Performans Programı Hazırlanması

Kamu İdarelerinde Performans Esaslı Bütçeleme Sistemine Geçiş: Performans Programı Hazırlanması

Ülkemizde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile performans bütçeleme sistemine geçilmesi ve hesap verilebilirlik ve mali saydamlığının artırılması dolayısıyla kamu idarelerinin performans programı hazırlaması öngörülmektedir.

Performans esaslı bütçeleme, kaynakların kamu idarelerinin amaç ve hedefleri doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü ve değerlendirmesi yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını tespit eden ve sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemi olarak tanımlanmaktadır.

Performans esaslı bütçeleme sisteminin temel unsurlarını stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporları oluşturmaktadır.

Stratejik plan ile kamu idareleri orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını belirlemektedir. Performans programı stratejik planın yıllık uygulama dilimlerini oluşturmakta; faaliyet raporları ise stratejik plan ve performans programında öngörülen hedeflere ilişkin gerçekleşmeleri göstermektedir.

Performans bütçeleme sistemi ile bütçe, kamu idarelerinin stratejik plan ve performans programlarını gerçekleştirmek için ihtiyaç duydukları kaynağı sağlayan bir araç haline gelmektedir. Dolayısıyla bütçe tutarı belli bir oran dâhilinde önceden belirlenen bir rakam olmaktan ziyade performans programında öngörülen faaliyetlerin maliyetlerinin toplamından oluşmaktadır.

Bu yazımızda performans programının hazırlanma süreç ve şekli incelenecektir.

1. Hukuki altyapı

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 9’uncu maddesinde kamu idarelerinin, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorunda oldukları ve bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlayacakları belirtilmiştir.

Söz konusu maddeye 06.08.2008 tarihinde eklenen fıkra ile kamu idarelerinin, yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren performans programı hazırlamaları öngörülmüştür. Performans programının stratejik plan ve faaliyet sonuçları ile ilişkisi aşağıdaki şekilde ifade edilmektedir.

Kaynak: Performans Programı Hazırlama Rehberi

Şekilden anlaşılacağı üzere idarelerin stratejik planları ve dolayısıyla performans programlarının Kalkınma Planı, Hükümet Programı, Orta Vadeli Program, Orta Vadeli Mali Plan ve Yıllık Programları esas alarak hazırlanması; bütçe vasıtasıyla ve harcama birimleri tarafından uygulanması, faaliyet sonuçları ve öngörülen amaç ve hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığını veya ne ölçüde ulaşıldığını gösteren faaliyet raporlarının performans değerlendirmesi ve performans denetimi için kullanılacağı tasarlanmaktadır.

Performans programının hazırlanmasına ilişkin esas ve usuller ise 05.07.2008 tarih ve 26927 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik”te belirtilmiş ve buna uygun olarak performans programının hazırlanmasına ilişkin standartları, kullanılacak tablo ve formlar ile diğer bilgileri içeren Performans Programı Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca hazırlanmış ve yayımlanmıştır. (Söz konusu Yönetmelikte 15.07.2009 tarihinde yapılan değişiklikle kamu idarelerinin birim performans programı hazırlaması uygulamasından vazgeçilmiştir).

Dolayısıyla kamu idarelerince performans programının hazırlanması yukarıda belirtilen iki düzenleme esas alınarak gerçekleştirilmektedir.

Performans programının hazırlanması sürecine geçmeden önce söz konusu programın hazırlanmasını dayanak olan düzenlemelerde belirtilen bazı kavramların açıklanmasının faydalı olacağı düşünülmektedir.

• Misyon: Bir kamu idaresinin ne yaptığını, nasıl yaptığını ve kimin için yaptığını açıkça ifade eden, idarenin varlık sebebini açıklayan temel bir bildirimdir.
• Vizyon: Bir kamu idaresinin ulaşmayı arzu ettiği geleceğinin iddialı ve gerçekçi bir ifadesidir.
• Amaç: Stratejik planda yer alan ve kamu idaresinin ulaşmayı hedeflediği sonuçların kavramsal ifadesidir.
• Hedef: Stratejik planda yer alan amaçların gerçekleştirilmesine yönelik spesifik ve ölçülebilir alt amaçlardır.
• Faaliyet: Belirli bir amaca ve hedefe yönelen, başlı başına bir bütünlük oluşturan, yönetilebilir ve maliyetlendirilebilir üretim veya hizmetlerdir.
• Kaynak: Bütçe, döner sermaye, Avrupa Birliği fonları gibi yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan her türlü mali kaynağı ifade etmektedir.
• Girdi: Bir ürün veya hizmetin üretilmesi için gereken beşeri, mali ve fiziksel değerlerdir.
• Çıktı: İdare tarafından üretilen nihai ürün veya hizmetlerdir.
• Sonuç: İdarenin sunduğu ürün ve hizmetlerin, bireyler ve toplum üzerinde meydana getirdiği etkilerdir.

2. Performans Programı Hazırlama Esasları

1. a) Performans programları;
   • İdare düzeyinde (yani her kamu idaresinin tek bir performans programı olacaktır)
   • Çıktı ve sonuç odaklı bir anlayışla,
   • Doğru ve güvenilir bilgiye dayalı,
   • Mali saydamlığı ve hesap verebilirliği sağlayacak şekilde,
   • Her yıl ve yıllık olarak hazırlanır.
   • Performans programlarında yer alan hedef ve göstergelerin sade ve anlaşılır olması esastır.

1. b) Performans programı neler içeremez?
2. Milli güvenlik, savunma ve istihbarat hizmetlerine ilişkin gizli bilgiler
3. Devlet sırrı ve ticari sır mahiyetindeki bilgiler
4. Ülkenin ekonomik çıkarları açısından gizli kalması gereken bilgiler

1. c) Performans Programının Unsurları

• Performans hedefi
• Performans göstergeleri
• Faaliyetler
• Kaynak ihtiyacı

1. d) Performans göstergeleri

• Kamu idarelerince performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılmadığını ya da ne kadar ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçlardır.
• Performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılmadığını ölçebilmelidir.
• Temel nitelikte ve az sayıda olmalıdır.
• Ölçülebilir, ulaşılabilir, güvenilir veri sunacak nitelikte olmalıdır.
• Hem geçmiş dönemlerin hem de diğer idarelerin benzer göstergeleriyle karşılaştırılabilir olmalıdır.
• Verilerinin elde edilme ve değerlendirme maliyetleri makul ve kabul edilebilir bir seviyede olmalıdır.

1. e) Performans göstergelerinin çeşitleri

• Girdi Göstergeleri (örneğin yol yapımı için kullanılan malzeme ve kaynak miktarı)

• Çıktı Göstergeleri (yapılan yolların uzunluğu)

• Verimlilik Göstergeleri (ne kadar malzeme ile ne kadar imalat veya inşaat yapıldığı, birim imalat başına düşen kaynak miktarı)

• Diğer Göstergeler (Sonuç, Etkililik ve Kalite Göstergeleri)
• Sonuç göstergeleri; Bir faaliyet sonucunda elde edilen çıktıların toplum üzerindeki etkilerini ifade eden göstergelerdir.
• Etkililik göstergeleri; Sonuçlar ile çıktılar arasındaki ilişkileri ifade eder. Elde ettiğiniz çıktılarla istediğiniz etkileri elde edebildiniz mi? sorusuna cevap arar.
• Kalite Göstergeleri; Kamu idaresinin sunduğu ürün ve hizmetlerin kullanıcı istekleri ve gereksinimlerini karşılama düzeyini gösterir.

3. Performans Programı Hazırlama Süreci

1. Üst yönetici ve harcama yetkilileri tarafından belirlenen amaç ve hedefler ile faaliyetler ve faaliyetlerden sorumlu birimler en geç 31 Mayıs’a kadar üst yönetici tarafından harcama birimlerine yazılı olarak duyurulur.

2. Harcama birimleri faaliyetlerinin maliyetlerini belirler.

3. Mali Hizmetler Birimi bunları konsolide eder.

4. Performans programı bütçe ile birlikte görüşülür ve onaylanır.

5. Ocak ayı içinde kamuoyuna duyurulur ve idarenin web sayfasında yayınlanır.

Söz konusu süreç Performans Programı Hazırlama Rehberinde aşağıdaki şekilde ifade edilmiştir.

1. Öncelikli Stratejik Amaç ve Hedeflerin Belirlenmesi

Kamu idareleri stratejik planda yer alan amaç ve hedeflerden program döneminde hangilerine, ne ölçüde öncelik vereceklerini üst yönetici, harcama yetkilileri ve diğer ilgili tarafların katkılarının sağlanacağı katılımcı bir yöntemle belirlerler.

1. Performans Hedef ve Göstergeleri ile Faaliyetlerin ve bu Faaliyetlerden Sorumlu Birimlerin Belirlenmesi

Performans hedefleri, idarenin ulaşmak istediği hedefleri gösterir. Performans hedeflerinin belirlenmesi aşamasında temel kısıt idarenin program döneminde sahip olabileceği kaynaklardır. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri açısından kaynakların sınırını orta vadeli mali plan ile belirlenen ödenek teklif tavanları ve idarelerin bütçe dışından sağlayabileceği diğer kaynaklar oluşturmaktadır. Genel yönetim kapsamındaki diğer kamu idareleri de sahip oldukları bütçe içi ve dışı kaynaklar ölçüsünde hedeflerini belirlerler.

Performans hedefleri:

• Belirlenen öncelikli amaç ve hedeflerle ilişkili olmalıdır.
• Performans programı hazırlama sürecinin başlangıç aşamasında üst yönetici ve harcama yetkilileri tarafından idare düzeyinde belirlenmelidir.
• İdarenin yürüttüğü faaliyetlerle gerçekleştirilebilir olmalıdır.
• Kaynakların sınırlılığı göz önünde bulundurularak belirlenmelidir.
• Belirli, ulaşılabilir, gerçekçi ve performans göstergeleri ile ölçülebilir olmalıdır.
• Çıktı-sonuç odaklı olmalıdır.
• Az sayıda belirlenmelidir.

Faaliyetler:

• İdarenin görev ve yetkileri çerçevesinde yürüteceği ve elindeki kaynakları tahsis edeceği iş ve hizmetleri yansıtmalıdır,
• Performans hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik olarak belirlenmelidir,
• Aynı hedef altındaki faaliyetler birbirleriyle çelişmemeli, hedefin gerçekleşmesi açısından tamamlayıcı olmalıdır,
• Bir hedefe yönelik olarak fazla sayıda faaliyet belirlenmemelidir.
• Benzer nitelik taşıyan faaliyetler ayrı ayrı gösterilmemeli ve tek bir faaliyet olarak belirlenmelidir,
• Ekonomik sınıflandırmanın cari, sermaye, transfer ve borç verme unsurlarından bir veya daha fazlası aynı faaliyet içerisinde yer alabilir,
• Hedefin gerçekleşmesine ne ölçüde katkı sağlayacağı tanımlanabilir olmalıdır,
• Uygulanabilir olmalıdır,
• Maliyetlendirilebilmelidir,
• Girdi niteliğinde faaliyet belirlenmemelidir

Faaliyetler belirlendikten sonra faaliyetlerden sorumlu birimler de belirlenerek aşağıdaki tabloda gösterilir.

3

Örnek: Ankara Büyükşehir Belediyesi 2010 yılı Performans Programı

III. Faaliyet Maliyetlerinin Belirlenmesi

Faaliyet maliyetleri harcama birimleri tarafından belirlenir.

Faaliyet maliyetlere belirlenirken aşağıdaki esaslar dikkate alınır.

• Faaliyetler maliyetlendirilirken doğrudan maliyetler dikkate alınmalıdır.

• Faaliyet maliyetinin tespitinde bütçe içi kaynakların yanı sıra varsa bütçe dışı kaynaklara da yer verilir,

• Her bir faaliyet için hesaplanacak maliyet tutarlarından bütçe kaynakları ile finanse edilen kısımları analitik bütçe sınıflandırmasının ekonomik kodlarına uygun olarak belirlenir.

• Maliyetlendirmelerde girdi fiyatları ve diğer ekonomik değerler gerçeği ortaya koymalı, tahmini belirlemeler gerçekçi öngörülere dayanmalıdır,

• Kaynaklarla faaliyetler arasındaki ilişki iyi kurulmalı, kullanılacak olası oransal yöntemler tutarlı ve açıklanabilir olmalıdır.

Faaliyet maliyetleri ekte yer alan Tablo-2’de gösterilir

Örnek: Maliye Bakanlığı 2010 yılı Performans Programı

1. Performans Hedeflerinin Kaynak İhtiyacının Belirlenmesi

Performans hedefinin kaynak ihtiyacı, performans hedefine ulaşmak amacıyla gerçekleştirilecek faaliyet maliyetlerinin toplamından oluşur.

Bir faaliyetin bir performans hedefi ile ilişkilendirilmesi tercih edilmelidir. Ancak bir faaliyetin birden fazla performans hedefi ile ilişkilendirilmesinin zorunlu olduğu durumlarda faaliyet maliyetlerinin mükerrerliğe yol açmayacak şekilde performans hedefleriyle ilişkilendirilmesi gerekmektedir.

Kaynak ihtiyacının belirlenmesi aşağıdaki tabloda gösterilir.

Performans göstergelerine ilişkin kısımda (t-1) bir önceki yıl gerçekleşme verilerini; (t) içinde bulunulan yıla ilişkin tahmin verileri; ve (t+1) ise program dönemine ilişkin tahmin verilerini gösterir. Örneğin 2011 yılına ilişkin performans programı hazırlığında (t-1) 2009 yılını, (t) içinde bulunulan 2010 yılını, (t+1) ise gelecek yıla yani 2011 yılına ilişkin tahmin verilerini ifade edecektir. Açıklama kısımlarına ise performans göstergelerinin belirlenme amaçlarına ve gerek görülen diğer hususlara yer verilecektir.

Örnek: İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2009 yılı Performans Programı

1. Performans Programının Kaynak İhtiyacının Belirlenmesi

Performans programının kaynak ihtiyacı; faaliyetlerin maliyeti, genel yönetim giderleri ve diğer idarelere transfer edilecek kaynaklar toplamından oluşmaktadır.

Performans programının kaynak ihtiyacı performans hedeflerine göre Tablo 3’te, analitik bütçe sınıflandırmasının ekonomik kodlarına uygun olarak da Tablo 4’te gösterilecektir.

Örnek: Maliye Bakanlığı 2010 yılı Performans Programı

Yukarıdaki tabloda yer alan “Genel yönetim giderleri”, faaliyetler ile doğrudan ilişkilendirilemeyen ve faaliyet maliyetlerine dâhil edilemeyen ancak, idarenin kurumsal ve yönetsel ihtiyaçlarının karşılanması için yapılması gereken genel giderlerdir.

“Diğer idarelere transfer edilecek kaynaklar” ise idarenin bütçesinde yer almakla birlikte performans hedefleriyle ilişkili olmayan ve bütçe uygulama sürecinde diğer idarelere transfer edilerek, transfer edilen idarenin ihtiyaçları için kullanılacak kaynaklardır.

Örnek: Ankara Büyükşehir Belediyesi 2010 yılı Performans Programı

Sağ alt köşede yer alan rakam (2.270.000.000 TL) Ankara Büyükşehir Belediyesinin 2010 yılı toplam bütçe rakamını ifade etmektedir.

1. Performans Programının Oluşturulması

Performans programları, tüm idareyi ilgilendiren bilgileri içerecek şekilde, üst yönetici gözetiminde bu rehberdeki esas ve usuller doğrultusunda mali hizmetler birimlerince hazırlanır.

Performans programlarında:

1. Bakan ve Üst Yöneticinin Sunuşu
2. Genel Bilgiler

A- Yetki, Görev ve Sorumluluklar

B- Teşkilat Yapısı

C- Fiziksel Kaynaklar (hizmet binası, lojman, taşıt aracı, iş makineleri, telefon, faks, bilgisayar, yazıcı vb.)

D- İnsan Kaynakları (istihdam şekli, hizmet sınıfları, kadro unvanları, istihdam politikası vb.)

E- Diğer Hususlar

3. Performans Bilgileri

D- A-  A- Temel Politika ve Öncelikler

B- Amaç ve Hedefler

C- Performans Hedef ve Göstergeleri ile Faaliyetler

D- İdarenin Toplam Kaynak İhtiyacı

E- Diğer Hususlar

başlıklı bölümler yer alır.

Performans programının hazırlık yapısı aşağıdaki şekille ifade edilmektedir.

Kaynak: Performans Programı Hazırlama Rehberi

Sonuç

Performans programları hem kamu idarelerin stratejik planlarında yer alan hedeflere ulaşılmasını sağlayan hem de idarelerin hesap verilebilirlik ve şeffaflığını artıran önemli bir enstrümandır. Söz konusu programdan arzulanan amacın elde edilebilmesi için programın stratejik plan ve bütçe ile ilişkilerinin iyi bir şekilde tesis edilmesi ve katılımcı bir yöntemle harcama birimlerinin geniş iştirakiyle hazırlanması önem arz etmektedir.

Her ne kadar kamu kesiminde kar güdüsünün olmaması performans esaslı bütçeleme sisteminin başarısını sınırlandırabilirse de performans programını hazırlanması, uygulanması ve sonuçlarının incelenmesi idari dinamizm ve kurumsal şeffaflık açısından oldukça önemlidir.

Yararlanılan Kaynaklar

• Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik
• Performans Programı Hazırlama Rehberi
• Maliye Bakanlığı (maliye.gov.tr)
• Ankara Büyükşehir Belediyesi (ankara.bel.tr)
• İstanbul Büyükşehir Belediyesi (www.ibb.gov.tr)