İdari İşlem Kavramı ve İdari İşlem Çeşitleri

İDARİ İŞLEMLER
İDARİ İŞLEM KAVRAMI VE ÇEŞİTLERİ
İdari İşlem Kavramı
Hukuk âleminde bir sonuç meydana getiren, bir değişiklik yapmaya yönelen irade beyanlarına hukuki işlem denir.
İdari İşlemin Özellikleri
İdari işlemin özelliklerini özet olarak şu şekilde sıralayabiliriz:

a. İdari işlemler tek yanlılık özelliğine sahiptir: İdare işlemlerini, işlemin muhatabının iradesine bakmadan, ona sormadan tek taraflı olarak yapar. Örneğin, kamulaştırma kararı alırken, taşınmazın malikinin iradesine başvurmaz.

b. İdari işlemler icrailik özelliğine sahiptir: İcrailik, idari işlemin yapıldığı anda, araya başka bir merci girmeden, kişiler üzerinde doğrudan etki doğurabilmesi demektir. Ancak idare tarafından yapılan her işlem icrailik özelliğine sahip değildir. Örneğin, hazırlık işlemleri, bilgilendirici işlemler ve iç düzen işlemleri icrai nitelikte değildirler.

d. İdari işlemler kanuna uygunluk karinesinden yararlanır: İdari işlemlerin yapıldığı anda kanuni bir dayanağının var sayılmasına ve hukuka uygun kabul edilmesine kanuna uygunluk karinesi denilir. İdari işlemler, aksi ispatlanıncaya kadar hukuka uygun kabul edilir.

e. İdari işlemlerin yegane amacı kamu yararıdır: İdari işlemler ancak kamu yararı amacıyla yapılabilir. Bu amaç dışında, örneğin siyasi amaçla, kişisel çıkar sağlama amacıyla, birine zarar vermek veya yarar sağlamak amacıyla işlem yapılamaz.

f. İdari işlemler sebepsiz olamaz: İdari işlemler, mutlaka hukuka ve gerçeğe uygun bir sebebe dayanmak zorundadır. Kısaca, sebepsiz idari işlem olamaz.

g. İdari işlemler re’sen uygulanabilirlik özelliğine sahiptir: İdare, yaptığı işlemi, herhangi bir başvuruya gerek kalmadan kendiliğinden (re’sen) uygulama yetkisine sahiptir.

1. İdari İşlemin Çeşitleri
   İdari işlemler, çeşitli açılardan tasnif edilebilir. Bunlar kısaca şu şekilde incelenebilir:
   Maddi Bakımdan Ayrım
   İdari işlemler, maddî bakımdan (yapısı bakımından) “düzenleyici işlemler” ve “bireysel işlemler” olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.

a. Düzenleyici işlemler: Düzenleyici işlemler, soyut, genel, herkese yönelik, muhatabı önceden kesin olarak bilinmeyen ve uygulanmakla sona ermeyen işlemlerdir. Düzenleyici işlemlerden “tüzük” ve yönetmelik” anayasada düzenlenmiştir.
Tüzük (AY m.115): (a) Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılır. (b) Kanunların uygulanmasını göstermek amacıyla çıkarılır. (c) Kanunlara aykırı olamaz (d) Danıştayın incelemesinden geçirilmesi zorunludur. (e) Cumhurbaşkanı’nca imzalanır. (f) Kanunlar gibi Resmi Gazete’de yayımlanır.

Yönetmelik (AY m.124): (a) Başbakanlık, bakanlıklar ve tüm kamu tüzel kişileri çıkarabilir (Anayasada belirtilmemiş olsa da Bakanlar Kurulu da çıkarabilir). (b) Görev alanları ile ilgili konularda çıkarabilirler. (c) Kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını göstermek için çıkarılır. (d) Kanun ve tüzüklere aykırı olmamak zorundadırlar. (e) Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete’de yayınlanacağı kanunla gösterilir.
Bu konuda 1984 tarih ve 3011 sayılı Resmi Gazete’de Yayınlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun yapılmıştır. Bu kanuna göre Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerince yapılan; (a) İş birliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen, (b) Kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan, (c) Kamuyu ilgilendiren, yönetmelikler Resmi Gazete’de yayımlanır.

Adsız düzenleyici işlemler: Düzenleyici işlemler, tüzük ve yönetmelikten ibaret değildir. Genelge, yönerge, talimatname, emirname, genel emir gibi kanunlarda adı geçenler de vardır ki bunlara “adsız düzenleyici işlemler” adı verilir.
İdarenin düzenleyici işlemler yapma yetkisinin kaynağı: İdarenin düzenleme yetkisinin kaynaklarını şu şekilde sıralayabiliriz: (a) Anayasa: İdarenin düzenleme yapma yetkisini anayasa öngörebilir. Nitekim Tüzük (m.115) ve yönetmelik (m.124) yapma yetkisi Anayasa’da öngörülmüştür. (b) Kanun: İdareye düzenleme yetkisi, kanunlarla verilebilir. Birçok kanunda bu yönde hükümler yer almaktadır.

b. Bireysel işlemler: Somut belli bir şeye, duruma ya da kişiye yönelik olan işlemlere, bireysel (ya da birel) işlemler denir. Bireysel (birel) işlemler de kendi arasında ikiye ayrılır:
-Şart (durum) işlemler: Kişiyi belli bir statüye sokan, o statüde devamını sağlayan ya da statüden çıkaran işlemlere denir. Örneğin memuriyete atama işlemi, şart işlemdir. Zira kişiyi memurluk statüsüne sokmaktadır. Emekliye sevk işlemi de memurluk statüsünden çıkarmakta, emeklilik statüsüne sokmaktadır.
-Öznel işlem: İşlemin sonucu, kişinin subjektif durumlarına göre değişiklik arz ediyorsa bu tür işleme öznel işlem denir. Örneğin, aynı gelire sahip olan iki kişi, özürlü olup olmamalarına göre farklı oranda vergi ödeyebilirler. Bu durumda işlemin sonucu, kişinin subjektif durumuna göre değişmiş olmaktadır.

İrade Açıklayanların Sayısı Bakımından Ayrım
İdare adına işlem yapan kişilerin sayısı bakımından işlemler şu şekilde tasnif edilmektedir.
a. Basit iradeli işlemler: İdari işlem, tek bir kamu görevlisinin ya da tek bir kişiden oluşan idari makamın iradesi ile oluşuyorsa, bu tür işlemlere basit iradeli işlem denilir. Örneğin bakanın, belediye başkanının valinin, kaymakamın tek başına yaptığı işlemler, basit iradeli işlemlerdir.
b. Kurul (kolektif) işlemler: Bir idari işlem, bir makamı oluşturan birden fazla kişinin iradesinin aynı anda ve aynı yönde açıklanarak birleşmesi ile oluşuyorsa, kurul işlemden bahsedilir. Burada bir makam, birden fazla kişilerce oluşmaktadır. Örneğin, fakülte disiplin kurulu kararı, belediye encümeni kararı, belediye meclisi kararı, il genel meclisi kararı, üniversite senatosu kararı kurul işlemlerdendir.
c. Birleşme işlemler: Birden fazla makamı oluşturan kişilerin iradesinin, belli bir sıra ile birbirini izleyerek bir araya gelmesi sonucunda bir işlem meydana geliyorsa, bu işleme birleşme işlem denilir. Müşterek kararname (üçlü kararname) bunun en tipik örneğidir. Hukukumuzda kaymakamlar müşterek kararname ile atanır. Yani sırasıyla İçişleri Bakanı’nın önerisi, Başbakan’ın ve Cumhurbaşkanı’nın imzası ile işlem tamamlanır. Burada bakan, Başbakan ve Cumhurbaşkanı ayrı makamları oluşturmaktadır.
d. Zincir işlemler: Birden fazla makamın yaptığı işlemler birbirine bağlı ise ya da biri diğerinin sebebini teşkil ediyorsa, bu tür işlemlere zincir işlemler denilir. Örneğin, rektörün atanması bu türden bir işlemdir. Hukukumuzda rektör ataması, şu işlem halkalarından oluşmaktadır: (1)Öğretim üyelerinin altı adayı seçmesi. (2)Yükseköğretim Kurulunun altı adaydan üçünü seçip Cumhurbaşkanı’na sunması. (3)Cumhurbaşkanı’nın bu üç adaydan birini seçip ataması.
Açıklanan İradenin Şekline Göre Ayrım
İdari işlemler, açıklanan iradenin şekline (biçimine) göre “açık işlemler” ve “zımni işlemler” olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.
a. Açık (sarih) işlemler: İdare işlem yaparken iradesini açıkça ( genelde yazılı olarak) ortaya koyuyorsa, açık işlemden söz edilir. Örneğin bir öğrencinin, başka bir üniversiteye yatay geçiş talebinde bulunması sonucunda idare, yazılı olarak talebin kabulü ya da reddi yönünde iradesini ortaya koyarsa açık iradeli işlem gerçekleşmiş olur.
b. Zımni (örtülü) işlemler: Bir talep sonucunda idarenin hiç cevap vermemesine, susmasına bir sonuç bağlanmasına “zımni (örtülü) işlem denilir. Örneğin, bir öğrencinin başka bir üniversiteye yatay geçiş için başvurması sonucunda, idare belli bir süre susarsa, yani hiç cevap vermezse zımni işlem gerçekleşmiş olur.
Zımni ret işlemi: İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 10 ve 13. maddelerinde, idareden bir istemde bulunulması üzerine, idare 60 gün içinde bir cevap vermez ise idarenin istemi reddetmiş sayılacağı ve buna karşı dava açılabileceği düzenlenmektedir. Burada söz konusu olan “zımni ret” işlemidir.
Zımni kabul işlemi: 3194 Sayılı İmar Kanunu’nun 30. maddesinde, yapı kullanım izni talebi, otuz (30) gün içinde sonuçlandırılmaz ise iznin verilmiş sayılacağı düzenlenmektedir. Burada söz konusu olan da zımni kabul işlemidir.

İDARİ İŞLEMİN UNSURLARI
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2/1-a maddesine göre idari işlemler “yetki, şekil, sebep, konu ve amaç” olmak üzere beş unsurdan oluşmaktadır.
Yetki Unsuru
Yetki Unsuruna İlişkin Genel Açıklamalar
Yetki, bir kişinin ya da makamın (kurul ya da organın), idare adına işlem yapabilmesidir. Bir kişinin idare adına işlem yapabilmesi için yetkilendirilmiş olması gerekir. Bu yetkilendirme de seçim, atama, idari hizmet sözleşmesi gibi kamu hukuku kurallarına göre gerçekleşir. Örneğin, cumhurbaşkanı, başbakan, bakanlar Kurulu, belediye başkanı, belediye encümeni, köy muhtarı gibi kamu görevlileri, seçimle yetkilendirilir.
(1) Hukuk kuralı ile verilmiş bir yetki olmalı: Yetki, mutlaka bir hukuk kuralı ile verilmiş olmalıdır. Hukuk kuralı ile verilmeyen yetki kullanılamaz. Kullanılırsa, işlem hukuka aykırı olur. Yetkiler bazen anayasa, bazen yasalar ve bazen de tüzük ve yönetmelik gibi düzenleyici işlemlerle verilir. Örneğin Cumhurbaşkanı, Başbakan, Bakanlar Kurulu gibi makamların yetkilerinin bazıları anayasa ile verilmektedir.
(2) Yetkisizliğin asıl olması: İdare hukukunda, idarenin yetkisizliği asıldır. Yani öncelikle idare yetkisizdir.
(3)Yetkide paralellik ilkesi: İdare hukukunda, yetkide paralellik ilkesi geçerlidir. Bu ilkeye göre bir işlemi hangi yetkili makam yaptı ise kanunda aksine bir düzenleme olmadıkça, o işlemin tersi niteliğinde olan işlemi de yine aynı yetkili makam yapabilir. Örneğin, bir inşaat ruhsatını hangi makam vermiş ise ruhsatın geri alınması işlemini de yine aynı makam gerçekleştirebilir. (4)Bağlı yetki ve takdir yetkisi: İdarenin yetkileri, bağlı yetki ve takdir yetkisi olarak ikiye ayrılmaktadır:
Bağlı yetki: Hukuk kuralı idareye işlemi yapıp yapmama konusunda bir tercih imkânı vermiyorsa yahut belli bir işlemi yapmayı emrediyorsa, bağlı yetkiden söz edilir.
Takdir yetkisi: Hukuk kuralı idareye bir işlemi yapıp yapmama konusunda, harekete geçme zamanını belirleme konusunda, faaliyetin yerini seçme konusunda bir tercih imkânı tanıyorsa idarenin takdir yetkisi bulunmaktadır. Örneğin, Belediye Kanunu’na göre (m.17/n), belediye meclisi meydan, cadde, sokaklara isim verirken, herhangi bir ismi tercih hakkına sahiptir.
İdarenin takdir yetkisine sahip olduğu nasıl anlaşılır? İdarenin takdir yetkisine sahip olduğu hukuk kuralında yer alan “karar verebilir”, “yapabilir”, “uygulayabilir”, “tesis edebilir”, “kabul edebilir” gibi ifadelerden anlaşılabilir.
b. Yetki Çeşitleri
İdare hukukunda yetkiler, kişi bakımından yetki, konu bakımından yetki, yer bakımından yetki ve zaman bakımından yetki olmak üzere dört türe ayrılmaktadır:
(1)Kişi bakımından yetki: Bir kamu tüzel kişisinde, birçok görevli bulunmakta ve bunların her biri idare adına farklı nitelikte işlemler yapabilmektedir. Örneğin, belediye adına işlem yapmaya, belediyenin organları (belediye meclisi, belediye encümeni, belediye başkanı) yetkilidir. Yine merkezi yönetim bakımından, ilçelerde kaymakam, ilde vali, ülke genelinde bakanlar işlem yapmaya yetkilidirler.
Kanunla görevlendirilmiş kişi, işlemlerini bizzat yapmak zorundadır. Yetkili kişi yerine, bir başkası işlem yapamaz. Yaparsa işlem hukuka aykırı olur. Ancak yetkinin bizzat kullanılması kuralının “fiili memur teorisi”, “vekâlet” ve “yetki devri” gibi istisnaları da bulunmaktadır.
(a)Fiili memur teorisi: Bu teoriye göre, aslında yetkisiz olan kişinin, bazı şartların gerçekleşmesi durumunda yaptığı işlemler geçerli ve hukuka aykırı sayılır. Bu durum iki şekilde ortaya çıkabilir. Birincisi, ataması hukuka aykırı olan hatta memur olmayan bir kişinin belli bir makamı işgal etmesi durumunda, iyi niyetli kişilerin bu kişinin memur olmadığını bilme imkanlarının bulunmaması halinde, bu kişinin yaptığı işlemler geçerli sayılır. İkincisi de savaş, büyük doğal afet gibi olağanüstü durumlarda, kamu hizmetlerinin yürütülmesi ihtiyacı sebebiyle, memur olmayan kişilerin kamu yararı için yaptığı işlemler geçerli kabul edilir.
(b)Vekâlet: Kamu görevlisi (asıl), yıllık izin, hastalık izni veya yurt dışına çıkması gibi geçici olarak görevden ayrıldığında, görevine dönünceye kadar görev yapmak üzere emrindeki kişileri (çoğu halde yardımcılarını) vekil bırakabilir.
(c)Yetki devri: Kanunlar, yetkili asılın bazı yetkilerini emrindeki kamu görevlilerine devredebileceğini öngörebilmektedirler. Örneğin, bakan yetkilerinden bazılarını, bakan yardımcısına ya da müsteşara devredebilir.
Yetki devri açısından şunları söyleyebiliriz:
• Yetki devri yapılabilmesi için kanunda açık düzenleme bulunması gerekir.
• Yetki devri yazılı olarak yapılmalı ve ilgililere duyurulmalıdır.
• Yetki devri, makama yapılan bir devirdir, yetkiyi veren ya da devralan değişse bile, ikinci bir yazı ile devredilen yetkiler geri alınmadıkça, yetki devri devam eder.
• Yetki devredildiğinde, o yetkinin kullanılmasından kaynaklanan sorumluluklar, yetkiyi devralana aittir.
(2) Konu bakımından yetki: Bir kamu tüzel kişisinde görevli kişilerin (ya da organların) hangi konularda yetki kullanabileceği de hukuk kuralları ile önceden belirlenir. Örneğin, belediye organlarından meclisin, encümenin ve başkanın hangi konularda yetki kullanabileceği Belediye Kanunu’nda belirtilmiştir.
(3) Yer bakımından yetki: Kamu görevlilerinin yetkilerinin, coğrafi sınırları da bulunmaktadır. Bu sınırların dışına çıkılarak yapılan işlem hukuka aykırı olur. Örneğin, bakanların yetkilerinin coğrafi sınırı tüm ülkedir. Oysa vali il sınırları içinde, kaymakam ilçe sınırları içinde yetki kullanabilir. Yine belediye organları belediye sınırları içinde yetki kullanabilir. Bu sınırlar dışına çıkılarak işlem yapıldığında, işlem hukuka aykırı olur. Örneğin, Samsun Valisi’nin, Amasya ilinde çalışan bir memur hakkında işlem yapması, coğrafi sınırın dışına çıkıldığından, hukuka aykırıdır.
Yetki Unsurunda Sakatlık Halleri
Yetki unsurundaki bazı sakatlık hallerini de şu şekilde sıralayabiliriz:
(1) Fonksiyon gaspı: Devletin üç organından birisinin, diğeri yerine işlem yapması fonksiyon gaspını oluşturur. Örneğin, yasama organının oylama suretiyle bir ile vali ataması bu şekildedir. Fonksiyon gasbı ile yapılan işlemler “yoklukla malul” kabul edilir.
(2) Yetki gaspı: İdare adına işlem yapma yetkisi bulunmayan bir kişinin (idareye tamamen yabancı bir kişi veya görevi sona eren kişinin işlem yapmaya devam etmesi gibi) idare adına işlem yapması, yetki gaspını oluşturur.
(3) Yetki tecavüzü: Bir kamu görevlisinin, başka bir kamu görevlisi yerine işlem yapmasına yetki tecavüzü denir. Örneğin, okulda dersin hocası yerine başka bir hocanın not vermesi yetki tecavüzünü oluşturur. Dava açıldığında mahkeme işlemi iptal eder.
(4) Ağır ve bariz yetki aşımı: İşlemin yetkisiz bir kamu görevlisi tarafından yapıldığının, uzman olmayan bir kişi tarafından bile anlaşılacak kadar açık olması durumuna denilir. Örneğin Sağlık Bakanı’nın, İçişleri Bakanlığı bünyesinde çalışan bir polis memuru hakkında işlem yapması bu niteliktedir. Bu tür işlemlerin de “yoklukla malul” olduğu kabul edilmektedir.
Biçim Unsuru
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinde “şekil” denmekle birlikte, biz bunu “şekil ve usulü” içine alan “biçim unsuru” olarak ifade ediyoruz.
a. Şekil: İdari işlemler kural olarak yazılı şekle tabidir.
İdari işlemin şekli ile ilgili olarak şu hususları belirtebiliriz.
(1)İdari işlemler kural olarak yazılı şekle tabidir. Yazılı olması gereken işlem, sözlü ya da işaretle yapılırsa bu işlem hukuken geçerli sayılmaz.
(2)İdari işlemin altında yetkili kişi ya da kişilerin imzasının bulunması gerekir. İşlemi yapan bir kişi ise onun imzası bulunmalıdır. Şayet işlem bir kurul tarafından yapılıyorsa (belediye encümen kararı gibi), bu işlemin altında da kurulun karar alma yeter sayısı kadar kurul üyelerinin imzası bulunmalıdır.
(3) Kanununun işlemin gerekçeli olmasını öngördüğü hallerde, işlem metninde işlemin gerekçesinin de yer alması gerekir.
(4) Anayasanın 40. maddesi hükmü gereğince, devlet işlerinde ilgili kişilerin işleme karşı hangi kanun yollarına ve mercilere ve hangi süre içinde başvurulabileceği belirtilmek zorundadır.
(5) İdari işlemler kural olarak yazılı şekle tabi ise de bazı istisnaları bulunmaktadır. Örneğin, zımni işlemler yazılı olmayan işlemlerdir. Öte yandan, kolluk faaliyetleri alanında da sözlü ya da işaretle yapılan işlemler bulunmaktadır.
b.Usul: Bir işlemin yapılmasında takip edilecek aşamalar, işlemin usulünü oluşturmaktadır. Muhtelif kanunlarda, o kanunda düzenlenen konulara ilişkin olarak usul kuralları bulunmaktadır. Örneğin 657 sayılı Kanunda atama usulleri, Vergi Usul Kanunu’nda vergileme işlemlerinin usulleri, Kamulaştırma Kanunu’nda kamulaştırma işlemlerinin usulleri, Kamu İhale Kanunu’nda ihale usulleri belirtilmektedir. İşlem yapılırken, kanunda öngörülen bu usullere uyulması gerekir. Aksi takdirde işlem hukuka aykırı olur.
Bir işlem yapılırken, kanunlar bazen bir makamın önerisinin olmasını (vali atamasında İçişleri Bakanı’nın önerisi gibi) bazen görüşünün alınmasını (tüzük çıkarırken Danıştayın görüşünün alınması gibi), disiplin cezalarında ilgilinin savunmasının alınması gibi değişik usul kuralları öngörebilmektedir.
Usul bakımından şu iki hususu da ifade etmek gerekir:
(1)Usulde paralellik ilkesi: Bu ilke gereğince, bir idari işlem hangi usullere uyularak yapılmış ise kanunda aksine bir düzenleme olmadıkça, o işlemin tersi durumunda olan işlem yapılırken de aynı usullere uyulmalıdır.
(2)Asli usul sakatlığı-tali usul sakatlığı ayrımı: İdari işlemin usulünde yapılan hatalar, sakatlıklar arasında aslî ve talî usul kuralı şeklinde bir ayrım yapılmakta, asli usul kuralına uyulmamasının işlemi hukuka aykırı kılacağı kabul edilmektedir.
Sebep Unsuru
İdareyi işlem yapmaya sevk eden, yönelten etkenlere sebep denilir. Sebepsiz idari işlem olamaz. Sebep unsuruna ilişkin olarak şu hususları belirtebiliriz:
(1) Sebepsiz idari işlem olamaz. İdari işlemler mutlaka hukuka ve gerçeğe uygun bir sebebe dayanmak zorundadır.
(2) Birden fazla sebebe dayanılarak işlem yapılması hâlinde, sebeplerden birisinin hukuka uygun olması, işlemin de hukuka uygun olmasını sağlar.
(3) Dava açıldığında mahkeme, idarenin gösterdiği sebep ile bağlı değildir. Mahkeme kendisi, işlemin hukuka uygunluğunu ya da aykırılığını neticelendirecek bir sebep bulduğunda, bu sebebe dayanarak da karar verebilir. Hukuk dilinde buna “mahkemenin sebep ikâmesi” denir.
(4) Kanunlar, idari işlemin sebebinin belirtilmesi konusunda değişik düzenlemeler getirebilmektedir.
(5)İdarenin gösterdiği sebebin gerçekte mevcut olmaması, idarenin sebebi yanlış nitelendirmesi, idarenin gösterdiği sebep ile işlemin sonucu arasında orantısızlık (ölçüsüzlük) bulunması hâllerinde işlem hukuka aykırıdır.
Konu Unsuru
İdari işlemin sonucuna, hukuk alanında meydana getirdiği değişikliğe, işlemin konusu denir. Örneğin atama işleminin sonucu, kişinin memur statüsüne sokulmasıdır. Emekliye sevk işleminin konusu, kişinin memurluk statüsünden çıkarılarak emeklilik statüsüne sokulmasıdır. Şu hâllerde işlem konu unsuru bakımından hukuka aykırı olur:
a.İdari işlemin konusu fiilen mümkün olmalı yani imkânsız olmamalıdır. Örneğin ölmüş bir kişinin memurluğa atanmasında fiili imkânsızlık bulunmaktadır. Emeklilik yaş haddini dolduran bir kişinin memurluğa atanmasında da hukuki imkânsızlık bulunmaktadır.
b. Kanunun doğrudan ya da dolaylı yasakladığı konularda işlem yapılamaz. Örneğin Anayasa’ya göre temel hak ve özgürlükler ancak kanunla sınırlandırılabilir. Özgürlükleri sınırlandırıcı işlem hukuka aykırıdır.
Maksat Unsuru
İdari işlemlerin yegâne maksadı (amacı) “kamu yararı”dır. İdari işlemler kamu yararı dışında bir amaçla yapılamazlar.
Maksat unsurunda sakatlık olduğu, yani kamu yararı amacı dışında hareket edildiği şu hâllerde kabul edilir: (a) Kişisel amaç güdülmesi. (b) Siyasal amaç güdülmesi. (c) Üçüncü kişiye yarar sağlama ya da zarar verme amacı güdülmesi.
İDARİ İŞLEMLERİN YÜRÜRLÜĞE GİRMESİ
İdari işlemler “yürürlüğe girmelerinden” itibaren uygulanabilmekte, yani kişilere karşı ileri sürülebilmektedir. İdari işlemler ilgililere “duyurulması” ile yürürlüğe girerler. a.Düzenleyici işlemlerin yürürlüğe girmesi-Yayınlanma: Düzenleyici işlemler “yayın” usulü ile yürürlüğe konulurlar. Yayın ise yayınlanacak metnin Resmi Gazete’de (bazı hâllerde ilan-panolarda ilan edilmesi) basılıp dağıtılması ile olur.
Hukuk sistemimizde düzenleyici işlemlerin yürürlüğe girmesi için yayınlanması gerekir. (a) Tüzüklerin (AY. m.115) ve kanunda öngörülen yönetmeliklerin (AY. m.124) Resmi Gazete’de yayınlanması zorunludur. (b) Mahalli idarelerce düzenlenen ve bu idarelerin yetki ve görev alanlarına giren yönetmelikler, mahallinde çıkan gazete veya diğer yayın yolları ile ilan olunur (3011 SK. m.2).
b.Bireysel işlemlerin yürürlüğe girmesi: Bireysel işlemlerin yürürlüğe girmesi konusunda da şu ayrımı yapabiliriz: (a) İlgilisinin lehine olan işlemler imza ile yürürlüğe girer. Yani yetkili makamın işlemi imzalaması ile işlem yürürlük kazanır. (b) İlgilisinin aleyhine olan işlemler ise ilgiliye tebliğ ile yürürlüğe girer.
İdari işlemlerin geriye yürümezliği kuralı: İdari işlemler kural olarak yürürlüğe girdiği tarihten sonrası için hüküm ifade eder. Yürürlüğe girdiği tarihten öncesi için uygulanamaz. Buna “geçmişe yürümeme-makable şâmil olmama” kuralı denilir
Geçmişe yürümeme kuralının istisnaları: (a) İdari işlemin geçmişe yürümeme kuralına kanunla istisna getirilebilir. (b) İdare, hukuka aykırı işlemini geri alabilir. Geri alma işlemi geçmişe etkili bir işlemdir. (c) Mahkemece verilen iptal kararı da geçmişe etkili sonuç doğurur. (d) Kolluk alanında, kişi güvenliğini sağlamak amacıyla istisnaen işlemlerin geçmişe yürüyeceği kabul edilmektedir.
İDARİ İŞLEMLERİN KALDIRILMASI VE GERİ ALINMASI
İdari İşlemlerin Kaldırılması
İdari işlemin kaldırılmasına ilişkin olarak şunları ifade edebiliriz:
(1) Kaldırma tamamen veya kısmen olabilir. Örneğin, bir yönetmelik tamamen kaldırılabileceği gibi bazı maddeleri hatta bazı cümleleri de kaldırılabilir. Bir yönetmeliğin bazı maddelerinin değiştirilmesi de bir kaldırmadır ancak buna “değiştirme” denir.
(2) Kaldırma açık (sarih) olabileceği gibi zımni (örtülü) de olabilir. Bir işlem, yeni bir işlem ile açıkça (“şu tarihli yönetmelik yürürlükten kaldırılmıştır” gibi) yürürlükten kaldırılıyorsa buna “sarih (açık) kaldırma” denilir.
(3) “Yetkide paralellik ilkesi” gereğince, bir işlemi yapmaya yetkili merci, o işlemi kaldırmaya da yetkilidir.
(4) Kaldırılan işlem, kaldırma tarihinden itibaren ilerisi için hukuk âleminden kalkmış olur. Ancak, işlem kaldırma tarihinden öncesi için geçerliliğini korur.
(5) Kaldırılabilecek işlemler: İşlemin düzenleyici ya da bireysel olup olmaması, kişiler lehine hak yaratıcı (kazanılmış hak) olup olmaması, hukuka uygun olup olmaması gibi konular dikkate alınarak belirlenmektedir.
Düzenleyici işlemlerin kaldırılması: Düzenleyici işlemler, hukuka uygun veya aykırı da olsalar her zaman kaldırılabilirler.
Bireysel işlemlerin ilgası: Bireysel işlemlerin ilgasında, işlemin hak yaratıcı olup olmadığı ve hukuka aykırı olup olmadığına göre bir sonuca varılır.
(a) Hak yaratıcı olmayan bireysel işlemlerin ilgası: Kişiler lehine hak yaratmayan bireysel işlemler hukuka uygun olsun olmasın her zaman kaldırılabilir. Hukuka uygun iseler, kaldırma konusunda idarenin takdir yetkisi bulunmaktadır. Hukuka aykırı ise idare bunları kaldırmak zorundadır.
(b) Hak yaratıcı bireysel işlemlerin ilgası: Hak yaratıcı bireysel işlemler (ilgilisine hukuken korunan bir durum yaratan işlemler-örneğin bir kişinin memurluğa atanması) için iki hâl söz konusudur; (1)Hak yaratıcı bireysel işlemler şayet hukuka uygun iseler hiçbir zaman geri alınamazlar. Örneğin, hukuka uygun bir atama işlemi kaldırılamaz. (2) Hak yaratıcı bireysel işlem hukuka aykırı ise idare bu işlemi ancak dava açma süresi (60 gün) içinde kaldırabilir.
İdari İşlemin Geri Alınması
Geri alma, bir idari işlemin, idare tarafından yapılan yeni bir işlem ile geçmişe etkili olarak yürürlükten kaldırılmasını ifade eder. İdari işlemlerin geri alınmasına ilişkin olarak da şunlar ifade edilebilir:
(1)Geri alma genellikle “açık (sarih)” şekilde olur. Yani yeni bir işlem yapılarak önceki işlemin geri alındığı konusunda açıkça irade beyanında bulunulur. Fakat bazı hallerde “zımnî geri alma” da olabilmektedir.
(2) Geri alma konusunda, “yetkide paralellik ilkesi” geçerlidir. Buna göre kural olarak bir işlemi yapmaya kim yetkili ise, onu geri almaya da aynı makam yetkilidir. Bununla beraber, üst makam, ast makamın işlemlerini geri alabilir. Yine “şekil ve usulde paralellik ilkesi” geçerli olup bir işlem hangi şekil ve usulle yapılmış ise o işlemin geri alınması da aynı şekil ve usulle olur.
(3) Geri alınan işlem, geri alındığı tarihten değil, yapıldığı tarihten itibaren bütün sonuçları ile ortadan kalkar. Başka bir ifade ile geri alma, geçmişe etkili (makable şâmil) bir işlemdir.
(4)Geri alınabilecek işlemler: İşlemin düzenleyici ya da bireysel olup olmaması, kişiler lehine hak yaratıcı (kazanılmış hak) olup olmaması, hukuka uygun olup olmaması gibi konular dikkate alınarak belirlenir.
Düzenleyici işlemlerin geri alınması: Düzenleyici işlemler kural olarak geri alınamazlar. Zira geri alma, idari işlemin geçmişe yürümemesi kuralına aykırıdır. Burada düzenleyici işlemin hukuka uygun olup olmamasına göre bir ayırım yapmak gerekir:
(a) Hukuka uygun düzenleyici işlemler hiçbir zaman geri alınamazlar. Yani geçmişe etkili olarak yürürlükten kaldırılamazlar. “İdari işlemin geçmişe etkili olmaması” ve “hukuk güvenliği” ilkeleri bunu gerektirir.
(b) Hukuka aykırı düzenleyici işlemler: Hukuka aykırı düzenleyici işlemler dava açma süresi (60 gün) içinde ya da dava açılmış ise dava sonuçlanmadan geri alınabilir.
Bireysel işlemlerin geri alınması: Bireysel işlemlerin geri alınmasında, işlemin hukuka uygun olup olmamasına ve hak yaratıcı nitelikte olup olmamasına bakılır.
(a) Hukuka uygun bireysel işlemlerin geri alınması: Bireysel işlem, hukuka uygun ve hak yaratıcı nitelikte ise hiçbir şekilde geri alınamaz.
(b) Hukuka aykırı bireysel işlemin geri alınması: Hukuka aykırı işlemin geri alınmasında, işlemin hak yaratıcı nitelikte olup olmamasına bakılır: (1) Hukuka aykırı bireysel işlem, hak yaratıcı nitelikte değilse her zaman geri alınabilir. (2) Hukuka aykırı bireysel işlem, hak yaratıcı nitelikte ise ancak dava açma süresi (60 gün) içinde geri alınabilir. Bu süreden sonra geri alınamaz. Örneğin, memura hukuka aykırı olarak fazla maaş ödemesi yapılması, hukuka aykırı ve hak yaratıcı bir işlemdir. İdare bu işlemini ancak 60 gün içinde geri alabilir.
Not: Hukuka aykırı ve hak yaratıcı bireysel işlem, “kişinin hilesi”, “açık hata” ya da “yokluk” hâllerinde her zaman geri alınabilir. Örneğin, sahte lise diploması ile üniversiteyi kazanarak bir fakülteyi bitiren ve memurluğa atanan kişinin, bu sahtelik ne zaman öğrenilir ise o zaman, memurluğu ve diploması geri alınır.
DEĞERLENDİRME SORULARI
1. Aşağıdakilerden hangisi karma (birleşme) idari işlemlerden biridir?
a) Disiplin kurulu tarafından verilen disiplin cezası b) Bakanlık müsteşarının ataması
c) Maliye Bakanlığı genelgesi d) Müfettiş raporları
e) Üniversite öğrenci disiplin yönetmeliği

1. 1982 Anayasası’na göre yönetmelikle ilgili aşağıdaki ifadelerden hangisi yanlıştır?
   a) Yönetmelikler tüzüklerin uygulanmasını sağlamak için de çıkarılabilir.
   b) Bütün yönetmeliklerin Resmi Gazete’de yayımlanması zorunludur.
   c) Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının da yönetmelik çıkarma yetkisi vardır.
   d) Başbakanlığın yönetmelik çıkarma yetkisi vardır.
   e) Yönetmelikler görev alanlarını ilgilendiren konularda çıkarılabilir.
2. 1982 Anayasası’na göre tüzükle ilgili aşağıdaki ifadelerden hangisi yanlıştır?
   a) Tüzüklerin Cumhurbaşkanın’ca onaylanmaları zorunludur.
   b) Tüzüklerin tümünün Resmi Gazete’de yayımları zorunludur.
   c) Tüzüklerin Danıştay incelemesinden geçirilmesi zorunludur.
   d) Tüzüklerin yargısal denetimi Anayasa Mahkemesi tarafından yapılır.
   e) Tüzükleri sadece Bakanlar Kurulu çıkarır
3. Yetki devri bakımından aşağıdaki ifadelerden hangisi yanlıştır?
   a) Karar alma yetkisi, yetkiyi devralana geçmektedir.
   b) Yetki devrinin yapılabileceği kanunla öngörülmüş olmalıdır.
   c) Yetki devri mutlaka yazılı olmalıdır.
   d) Yetkiyi devreden ya da devralan değişirse yetki devri kendiliğinden kalkar.
   e) Yetki devri ilgililere duyurulmalıdır.
4. Aşağıdakilerden hangisi yönetmelik çıkarabilir?
   a) Spor Genel Müdürlüğü b) Genelkurmay Başkanlığı c) Diyanet İşleri Başkanlığı d) Emniyet Genel Müdürlüğü e) Tapu Kadastro Genel Müdürlüğü
5. Belediye encümen kararı ne tür bir idari işlemdir?
   a) Karma işlem b) Birleşme işlem c) Kolektif işlem
   d) Zincir işlem e) Basit işlem
6. Fakülte dekanınca bir öğrenci hakkında disiplin cezası verilmesi işlemi, aşağıdaki idari işlem türlerinden hangisinin içinde yer alır?
   a) Karma işlem b) Basit iradeli işlem c) Zincir işlem
   d) Kolektif işlem e) Birleşme işlem
7. Aşağıdakilerden hangisi idari işlemin özelliklerinden değildir?
   a) İdari işlemler tek yanlılık özelliğine sahiptir.
   b) İdari işlemler icrailik özelliğine sahiptir.
   c) İdari işlemler re’sen uygulanabilirlik özelliğine sahiptir.
   d) İdari işlemlerin amacı kamu yararıdır.
   e) İdari işlemler sebepsiz olabilir.
8. Aşağıdakilerden hangisi idari işlemin irade açıklayanların sayısı bakımından yapılan ayrımdan biri değildir?
   a) Basit iradeli b) Kurul (Kolektif) c) Açık (Sarih)
   d) Birleşme e) Zincir
9. “Bir kamu görevlisinin başka bir kamu görevlisi yerine işlem yapması” aşağıdaki kavramlardan hangisi ile ifade edilir?
   a) Fonksiyon gaspı b) Yetki gaspı c) Ağır yetki tecavüzü
   d) Bariz yetki aşımı e) Yetki tecavüzü

1.B, 2.B, 3.D, 4.D, 5.A, 6.C, 7.B , 8. E, 9. C, 10. E
REYHAN TUNA