ve harcama yetkisi üst yöneticilere (kurumların yapısı geregi
harcama yetkisinin üst yöneticilerce üstlenilmesi istisnai hali hariç) verilmemistir. Üst
5
yöneticilerin harcama yetkisi bulunmamakla beraber KMYKK’nun bir çok maddesinde üst
yöneticilere çesitli yetkiler verilmistir. Kanundaki söz konusu görev ve yetkileri göz önünde
bulunduruldugunda, üst yöneticilerin yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin
belirleyici/en güçlü aktörü oldugu görülmektedir. Sistemin etkin bir sekilde isletilebilmesi,
hedeflenenlerin gerçeklestirilebilmesi ve beklenen faydaların saglanabilmesi üst yöneticilerin
yeni sistem içindeki konumları ve üstlenecekleri rolle yakından ilgilidir. Zira Kanun üst
yöneticilere önemli rol ve sorumluluklar yüklemistir.
Üst yöneticiler, Kanunla kendilerine yüklenen bu sorumlulugun gereklerini harcama
yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılıgıyla yerine getirirler. Ayrıca, üst
yöneticiler, yeterli ve etkili bir kontrol sisteminin olusturulabilmesi için; mesleki degerlere ve
dürüst yönetim anlayısına sahip olunması, mali yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli
yöneticilerle personele verilmesi, belirlenmis standartlara uyulmasının saglanması, mevzuata
aykırı faaliyetlerin önlenmesi ve kapsamlı bir yönetim anlayısı ile uygun bir çalısma
ortamının ve saydamlıgın saglanması bakımından görev, yetki ve sorumluluklar göz önünde
bulundurulmak suretiyle gerekli önlemleri almakla yükümlü tutulmuslardır (5018 s. Kanun
md. 57).
Bundan baska, Maliye Bakanlıgınca yayımlanan ç Kontrol ve Ön Mali Kontrole
liskin Usul ve Esaslarda da, Kanunda yer alan söz konusu düzenlemeler çerçevesinde üst
yöneticilere iç kontrole iliskin olarak yetki ve sorumluluklar verilmistir. Buna göre (md. 8);
Üst yöneticiler, iç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesinden sorumludurlar. Ayrıca, üst
yöneticiler her yıl, is ve islemlerinin amaçlara, iyi malî yönetim ilkelerine, kontrol
düzenlemelerine ve mevzuata uygun bir sekilde gerçeklestirildigini içeren iç kontrol güvence
beyanını düzenler ve birim faaliyet raporları ile idare faaliyet raporlarına eklerler.
Diger yandan, üst yöneticiler Kanun geregi (md. 41) her yıl faaliyet raporu
düzenlemekle de mükellef kılınmıslardır. Buna göre, üst yöneticiler hesap verme
sorumlulukları çerçevesinde her yıl Kanunda öngörülen esaslar çerçevesinde idare faaliyet
raporu düzenlerler ve kamuoyuna açıklarlar. Bu raporlar, stratejik planlama ve performans
programları uyarınca yürütülen faaliyetleri, belirlenmis performans göstergelerine göre hedef
ve gerçeklesme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayacak sekilde
hazırlanır. Söz konusu raporlar Kanunda belirtilen mercilere gönderilir ve diger raporların
düzenlenmesinde esas alınır. Türkiye Büyük Millet Meclisi kendisine sunulan raporlar ve
yapılan degerlendirmeler çerçevesinde, kamu kaynagının elde edilmesi ve kullanılmasına
iliskin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüsür. Bu
görüsmelere üst yönetici veya görevlendirecegi yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması
zorunludur. Faaliyet raporlarına iliskin bu yasal düzenlemelerle bütçe uygulamaları
sonucunda düzenlenecek faaliyet raporları ve Sayıstay tarafından yapılan denetim sonuçları
çerçevesinde yapılacak degerlendirmeler ısıgında kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme
sorumluluklarının TBMM tarafından görüsülmesi öngörülmüstür.
Yukarıda belirtildigi gibi Kanunda açık olmamakla birlikte TBMM’de yapılacak
görüsmelerde bakanların, anayasa ve teskilat yasalarında yer alan hükümler çerçevesinde
siyasi sorumlulugu gündeme gelebilecegi gibi, KMYKK’da tanımlanan hesap verme
sorumlulugu da tartısılabilecektir. Üst yöneticilerin ise hem hesap verme sorumlulugu hem de
yönetim sorumlulugu TBMM’de yapılacak görüsmelere konu olacaktır. Üst yöneticilerin
hesap verme sorumluluklarının TBMM’nce karara baglanmasında yeni Sayıstay Kanunu
Teklifinde (TBMM’nde görüsülen kanun teklifi) öngörüldügü üzere Sayıstay tarafından
yapılacak denetimler sonucunda düzenlenen raporlarda esas alınacaktır.
6
Ancak, belirtmeliyiz ki bakan ve üst yöneticilerin hesap verme sorumlulugu
çerçevesinde ne tür müeyyidelere tabi tutulacakları hususu açık degildir. Bakanların siyasi
sorumluluguna iliskin mekanizmalar Anayasayla öngörülmüs ve tanımlanmıstır. KMYKK’da
tanımlanan hesap verme sorumlulugu ve yönetim sorumlulugundan dogan mesuliyetin tespit
biçimi ve doguracagı sonuçlara iliskin esaslar yasada açıkça düzenlenmemistir. Kanımızca
bakanların Kanunda yer alan hesap verme sorumlulukları yine Anayasada öngörülen
düzenlemeler çerçevesinde belirlenecektir. Bu sorumluluk KMYKK’da öngörülen hesap
verme sorumluluguna iliskin hükümler çerçevesinde ortaya konulabilecek siyasi
sorumluluktur.
Üst yöneticilerin hesap verme ve yönetim sorumlulugu ise KMYKK hükümleri
çerçevesinde ortaya konulabilecek bakana karsı bir idari sorumluluktur. Kanunda
öngörülmemekle birlikte bu sorumluluk sonucu üst yöneticilerin yönetim yetkilerine son
verilmesi de gündeme gelebilecektir. Ayrıca, ilgili personel yasalarında yer alan hükümler
çerçevesinde idari sorumluluk (disiplini müeyyideler) ve duruma göre ceza kanunu yönünden
de cezai sorumluluk dogabilecektir. Fakat belirtelim ki, personel yasalarının katı hükümleri,
Türk siyasi ve bürokrasi gelenegi, atama ve görevden almalardaki malum teamüller üst
yöneticilerin hesap verme ve yönetim sorumluluklarının görevden alınmak suretiyle
sonuçlandırılabilmesinin güç oldugunu göstermektedir. Bu itibarla, personel kanunlarındaki
atamaya iliskin hükümlerde degisiklik yapılmadıgı sürece söz konusu sorumluluklar geregi
etkin bir mekanizma kurulabilmesi ve isletilebilmesinin pek mümkün gözükmedigi
söylenebilir.
III. Sonuç
5018 sayılı Kanun, mevcut Türk kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde önemli bir
degisim ve dönüsüm öngörmektedir. Bu baglamda, mali yönetim ve kontrol sisteminde rol
alan aktörler ve bunların rolleri yeniden belirlenmistir. Bakanlar ve üst yöneticiler harcama
süreci dısında bırakılmıs, harcama yetkisi bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir birim
yöneticisine verilmistir. Harcama sürecinde yer alan harcama yetkilileri, gerçeklestirme
görevlileri ve muhasebe yetkililerinin görev, yetki ve sorumlulukları yeniden belirlenmistir.
Ayrıca, mali yönetim ve kontrol sisteminde çesitli sekillerde görev alan diger aktörlerin (mali
hizmetler birimi yöneticileri, iç denetçiler, dıs denetim yapacaklar, harcama yetkilisi
mutemetleri, muhasebe yetkilisi mutemetleri, gelirlerin toplanmasında görev alanlar, mali
yönetiminde görev alanlar) görev, yetki ve sorumlulukları düzenlenmistir.
Mülga 1050 sayılı Kanundan farklı olarak harcamaların mevzuata aykırılıgından
kaynaklanan mali sorumluluk dısında yeni bir sorumluluk türü olarak hesap verme
sorumlulugu ve yönetim sorumlulugu öngörülmüstür. Kanunda her türlü kamu kaynagının
elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların hesap verme sorumlulugu
düzenlenmis, ayrıca bakanlar ve üst yöneticilerin hesap verme ve yönetim sorumluluguna yer
verilmistir. Harcama sürecinde görev alan diger görevliler ise yaptıkları is ve islemler
çerçevesinde sorumlu tutulmuslardır. Diger yandan, kamu zararı tanımı yapılarak dogan
zararın ilgililerden tahsil edilecegi öngörülmüstür. Yetki kullandıgı halde sorumlulugu
bulunmayan ita amirligi müessesine/yetkisine (birinci derece ita amirligi) son verilmis ve
harcama yetkililerinin verdigi harcama talimatından sorumlu oldukları belirtilmistir.
Söz konusu düzenlemeler mülga 1050 sayılı Kanun uygulamasıyla mukayeseli olarak
incelendiginde su degerlendirmelerin yapılması mümkündür. Birinci olarak, harcama
7
sürecinde görev alan aktörlerin görev, yetki ve sorumlulukları ayrı ayrı düzenlenmistir. Bakan
ve üst yöneticiler ile harcama yetkilisi olan diger yöneticilerin sistem içindeki konumu, görev
ve yetkileri yeniden belirlenmistir. Her bir aktörün sorumlulugu Kanunla kendisine yüklenilen
görev ve yetkiler çerçevesinde düzenlenmistir. kinci olarak, 1050 sayılı Kanundan farklı bir
biçimde mali yönetim ve kontrol sistemi hesap verme ve yönetim sorumlulugu üzerine
kurgulanmıs, sistem mali sorumluluk esasına dayandırılmamıstır.
Getirilen bu yerinde düzenlemelerden baska mali yönetim ve kontrol sisteminde görev
alan aktörlerin sorumluluklarının mahiyeti ve uygulanacak müeyyideler konusunda bazı
sorunlu alanlarında kaldıgı söylenmelidir. Kanaatimize göre, Kanunda mali yönetim ve
kontrol sisteminde ve özellikle harcama sürecinde yer alan aktörlerin görev ve yetkileri açıkça
düzenlenmesine karsın, bu görev ve yetkilerden dogan sorumlulugun mahiyet ve keyfiyeti ile
uygulanacak müeyyideler bu kadar sarih bir sekilde düzenlenmemis ve muglak bazı alanlar
bırakılmıstır. Bir baska anlatımla, sorumluluklara yer verilmesine karsın, bu sorumlulugun
tespit usulü ve sonucu, uygulanacak müeyyideler açıkça belirtilmemistir. Bu konu genel
hükümlere ve Sayıstay’ın teskilat yasasıyla yapılacak düzenlemelere bırakılmıstır.
Bakanlar, Anayasa, 3046 sayılı Kanun, 3056 sayılı Kanun ve bakanlıkların teskilat
kanunlarındaki sorumluluklar dısında ayrıca hesap verme sorumlulugu yönünden de sorumlu
tutulmuslardır. Keza, yeni bir sorumluluk müessesesi olan hesap verme sorumlulugu sözü
edilen hukuki düzenlemelerde yer alan genel sorumluluklar yanında kamu kaynaklarının
etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını da ihtiva etmektedir. Bakanların hesap verme
sorumlulukları Anayasada düzenlenen siyasi sorumluluk kapsamında degerlendirilebilir.
Ancak bu sorumlulugun hukuki/mali bir tazmin sorumlulugu olmadıgı açıktır.
Fakat mülga 1050 sayılı Kanun uygulamasından farklı olarak, 5018 sayılı Kanun
bakanlara harcama yetkisi vermediginden bakanların, bu sorumluluklarının gereklerini ancak
Anayasa, 3046 sayılı Kanun, bakanlıgın teskilat kanunu ve personel kanunlarındaki yetkilerini
(denetim, atama, disiplin, sorusturma vb.) kullanarak yerine getirebilecekleri anlasılmaktadır.
Ancak, bakanların harcama yetkilerinin olmaması, 5018 sayılı Kanunla bakanların mali
yönetim ve kontrol sistemi içindeki konumlarının kısmen zayıflatılmıs olması ve yeni sistem
içindeki rollerinin kendilerine anılan Kanunla verilen sorumlulukların gereklerini yerine
getirmeyi saglayacak sekilde açıkça belirlenmemis olmasının, bakanlar bakımından yetki ve
sorumluluk dengesinin yeteri kadar tesis edilemedigini/korunamadıgını gösterdigi
söylenebilir.
Yeni mali yönetim ve kontrol sisteminin en önemli özelliklerinden birisi de üst
yönetici olarak tanımlanan/konumlandırılan yöneticilerin sistem içindeki rol ve konumunun
güçlendirilmis olmasıdır. Bakanların mali yönetim ve kontrol sistemi içindeki konumları
zayıflatılırken üst yöneticiler sistem içinde güçlü bir konuma getirilmislerdir. Mali yönetim ve
kontrol sistemi içindeki konumları geregi üst yöneticiler için hesap verme sorumlulugu ve
yönetim sorumlulugu öngörülmüstür. Bakanlarda oldugu gibi üst yöneticilerin bu
sorumlulugu da kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını da kapsamaktadır.
Burada riskli alanlardan birisi mali yönetim ve kontrol sisteminin isletilmesi,
denetimlerin gerçeklestirilmesi, harcamaların yapılması konularında üst yöneticiler ile
bakanlar arasında yasanacak/yasanabilecek uyusmazlık ve çatısmalardır. Bakanların anayasal
ve yasal konum ve yetkileri göz önünde bulunduruldugunda, üst yöneticilerin bakanlar
karsısında bu konuda güçsüz kalacagı ve KMYKK ile üst yönetici olarak kendilerine verilen
yetkileri geregi gibi kullanamayacakları anlasılmaktadır. Ancak, bu konuda çesitli ihtilafların
8
yasanması ihtimal dahilindedir. Uygulamaların kuruma, yönetici ve bakanların yaklasım ve
görev anlayısına göre farklılık gösterecegi açıktır.
Öte yandan, sorumluluklar konusunda eksik bırakılan en önemli husus ise üst
yöneticilerin yönetim sorumlulugunun sonucunun ne oldugudur. Üst yöneticilerin hesap
verme ve yönetim sorumluluklarının sonuçları ve uygulanacak müeyyideler Kanunda açıkça
düzenlenmemistir. Personel kanunlarında herhangi bir degisiklik öngörülmediginden ve bu
konuda bir düzenleme yapılmadıgından mevcut yapıyla öngörülen yönetim sorumlulugunun,
Kanunda lafzen zikredilen bir düzenlemeden/temenniden ibaret kalacagı ve bu mekanizmanın
(yönetim sorumlulugu) etkin olarak isletilemeyecegi anlasılmaktadır.
Sonuç olarak zikredelim ki, bakan ve üst yöneticilerin yeni mali yönetim ve kontrol
sistemi içindeki konumlarının, görev, yetki ve sorumluluklarının, yasanabilecek aksaklık ve
sorunların kamuoyunda tartısılması, tatbikatta yasanan problem ve sıkıntıların irdelenmesi ve
yapılan düzenlemelerin ve hayata geçirilen sistemin objektif kriterlere dayalı olarak elestirel
bir yaklasımla analiz edilmesi 5018 sayılı Kanunla öngörülen görev-yetki-sorumluluk
dengesinin tekemmül etmesini saglayacaktır. Bu nedenle 5018 sayılı Kanunun sistemde yer
alan aktörlerin görev, yetki ve sorumluluklarını belirleyen, aktörlerin sistem içindeki rol ve
konumlarının çerçevesini çizen hükümlerinin kamuoyunda tartısılması gerekmektedir. 2006
yılı uygulamalarının bu konuda önemli bilgi ve tecrübe saglayacagı görülmektedir.