Döner Sermayelerin Geleceği

Diş doktoru-1

DÖNER SERMAYELERİNİN GELECEĞİ VE HASTANE DÖNER SERMAYELERİ
I.GİRİŞ
Döner Sermaye kavramı ilk kez 1050 sayılı Kanunun 49. maddesinde “Genel bütçe içinde yönetilen sınai ve ticari kurum ve idarelerin ilk madde ve malzeme alım bedelleri ile uzman ve işçi ücretleri döner sermaye adıyla bütçelere konulan ödenekler ile karşılanır ve ödenir. Bu kurum ve idarelerin döner sermaye ödeneklerinden kullanılmayan tutarlar yıl sonunda yok edilir; kullanılan sermayeden doğan gelir fazlaları da gelir yazılır.” şeklinde tanımlanarak Türk Kamu Maliyesi terminolojisinde yerini almıştır.
Döner sermayeler bu yasal düzenlemenin uygulamaya konulduğu 1927 yılından 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun yürürlükte olduğu günümüze dek birçok değişimler yaşamış, geldiğimiz noktada 5018 sayılı kanunun geçici 11. maddesinin değişik ikinci fıkrasında “Bu Kanun kapsamında kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri 31.12.2007 tarihine kadar yeniden yapılandırılır.” denilerek yeni bir döneme girildiğinin haberi verilmiştir.
Sağlık hizmeti vermek üzere kurgulanmış hastanelerin gelecek dönemdeki statüsü, döner sermaye modelinin en çok kullanıldığı alan olması itibariyle bir taraftan döner sermayelerin geleceğini diğer taraftan sağlık hizmetinin yeniden yapılandırılmasını belirleyecektir. Bu bakımdan döner sermayeli hastanelerin geleceği tartışılırken sağlık hizmetlerinin yeniden yapılandırılması yanında mali mevzuatın yeniden yapılandıracağı öngörülen döner sermayelerin gelecekteki durumu da değerlendirilmelidir.
Bu nedenlerle çalışmamızda öncelikle döner sermayelerin tarihine kısaca değinildikten sonra sağlık hizmeti veren kamu kuruluşlarında döner sermaye uygulamalarının bugünkü durumu ve giderek zayıflayan devlet maliyesi-döner sermaye bütçesi bağlantısı konu edilecek ve sağlıkta dönüşüm programı kapsamında oluşturulması öngörülen kamu hastane işletmeleri ve birlikleri tasarılarına yer verilecektir.
Giderek özerklikleri artan ve hazine payı ve merkez hissesi gibi payların asgariye indirilmesi ile bütçesi de özerkleşen bu yapıların nihai olarak mali ve idari anlamda tam özerk, vergi mükellefi kurumlar haline gelme öngörüsü değerlendirilecektir.
II. DÖNER SERMAYELERİN GEÇMİŞİ
Döner sermaye düzenlemesinin ilk haline ilişkin yasal düzenlemeden de anlaşılacağı üzere başlangıçta bu kendine özgü yapı, yalnızca genel bütçeli kuruluşlar için öngörülmüştü. Ancak ilerleyen yıllarda bu kapsam genişleyerek önce katma bütçeli idareler ve sonrasında hemen hemen tüm kurumlar bünyesinde döner sermayeler kurulmaya başlamıştır. İşleyişleri, gelir ve giderleri, hazineye katkıları ile büyük çeşitlilik arz eden bu yapıların sayısında hızla artış görülmüştür.
Daha sonraki dönemde 1050 sayılı Kanuna madde eklenmesi suretiyle, döner sermayelerin belli oranda hazine payını saymanlıklara yatırmaları istenmiş, gayrisafi hasılanın yüzdesi olmak üzere hastaneler için ve diğer döner sermayeler için farklı olmak üzere oranlar belirlenmiş, bu oranların da Maliye Bakanlığınca belli yüzdeye kadar artırabileceği hususu hükme bağlanmıştır. Düzenlemelerdeki çok başlılık devam etmekle birlikte hazine payının aynı kurala bağlanmış olması olumlu bir adım olarak değerlendirilmiştir.
Mali disiplini ve bütçe denkliğini sağlamak amacını da gözetmek üzere düzenlenen 5018 sayılı KMYKK ve öncesi mevzuat çalışmalarıyla, döner sermayeleri aynı dilden konuşur işletmeler haline getirme yönünde uğraş verilmiş, bu amaçla tekdüzen muhasebe sistemi döner sermayeler için de yürürlüğe konularak ‘Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’ yayınlanmıştır. 31.12.2007’ye kadar yeniden yapılandırmanın hükme bağlandığı düşünüldüğünde döner sermayelerin yapı, işleyiş ve fonksiyonlarının değişime uğrayacağı söylenebilecektir.
III. DÖNER SERMAYELİ HASTANELERİN DURUMU
Döner Sermayelerin en büyük sıklıkla görüldüğü hastane döner sermayeleri, üniversitelere ve Sağlık Bakanlığına bağlı olarak işlev görmektedir. Çoğunluğu Bakanlık bünyesinde faaliyet gösteren bu idareler büyük ölçüde mali ve idari özerklikleriyle sağlık hizmetlerini yürütmektedirler.
Sağlık Bakanlığına bağlı hastane döner sermayeleri 209 sayılı Döner Sermayeler Kanunu çerçevesinde personeline performansa dayalı katkı payı dağıtan, işletme karını büyük ölçüde işletmenin gelişimi ve devamı için harcayan, gayrisafi hasılasından giderek sınırlandırılan oranlarda hazineye pay ayıran yapıda yaşamaya devam etmektedirler. Her ne kadar bu anlatılanlardan desantralize bir yapı anlaşılıyor olsa da yönetim, personel, fiyatlandırma gibi konularda büyük ölçüde merkeze bağlılık devam etmektedir.
Bu haliyle söz konusu işletmeler çeşitli yönlerden eleştirilmektedir. Bunlardan ilk akla gelenleri; merkezden ihtiyaç tespitinin ve planlamasının yeterince yapılamayışı nedeniyle kaynak israfına sebep olunması, tıp formasyonuna sahip olmakla beraber yönetim ve hukuk bilgi ve tecrübesi bulunmayan başhekimlerce yönetilmesi, yani profesyonel sağlık idarecilerinin görev almaması ve çağdaş yönetim ilkelerine riayetsizlik ile yönetim kusurlarına sıkça rastlanılması şeklinde sıralanabilir.
Trilyonluk bir bütçeye sahip ve çoğunluğu kalifiye binlerce personele hitap eden büyükçe bir holding görünümünde olan ve hayati önemi haiz sağlık alanında hizmet eden böyle bir yapının başıboş bırakılmaması, belli standarda bağlanması önem taşımaktadır.
IV. DÖNER SERMAYELERLE HAZİNE İLİŞKİSİNİN ZAYIFLAMASI VE
ÖZERKLEŞME:
Döner Sermayelerin hazine ile ilişkisi 5234 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun Geçici 1 inci maddesinde düzenlenmiş, genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelere bağlı olarak kurulmuş döner sermayeli işletmelerin aylık gayrisafi hasılatından tahsil edilen tutarın ilaç ve tıbbi sarf malzemesi hasılatının %5’i diğer mal ve hizmet karşılığı elde edilen tutarın %15’inin, genel bütçeye irat kaydedilmek üzere ilgili saymanlıklara yatırılması öngörülmüştür. Ayrıca irat kaydedilecek söz konusu oranın %30’a kadar yükseltilip %10’a kadar indirilmesi konusunda Maliye Bakanının yetkili olduğu düzenlemesi yapılmıştır.
Önceki bölümlerde de üzerinde durduğumuz özerkliği artırma hazine-döner sermaye bütçesi arasındaki bağı zayıflatma yöneliminin bir göstergesi olarak değişikliğe gidilmiş, 28.03.2007 tarih ve 5615 sayılı Gelir Vergisi Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile “Aylık gayrisafi hasılattan irat kaydedilecek oranı, döner sermayeler itibariyle %1’e indirmeye Maliye Bakanı yetkilidir” hükmüne yer verilmek suretiyle %10’luk asgari limit %1’e kadar çekilmiştir.
Sağlık Bakanlığının talebi üzerine yeni yapılan bir düzenleme ve Maliye Bakanlığınca çıkarılan 02.05.2007 tarih ve 7586 sayılı genel yazı ile “aylık gayrisafi hâsılatlarından genel bütçeye aktarılacak miktarlara esas olmak üzere tespit edilen %15 (ilaç ve tıbbi sarf malzemesi hâsılatının %5’i) oranının 01.01.2007 tarihinden itibaren %1 olarak uygulanması” uygulaması başlatılmış, bu durum Sağlık Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı’nın 03.05.2007 tarihli genelgesiyle duyurulmuştur.
Her ne kadar bu durumun Sosyal Güvenlik Kurumu, Sağlık Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı arasında mahsuplaşmayı da içeren ‘üçlü protokol’ün de bu oran değişikliğinde etkin olduğu ve bu değişikliğin kısa süreli olabileceği savunulsa da, hazine hissesinde bu düşüşün döner sermayeli hastaneleri özerkleşmeye bir adım daha yaklaştıracakları iddiası asılsız olmayacaktır.
Sonuç olarak döner sermayeli hastanelerin geleceğine ilişkin bu idarelerin mali ve idari özerkliğinin giderek artacağı ve zamanla vergi muafiyetinden çıkarılmış, devlete bağımsız işletmeler gibi vergi ödeyen, yüksek düzeyde özerk yapılar öngörüsünü haklı çıkaran bir dönüşümün yaşandığı görülebilecektir.
V.SAĞLIKTA DÖNÜŞÜM PROGRAMLARININ KAMU HASTANELERİ ÖNGÖRÜSÜ:
Desantralizasyonla, hizmetleri yerelleştirmek suretiyle, daha az maliyetle, verimli ve kaliteli hizmet sunmaya odaklı kamu hastaneleri oluşturmak hükümet programları, 9. Kalkınma planı ve sağlıkta dönüşüm programının sağlık hizmeti sunumu için belirlediği amaç olarak öne çıkmaktadır.
Yerinden yönetim, otonomi, özerklik çağrışımlarıyla adem-i merkeziyetçi bir hizmet anlayışını ifade etmek üzere kullanılan desantralizasyon terimi, planlama, yönetme ve karar verme gibi konularda merkeze ait yetki ve gücün daha alt ve özerk kesimlere aktarılmasını öngürmektedir.
Karar verme yetkisinin daha alt yönetim kademelerine devri anlamında yönetsel yerelleşmeyi ifade eden Dekonsantrasyon, karar verme yetkisinin daha alt politik kademelere devrini öngören Devolüsyon (Politik Desantralizasyon) ve her türlü görevin daha alt seviyedeki örgütlere devri anlamının yüklendiği örgütsel yerelleşmeyi içeren Delegasyon desantralizasyonun (yerelleşmenin) türleri olarak sayılmaktadır. Sağlık politikasında dekonstrasyon merkez yetkilerinin taşraya-il sağlık müdürlüklerine devri, devolüsyon sağlık hizmetlerinin yerel yönetimlerce verilmesinin yolunun açılmasını içerir.
Sağlık hizmetlerinin özerk, mali ve idari bağımsızlığa sahip örgütlerce yürütülmesini içeren tasarım ise delegasyon terimine denk düşmektedir. Hastanelerin profesyonellerce yönetilmesini, şirket benzeri yönetim kurulları ve organizasyonlara imkan tanınması ve ihtiyaç planlaması, kalite yönetimi, performans gibi konuları merkezden bağımsız uygulamayı öngören bu modelde ileri düzeyde özerklik amaçlanmaktadır.
Bu maksatla söz konusu yapılanmanın fiili ve yasal zeminini tespit etmek amaçlı oluşturulan ‘Kamu Sağlık İşletmeleri Pilot Uygulaması Hakkında Kanun Tasarısı’ adlı yasal düzenleme ile bu işletmelerin ihtiyaçlarını etkin biçimde karşılamaları, tasarruf kurallarına uygun hizmet verebilmeleri ve verimlilik odaklı organizasyon sağlayabilmeleri için birlikler oluşturmalarını amaçlayan ‘Kamu Hastane Birlikleri Pilot Uygulamaları Hakkında Kanun Tasarısı’ düzenlemesi özerkleşmenin delegasyon ayağı için ilk adımları oluşturmaktadırlar.
Devlet hazinesinden ve personel politikası başta olmak üzere genel işleyişinden büyük ölçüde bağımsız bu organizasyonların kurulması ve başarıya ulaşmasında özerklikleri yüksek düzeydeki döner sermayeli işletmelerin halihazırda mevcut oluşunun büyük ölçüde elverişli zemin sağlayacağı beklenmelidir. Zira döner sermaye yapılanması bu dönüşüm için uygun zemini oluşturarak reformun başarı şansını artıracaktır. Yalnızca hazine payı, SHÇEK payı ve merkez hissesi gibi asgariye indirgenmiş hazine ilişkilerine sahip, kendi ayakları üzerinde durma becerisini sağlayabilmiş bu işletmelerin vergi mükellefiyetlerinin oluşturulmasında ve işleyişte tamamen bağımsız organizasyonlar haline getirilmesinde büyük güçlüklerle karşılaşılmayacaktır.
Hastane mülkiyetinin kamuya ait olacağı ve kar amacı güdülmeyeceği teminatının da verildiği göz önünde bulundurulduğunda, etkin bir denetim ve kontrol yapısının da kurulabilmesi halinde sağlık hizmetinin giderek özelleştirilmek istendiği iddiasının yerinde olmayacağı anlaşılacak, bu dönüşümün döner sermayeli işletmelerin değişikliğe uğrayarak hayatlarına devamı şeklinde algılanabileceği görülecektir.
VI. SONUÇ:
Döner sermayeler ilk kuruluşlarında kendisinden beklenen bağımsız yapı, serbest ve süratli harcama yapabilme imkanı, kamunun mal ve hizmet üretimi yapabilmesine daha uygun prosedürleri içermesi yönlerine giderek yaklaşmış, özerkliklerini her geçen gün artırarak bu günkü hali almışlardır.
Bu noktada hazine-döner sermaye bütçesi ilişkisinin giderek zayıflaması ve döner sermayeli işletmelerin mali özerkliğe sahip olmaları yolunda önemli mesafe kat edilmesi kayda değerdir. Bu sayede henüz idari özerklik yolunda yapılması gerekenler olsa da yüksek oranda mali özerklik sağlanmıştır.
Hastane döner sermayeleri anlamında uygulanması gereken bir tedbir, öncelikle döner sermaye bütçelerinin hazine karşısındaki durumlarının eşit hale getirilmesidir. (Zira hazine paylarının Sağlık Bakanlığına bağlı hastaneler için %1’e indirilmişken Üniversite Hastaneleri döner sermayeleri için eski uygulamanın devamı söz konusudur.) Daha sonra üniversite veya bakanlığa bağlı şekilde ayrım yapılmaksızın parasal düzenlemeler özerkleşme yönünde yeniden değerlendirilmeli, tüm hastanelerin ileri düzeyde özerk sağlık işletmeleri haline gelmeleri ve makro ölçekte Sağlık Bakanlığının bütüncül planlama ve düzenlemelerine tabi olmaları sağlanmalıdır.
Diğer taraftan hastane döner sermayelerinin vergilendirilmesi boyutu, hazine-döner sermayeli işletme bütçesi bağlantısının bu denli zayıflamasının ardından yeniden ele alınmalı, kamuya sağlık hizmeti verildiği de gözden kaçırılmadan bu sektörün kendi özel şartları içinde vergilendirilmesi yoluna gidilmelidir.
Son tahlilde döner sermayelerin özerk yapılarıyla sağlıkta dönüşüm programının hastane yönetimleri için öngördüğü delegasyon modelinin uygulamasını kolaylaştıracağı söylenmelidir. Hastane işletmeleri bu model içeriğindeki daha profesyonel yönetim, kuralları ve standartları belirlenmiş faaliyet ve planlı organizasyon amaçlarına ulaşabilmeleri halinde daha kaliteli hizmet sunabileceklerdir.

Bir cevap yazın

E-posta hesabınız yayımlanmayacak.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.