BELEDİYELERİN ÖZ GELİRLERİ

DOÇ. DR. AYŞE GÜNER Marmara Üniversitesi İ.İ.B.Fakültesi Öğretim Üyesi Yerel yönetimlerin öz gelirleri denildiğinde ilk akla gelen yerel vergi, harç, katılma payı ve ücret (kullanıcı bedeli) gelirleridir. Bunun dışında yerel yönetimlerin menkul ve gayrimenkul gelirleri, işletme ve faaliyet gelirleri, özel kişi ve kuruluşlarca yapılan bağışlar ve cezalar gibi ikincil nitelikteki gelirleri de bulunmaktadır. Birinci grupta yer alan gelirlerin temel özelliği kesintisiz olarak yerel ihtiyaçlara cevap verebilecek esnek bir yapıya sahip olmaları ve ödenen vergi ile alınan hizmet arasında güçlü bir bağ kurulabilmesidir. Bu çalışmada Türkiye?de belediyelerin ? sözünü ettiğimiz vergi, harç, katılma payı ve ücret gelirleri olmak üzere – öz gelirleri hakkında bilgi verilecek ve mevcut mali yapıları incelenecektir. İl özel idareleri ve köyler bu çerçevede ele alınmayacaktır çünkü bu yönetimlerin gelirleri içinde öz gelirler en düşük payı oluşturmaktadır. Mali açıdan yerel yönetim olma özelliğini kaybetmiş olan bu birimler merkezi yönetim yardımları ile ayakta durabilmektedirler1. İYİ BİR YEREL GELİR YAPILANMASI İyi bir yerel gelir yapısının aşağıdaki özelliklere sahip olması gerektiği söylenebilir: l Gelirlerin yönetimi basit olmalı, tahsilat masrafları düşük olmalıdır. Buna paralel olarak mükellefin vergiye uyum maliyeti de düşük bir seviyede tutulmalıdır. l Gelirler zaman içinde istikrarlı bir yapıya kavuşmalı, bu yapı ortaya çıkan yerel ihtiyaçları karşılayacak şekilde esnek bir özellik taşımalıdır. l Yerel gelir yapılanması hesap verilebilirlik ve şeffaflık özelliklerini taşımalıdır. l Bunu sağlamak için de fayda ilkesine göre bir gelir yapılanması tercih edilmelidir. Fayda vergilendirmesi ödenen vergi, harç ya da kullanıcı bedeli ile elde edilen hizmet ve fayda ilişkisini güçlendirmekte, hesap verilebilirlik ve şeffaflık fonksiyonlarına işlerlik kazandırmaktadır (bu çerçevede vergi ihracına yol açan uygulamalara, adil olmadığından ve hesap verilebilirlik fonksiyonunu engellediğinden, mümkün olduğunca başvurulmamalıdır). l Yerel yönetimler kendi sınırları içinde yaşayan bireylerin ihtiyaçlarını ve önceliklerini gerçekleştirmek için yeterli miktarda gelire sahip olmalıdırlar. Yerel vergi ya da gelir denildiğinde yerel yönetimlerin verginin matrahı ve/veya oranı üzerinde belli bir ölçüde yetkiye sahip olduğu vergiler anlaşılmaktadır. Bu temel özellikler dikkate alındığında Türkiye?de yerel yönetim gelirlerinin etkin bir yapıya sahip olmadığı görülmektedir. Hatta daha da ileri giderek, Türkiye?de yerel yönetimlerin yerel vergi, harç gelirinin bulunmadığı ifade edilebilir çünkü bu yönetimlerin değil vergi matrahlarını, vergi oranlarını dahi belirli sınırlar içinde değiştirebilme yetkileri bulunmamaktadır2. TÜRKİYE?DE BELEDİYELERİN ÖZ GELİRLERİ Belediye gelirlerini dört ana başlık altında sınıflandırmak mümkündür. Bunlar: (1) genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan paylar; (2) öz gelirler; (3) merkezi yönetim yardımları ve (4) borçlanma gelirleridir. Belediyelerin sahip oldukları en önemli gelir kaynağı – ortalama yüzde 50?si – genel bütçe vergi gelirleri tahsilatı üzerinden aldıkları paydır. Bu pay 1981 tarihli 2380 sayılı Belediye ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun ile düzenlenmiştir. Ancak, gerek kanunlarla, gerekse bütçe kanununa konulan maddelerle bu payların oranı tek taraflı olarak, belediyelere danışılmadan değiştirilmiştir. Yakın zamanda yüzde 6 olan pay 2003 yılı için yüzde 5?e düşürülmüştür3. Öz gelirler olarak sınıflandırılan vergi (Emlak Vergisi hariç), harç, harcamalara katılma payı ve ücret gelirleri ise 1981 tarihli 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu ile düzenlenmiştir. Belediye Vergileri Emlak Vergisi: Tipik bir yerel yönetim vergisi olan Emlak Vergisi 1986 yılından itibaren belediye vergisi durumuna getirilmiştir. Belediyeler tahsil ettikleri Emlak Vergisi tahsilatının yüzde 15?ini il özel idarelerine aktarmak durumundadırlar. Büyük şehir belediyesi sınırları içinde yer alan belediyeler ise ayrıca kalan miktar üzerinden büyükşehir belediyesine de yüzde 20 oranında bir pay transfer etmek durumundadırlar. Ocak 2002 tarihinden itibaren ise büyükşehir belediyesi ve mücavir alanlar içinde Emlak Vergisi yüzde 100 artırımlı olarak uygulanmakta ve bu pay da büyük şehir belediyelerine aktarılmaktadır. Bu durumda belediyeler tahsil ettikleri Emlak Vergisi?nin yüzde 7.5?ini il özel idarelerine, yüzde 58.5?ini büyük şehir belediyelerine aktarmakta, kendilerine ise hasılatın yüzde 34?ü kalmaktadır. Vergilemede fayda ilkesinin geçerli olduğu emlak vergisinde, gayrimenkullere ilişkin hizmetleri sunan belediyeler – özellikle de Büyükşehir belediyelerine dahil olanlar ? hasılatın bir bölümünden feragat etmek zorunda kalmaktadırlar. Bu tür bir bölüşüm yapısının vergi tahsilatında olumsuz etkiler doğurması mümkündür. Emlak Vergisi beyan esasına dayanan bir vergidir ancak matrahın belirlenmesinde bazı asgari ölçütler kullanılmakta (m2 inşaat maliyet bedelleri gibi) böylece aynı zamanda spesifik bir vergi olma özelliğini taşımaktadır. Oran farklılaşması vardır ancak belediyelerin oranlarda değişiklik yapma yetkisi yoktur.4 Tüm bu olumsuzluklara rağmen, belediyelerin vergi gelirleri içinde en önemli payı oluşturan Emlak Vergisi hasılatının, dört yılda bir beyan uygulaması sona erdiğinden, daha da önem kazanması beklenebilir. İlan ve Reklam Vergisi: Spesifik bir matraha sahip olan bu vergi, tutarları en son 1992 yılında güncelleştiğinden, verimli bir gelir kaynağı olma özelliğini yitirmiştir (beher metrekaresinden yıllık olarak en az 50 en çok 1,250TL). Eğlence Vergisi: Biletle girilen yerler için oran farklılaştırması uygulanmakta, biletle girilmesi zorunlu olmayan eğlence yerleri için ise sabit tutar (günlük 200.000TL) uygulanmaktadır. Haberleşme Vergisi: Belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde PTT işletmesi tarafından tahsil edilen telefon, teleks, faksimili ve data ücretleri yüzde 1 oranında vergiye tabidir. Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi: Tüketilen elektrik ve havagazı satış bedeli üzerinden yüzde 5 oranında alınmaktadır. Günümüzde havagazı kullanılmadığı için sadece elektrik tüketimi üzerinden tahsil edilmektedir, doğalgaz ve LPG bu kanunun kapsamı içinde yer almamaktadır. Verginin sorumlusu dağıtımı yapan kuruluşlardır. Yangın Sigortası Vergisi: Yapılan yangın sigortaları dolayısıyla alınan primler üzerinden yüzde 10 oranında vergi alınmaktadır. Verginin sorumlusu sigorta şirketleridir. Yangın sigortasının zorunlu olmaması sebebiyle, belediyelere önemli bir gelir sağlamamaktadır. Çevre Temizlik Vergisi: 25.12.2003 tarihli (Resmi Gazete No. 25334 Mük., 2.1.2004 tarih) 5035 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile Çevre Temizlik Vergisi?nin özünde önemli değişiklikler gerçekleşmiştir. Önceki uygulamaya göre bu vergi iki tür ödemeden oluşmakta idi. Birincisi katı atıklar için belirli bir tarifeye göre alınan bedeldir. Bu tarife her yıl yeniden değerleme oranının yarısı kadar arttırılmakta idi. Bu vergi, bedel-hizmet-fayda ilişkisinin açık bir şekilde görüldüğü bir yapıya sahipti ve Emlak Vergisi?nden sonra belediyelerin en önemli vergi gelirini oluşturmakta idi. İkincisi ise kanalizasyon hizmetleri karşılığında tüketilen su bedeli üzerinden alınan tutardır. Belediye meclislerince belirlenebilen bu tutar su tüketim bedelini aşamaz. Bu verginin bir özelliği de tahsisi nitelikte olması , bir başka deyişle ?tahsil edilen vergiler çevre temizliği gayesi dışında kullanılamaz? idi. Yeni düzenlemeye göre, atık su ve katı atık ayırımı kaldırılmış, konutlara ilişkin Çevre Temizlik Vergisi su tüketim miktarı üzerinden (m3 başına 100.000 TL olmak üzere), konut dışı binalarda ise önceki uygulamadaki tarifeye göre ( ancak bu tarife her yıl yeniden değerleme oranının yarısı kadar değil, tamamı kadar arttırılacaktır) tahsil edilecektir. Bu yeni uygulama ile vergi tahsilatında etkinlik sağlanırken, vergi ile hizmet arasındaki ilişkiden, bir başka deyişle fayda vergilemesinden uzaklaşılmıştır. Ayrıca verginin tahsisiliği, elde edilen gelirin cevre temizliği dışında kullanılamaz ilkesi sona ermiştir. Belediye Harçları Belediye Gelirleri Kanunu?nun ikinci kısmında harç gelirleri yer almaktadır. Bunlar: l İşgal Harcı l Tatil Günlerinde Çalışma Ruhsatı Harcı l Kaynak Suları Harcı l Tellallık Harcı l Hayvan Kesimi Muayene ve Denetleme Harcı l Ölçü ve Tartı Aletleri Mua-yene Harcı l Bina İnşaat Harcı l Kayıt ve Suret Harcı l İmar ile İlgili Harçlar (İlk Parselasyon Harcı, İfraz ve Tevhit Harcı, Plan ve Proje Tasdik Harcı, Zemin Açma İzni ve Toprak Hafriyatı Harcı) l İşyeri Açma İzni Harcı l Muayene Ruhsat ve Rapor Harcı l Sağlık Belgesi Harcı? dır. Tellallık harcı haricindeki tüm harçlar için (en az ve en çok hadleri belirlenerek) maktu tarifeler belirlenmiştir. Bu tutarlar, yine en son 1992 yılında Bakanlar Kurulu tarafından güncelleştirildiğinden, günümüzde kullanılmayan para birimlerini kapsamaktadır. Örneğin Kaynak Suları Harcı 1 litreye kadar olan şişe ve benzeri kaplar için kap başına en az 500 en çok 1500 TL, İmar ile İlgili Harçlar beher metrekare için en az 100 en çok 3000 TL?dir. Bu harçların tahsilat maliyetleri elde edilen gelirlerden daha yüksek hale gelmiştir. Harcamalara Katılma Payları 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu?nun üçüncü kısmında açıklanan harcamalara katılma payı üçe ayrılmaktadır: (i) yol harcamalarına, (ii) kanalizasyon harcamalarına ve (iii) su tesisleri harcamalarına katılma payları. Kanunda hangi tür hizmetlerin hangi seviyede gerçekleşmesi ile bu payın tahsil edilebileceği belirlenmiştir (örneğin mevcut yolların yüzde 40 oranında genişletilmesi, mevcut kaldırım ve parkelerin değiştirilmesi, yeni içme suyu ve kanalizasyon tesislerinin yapılması, mevcutların ıslahı halinde). Bu hizmetlerden yararlanan gayrimenkul sahiplerinden tahsil edilen bu bedeller bina ve arsa vergi değerlerinin yüzde 2?sini geçemez. Ne var ki belediyeler vatandaşların bu ödemeye duydukları tepki nedeniyle bu gelir kaynağından etkin bir şekilde yararlanmaya yanaşmamaktadırlar. Ücret Gelirleri Belediyeler kanunda harç veya katılma payı konusu yapılmayan her türlü hizmet için belediye meclislerince düzenlenecek tarifelere göre ücret almaya yetkilidir. Yukarıda söz edilen harçların önemini yitirmiş olması dolayısıyla, belediyeler günümüzde ücret gelirlerine yönelmişlerdir. Aslında Belediye Gelirleri Kanunu?nda harçların konusu çok kapsamlıdır ve hizmet karşılığı ödenebilecek bedellerin neredeyse tamamını kapsamaktadır. Buna çözüm olarak belediyeler harçların adını değiştirerek aynı konu üzerinden gelir elde etmektedirler. Örneğin İstanbul Büyükşehir Belediyesi her yıl, ilçe belediyeleri için de geçerli olan bir ücret tarifesi uygulamaya koymaktadır. Bu tarifede İlan Asma Tahsis ve Bakım Ücreti bulunmaktadır. Bu tarife de spesifik esasa dayanmakta olup ilanın niteliğine göre m2 üzerinden alınmaktadır. Ancak rakamlar güncelleştirilmiştir (örneğin 2003 yılı için umuma ait yerlerde yapılacak sabit ilan ve reklamların yıllık olarak m2sinden 180 milyon TL, elektrik, elektronik ve bilgisayar sistemiyle çalışan ilan ve reklamların yıllık m2sinden 1,150,000,000 TL tahsil edilmektedir). Aslında belediyelerin hiç biri ilanın asılması ya da bakımı konusunda bir hizmet vermemektedirler. Dolayısıyla ücret adı altında ilan ve reklam vergisi alınmaktadır. Benzer bir şekilde İmar ile İlgili Harçlar, Kayıt ve Suret Harcı, İşgal Harcı yerine geçebilecek ücret tarifeleri bulunmaktadır.5 Bu durum bir çifte vergilendirme olarak nitelendirilebilirse de, merkezi yönetimin yarattığı fiili bir durumdan kaynaklanan, belediye yönetimlerinin bir öz gelir yaratma çabası olarak algılanmaktadır. BELEDİYE ÖZ GELİRLERİNİN RAKAMSAL ANALİZİ Bu bölümde 1991-1998 yılları arasında belediye öz gelirlerinin analizi yapılacaktır.6 Daha önce de belirtildiği üzere, belediyelerin en önemli gelir kaynağı genel bütçe vergi gelirlerinden aldıkları paylardır.7 Vergi, harç, katılma payı ve ücretlerden oluşan öz gelirlere baktığımızda, toplam gelirler içindeki payının yüzde 12- 20 arasında seyrettiği, ortalama payının ise yüzde 15,5 olduğu görülmektedir (Tablo 3). Bu kapsamda vergi gelirleri öz gelirlerin en önemli kısmını oluşturmakta, yüzde 5 ila 14 aralığında seyretmektedir. Oran aralığının bu kadar geniş olması vergi gelirleri içinde Emlak Vergisi?nin ne derecede önemli bir gelir kaynağı olduğunu göstermektedir. Tablo?dan da görüleceği üzere, 1994 ve 1998 yıllarında vergi gelirlerinde önemli artışlar bulunmaktadır (Tablo 2). Bunun nedeni dört yılda bir yapılan Emlak Vergisi beyanlarıdır. Emlak Vergisi sözü geçen yıllarda toplam belediye vergi gelirlerinin sırasıyla yüzde 50.1?ini ve yüzde 54.9?unu oluşturmuştur. Toplam gelirler içindeki payı da, yine dört yılda bir verilen beyanlar nedeniyle yüzde 1.2 ila yüzde 7 arasında dalgalanma göstermiştir (Tablo 4). Şekil 1?de Emlak Vergisi?nin belediye vergi gelirleri içindeki payı gösterilmekte ve dört yılda bir oluşan artışların Belediye Vergileri ile paralelliği açıkça gözlemlenmektedir. Yıllık beyan usulune geçiş (yeniden değerleme oranında artış) ile birlikte gelir yapısının daha istikrarlı bir hale geleceği söylenebilir. İlginç bir saptama ise ikincil gelirler diye nitelendirdiğimiz kurumlar ve teşebbüs hasılatı, işletme karları, belediye malları gelirleri ve ceza gelirlerinin toplam gelirler içindeki payıdır. Bu gelir kalemlerinin belediye gelirleri içindeki ortalama payı yüzde 18?dir (Tablo 3). Bu da vergi, harç, katılma payı ve ücret gelirlerinden daha büyük bir payı teşkil etmektedir. Dikkati çeken gelir kalemleri ise belediye malları gelirleri (toplam gelirler içindeki payı ortalama yüzde 10.5) ile belediyece yönetilen kurumlar ve teşebbüs hasılatı (toplam gelirler içindeki payı ortalama yüzde 5) olmaktadır. Ortaya çıkan bu sonucu iki şekilde yorumlamak mümkündür: (a) vergi, harç, katılma payı ve ücret gelirlerinin yetersizliğinden kaynaklanan bir oransal büyüklük söz konusudur; (b) bu durum birincil öz gelir kaynaklarını arttırma yeteneğinden yoksun olan belediyelerin, farklı yollardan gelir elde etme arayışının bir sonucudur. Her iki yorumun da geçerli olduğu söylenebilir. Ancak ikincisinin geçerliliği söz konusu olduğunda belediyelerin temel fonksiyonları konusundaki tartışmalı bir konu gündeme gelmektedir. SONUÇ Katılma, şeffaflık ve hesap verilebilirliği sağlamanın ön koşullarından biri yerel yönetimlerin güçlü ve esnek bir öz gelir yapısına sahip olmasıdır. Ancak Türkiye?de belediyelerin gelir yapısına baktığımızda bu özelliklere sahip olmadığı açıkça görülmektedir. Belediyeler gelirlerinin ortalama yarısını genel bütçe vergi gelirlerinden elde etmektedir. Bu transfer yöntemi basit, objektif ve öngörülebilir bir yapıya sahiptir ancak dağıtımında sadece nüfus kriterinin esas alınması özellikle merkezi iş alanlarını ve turistik yöreleri kapsayan belediyeler için sorun teşkil etmektedir. Nüfus kriterinin yanı sıra kalkınmışlık derecesi, vergi potansiyeli, gece-gündüz/yaz-kış nüfusu, coğrafi alan gibi diğer başka kriterlerin transfer formülüne eklenmesi, yatay gelir adaletini sağlayacaktır. Makroekonomik sınırlamalar merkezi yönetimi vergi gelirlerinden aktarılan payları azaltmaya ve yerel yönetimlerin borçlanmalarına (özellikle dış borçlanmalarına) sınırlamalar getirmeye yöneltmektedir. Bu durumda yerel yönetimlerin öz gelirlerinin güçlendirilmesi gerekmektedir. Öz gelirlerle ilgili en önemli sorun ise yerel yönetimlerin bu gelirlerin matrah, oran ve tutarı üzerinde hiçbir yetkilerinin bulunmamasıdır. Bunun gerçekleşebilmesi için öncelikle Anayasa?nın 73. maddesinde değişiklik yapmaya gerek vardır. Böylece yerel yönetimler hiç olmazsa belirli sınırlar içinde kendi vergi oranlarını belirleyebilecekler ve yerel ihtiyaçlara daha çabuk ve etkin bir şekilde cevap verebileceklerdir. Belediyelerin öz gelir analizine bakıldığında sorunlar açıkça görülmektedir. Gelirler arasında çok sayıda vergi ve harç bulunmasına rağmen, açıklanan sebeplerden dolayı, belediyelere önemli bir gelir sağlayamamaktadırlar. Ayrıca bazılarının tahsilat masrafı elde edilen gelirleri aşmaktadır. Bu tür ?ayak bağı vergilerin? (nuisance taxes) kaldırılmasında yarar bulunmaktadır. Öte yandan belediyelerin koşullarını göz önünde tutan masif randımanlı gelirlere ihtiyaç bulunmaktadır. Özellikle turistik belediyeler için bir tür konaklama vergisi ya da trafiğin yoğun olduğu, dolayısıyla kentiçi yolların yıpranması sonucu bakım ve onarım hizmetlerinin önemli bir paya sahip olduğu belediyeler için Motorlu Taşıtlar Vergisi?nden pay verilmesi bu tür gelirlere örnek gösterilebilir. Yerel yönetimlerin mali yapıları konusunda bir reforma ihtiyaç duyulduğu açıktır. Bu kapsamda bir öz gelir yapısı bireylerin vergi yükünü bir miktar arttıracaktır ancak yöre sakinlerini yerel hizmetlere karşı daha duyarlı bir hale getirecek ve hizmetlerin daha etkin sunumuna katkıda bulunacaktır. Ayrıca, 1991 yılında Türkiye tarafından onaylanan Avrupa Yerel Özerklik Şartı?ndaki mali konularla ilgili çekinceler de bu çerçevede kaldırılmış olacaktır.

kaynak:vergi dünyası degisi