YEREL YÖNETİMLERE 6009 SAYILI KANUNLA GETİRİLEN DENGE SÖZLEŞMESİ YAPABİLME KOLAYLIĞI
YEREL YÖNETİMLERE 6009 SAYILI KANUNLA GETİRİLEN DENGE SÖZLEŞMESİ YAPABİLME KOLAYLIĞI
1.Giriş
Türkiye’de kamu görevlilerine grevli, toplu sözleşmeli sendikal düzen öngören uluslar arası sözleşmelere uygun ulusal düzenlemeler henüz gerçekleşmemekle beraber, belediye yönetimleri ile kamu görevlileri sendikaları arasında, sosyal denge sözleşmesi adı altında sözleşmeler yapılmakta ve uygulanmaktadır.
Sosyal denge sözleşmelerini yapan idareler, bu düzenlemeyi Türkiye’nin onayladığı ILO’nun 87, 98 ve 151 sayılı sözleşmeleri ile Avrupa Sosyal Şartı’na dayandırmaktadır.
Memurlara kanunlarla sağlanan mali veya özlük hakları dışında yukarıda bahsi geçen uluslar ası sözleşmeler gerekçe gösterilerek idareler ile sendikalar arasında toplu sözleşmelerle sağlanan bu tür hakların Anayasa ve yasalara uygun olup olmadığı, uygulamada tartışma konusu olmaktadır. Hatta bu husustaki uyuşmazlıklar yargıya da intikal etmektedir. Yargı organları arasında bu konuda görüş birliği olduğunu söylemek mümkün değildir.
Yargı organları arasında sosyal denge sözleşmeleri konusunda en katı tutumu takınan ve hala devam ettiren Sayıştay’dır.
Sayıştay, Türkiye’nin imzaladığı sözleşmelerin getirdiği taahhütlerin iç hukuk normlarında düzenleme yapılması suretiyle yerine getirebileceği, aksi halde uluslararası sözleşmelerin, iç hukukun parçası olan hükümlerinin yerini alamayacağı konusunda vurgu yapmıştır.
Sayıştay, sosyal denge sözleşmelerinden kaynaklanan harcamalarda sorumluluğu bulunan yöneticileri, sorumlu bularak haklarında zimmet çıkarmıştır. 1 Ağustos 2010 tarihinde 27659 sayılı Resmi Gazetede Yayınlanan 6009 Sayılı Gelir Vergisi Kanunu İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanuna eklenen bir maddeyle, Sayıştay tarafından belediye başkanlarına çıkarılan zimmet davaları affedilmiştir. Bu yazıda yapılan denge sözleşmelerinin yasal olup olmadığı, 6009 sayılı Kanun düzenlemesinin Geçici 8’inci maddesi ile Yerel Yönetimlerde çalışan memurlara getirilen ayrıcalık ve diğer kamu kurumlarındaki memurlarında bu ayrıcalıktan yararlanmaları üzerine bir değerlendirilme yapılmaya çalışılacaktır .
2.Konunun 657 Sayılı Kanun Çerçevesinde Değerlendirmesi
Bilindiği üzere, memurların hukuksal statüleri ile mali ve özlük hakları, ödev ve sorumlulukları, hakları ve yükümlülükleri 657 sayılı Kanun ile düzenlenmiştir. Anılan Kanunun 22’inci maddesinde memurların sendika kurma hakları olduğu hüküm altına alınmıştır. Buna göre Devlet memurları, Anayasada ve özel kanunda belirtilen hükümler uyarınca sendikalar ve üst kuruluşlar kurabilir ve bunlara üye olabilirler.
Bu hükümler çerçevesinde, memurların sendikal hak ve yetkilerinin düzenlendiği 4688 sayılı “Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu” yürürlüğe girmiştir. Bu Kanunun uygulanmasına ilişkin olarak da “Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu Kapsamına Giren Kurum Ve Kuruluşların Girdikleri Hizmet Kollarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelik” bulunmaktadır. 4688 Sayılı Kanun ile memurlara toplu görüşme hakkı tanınmış olup, toplu sözleşme hakkı tanınmamıştır.
657 sayılı Kanunun 146’ıncı maddesinde ise; “Memurlara kanun, tüzük ve yönetmeliklerin ve amirlerin tayin ettiği görevler karşılığında bu Kanunla sağlanan haklar dışında ücret ödenemez. Hiçbir yarar sağlanamaz. Gençlik ve Spor hizmetleri uygulamasında fiilen görevlendirilecekler hariç.” Hükümleri belirtilmektedir.
Anayasa’nın 128’inci maddesinde memurların mali ve özlük haklarının kanunla düzenlenme zorunluluğu olduğundan, bu madde hükmünde de memurlara ancak bu kanunla sağlanan mali veya özlük haklarının verileceği hükme bağlanmıştır.
Anayasada memurlara mali veya özlük haklarının ancak bir kanunla sağlanacağı öngörüldüğünden, 657 sayılı Kanun dışındaki kanunlarla memurlara sağlanan mali veya özlük haklarının Anayasaya aykırılığı ileri sürülemez. 657 sayılı Kanun dışındaki kanunlarla memurlara sağlanan mali veya özlük hakların ancak 657 sayılı Kanunun 146’ıncı maddesi hükmüne aykırılığı ileri sürülebilir. Kanun hükümleri arasındaki çelişkilerde özel kanun hükmü öncelikle uygulanır. Bu hususta memurlarla ilgili genel hükümler içeren 657 sayılı Kanun hükümlerine aykırı da olsa özel kanun hükümleri uygulanarak memurlara kanunlarla sağlanan mali veya özlük hakları ödenmesinde hukuki bir engel olmayacaktır. Ancak dayanağı kanuni bir düzenleme olmayan idari sözleşmeler dayanak gösterilerek memurlara mali ve özlük hakkı sağlanmasında hukuki bir sorun yaşanacaktır. Zaten bu konu da yargıya intikal etmiş ve konuyu Danıştay ve Sayıştay farklı değerlendirmiştir. O halde kanunlarda bu hususta değişiklik yapılmadan uygulamaya devam edilmesi sorunu çözmeyecektir. Sorunun çözümü yargı kararlarının yorumunda değil, kanun hükümlerinin değiştirilmesindedir.
3.Yerel Yönetimlerin Yaptıkları Denge Sözleşmelerine Getirilen Af
16 yıldır belediye başkanları ile bazı memur sendikaları mutabakata vararak toplu sözleşme imzalayarak, belediye çalışanlarına öngörülen yüzdelik zammın dışında sosyal denge tazminatlarından yararlandırılmaktadırlar. Bugüne kadar yaklaşık 20 bin belediye çalışanı, bu yolla sosyal denge tazminatı almıştır. Ancak belediye başkanlarının inisiyatif kullanarak yaptıkları toplu sözleşmeler ve verdikleri sosyal denge tazminatları, Sayıştay denetçileri, mülkiye müfettişleri ve mahalli idareler kontrolörleri tarafından mevzuata uygun bulunmamaktadır. Bu nedenle belediye başkanları hakkında çok sayıda zimmet davası açılmıştır.
Belediye başkanları, bir yandan çalışmalarını memnun etmek için yetkili sendika ile toplu sözleşme yaparken, diğer yandan Sayıştay’ın tehdidi ile karşı karşıya kalmakta idiler.
Ancak, 1 Ağustos 2010 tarih 27659 sayılı Resmi Gazetede Yayınlanan 6009 Sayılı Gelir Vergisi Kanunu İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Geçici Ek 8’inci maddesi “ Konusu Suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, bu Kanun yayımı tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak belediye, büyükşehir belediyesi ve il özel idaresinde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali yargılama ve takibat yapılmaz, başlatılanlar işlemden kaldırılacağına ilişkin yapılan düzenleme ile belediye başkanları bu ikilemden kurtuldu. Artık belediyeler, çalışanları ile toplu sözleşme masasına daha rahat oturabilecekleri gibi belediyelerin çalışanları temsil eden sendikalar ile yaptıkları görüşmelerle çalışanların durumunu göz önüne alarak iyileştirici tedbirler almaya devam edebileceklerdir.
Yapılan düzenleme ile mali ve idari özerkliğe sahip belediyelerde çalışan memurlara yapılan ödemelerin yıllar sonra borç çıkarılarak tahsil edilmesinin önü kesildi. Artık yerel yönetimlerde çalışanlar için toplu sözleşme masasına daha kolay oturacaklar, Belediye çalışanları için önemli kazanımlar sağlayan toplu sözleşmelerin önünün açılmıştır.
4.Değerlendirme Ve Sonuç
Memurlara kamu idareleri arasında imzalanan ve memurlara nakdi/ayni yardımlarda bulunulmasını öngören toplu iş sözleşmeleri, T.C. Anayasa’nın 53. 65. ve 128’inci maddesine, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun ise 128’inci maddesine aykırı olmasına karşın, İLO Sözleşmelerine atıfta bulunan kimi Danıştay ve Yargıtay Kararlarıyla birlikte, yaygın bir uygulama haline gelmiştir.
Türkiye’nin taraf olduğu İLO sözleşmelerinin Anayasa’nın 90’ıncı maddesine eklenen “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla, kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır” hükmüyle birlikte daha önem kazanması, kamu görevlilerine toplu iş sözleşme hakkının tanınmasının ülkemiz açısından bir yükümlülük olduğu yönündeki iddiaların daha da ağırlık kazanmasına neden olmuştur.
Oysa, ilgili yüksek yargı kararlarında referans olarak alınan ILO Sözleşmelerine bir bütün olarak bakıldığında, Örgütlenme ve Toplu Pazarlık İlkelerinin Uygulanmasına İlişkin 98 Nolu Sözleşmenin, sözleşme ile güvence altına alınan hakların devlet memurlarının durumları ile ilgili olmadığı yönündeki hükmü nedeniyle, 87 Nolu Sendika Özgürlüğü ve Sendikalaşma Hakkının Korunması Sözleşmesi ile 151 Nolu Çalışma İlişkileri (Hizmet) Sözleşmesinin ise ve net bir şekilde toplu iş sözleşmesinden bahsetmemesi yönüyle, Avrupa Şartı’nın ise örgütlenme hakkını düzenleyen 6’ıncı maddesinin Türkiye’nin kendi iç mevzuatı açısından çekince koyduğu maddelerden olması sebebiyle kamu görevlilerinin toplu iş sözleşme hakkını tanıma konusunda ülkemize açık bir yükümlülük getirmediği görülmektedir.
Kaldı ki, ülkemizin imza koyduğu bu sözleşmelerden, Danıştay ve Yargıtay dairelerinin yaptığı gibi, açıkça bir memurlar için toplu iş sözleşme hakkı sağlanması yükümlülüğü çıkmasında bulunulsa dahi, T.C. Anayasası’nın 53. 65. ve 128 inci maddeleri, ILO sözleşme hükümlerinin iç mevzuatımıza doğrudan aktarılmasına imkân tanımamaktadır.
Zira Anayasa’nın 90’ıncı maddesiyle uluslar arası antlaşmalara tanınan öncelik ancak kanunlarla sınırlı olup, anayasa ile uluslar arası hukuk normlarının çatışması durumunda hangisinin önceliği bulunduğu konusunda, anayasada açık bir hüküm bulunmamaktadır. Ancak, anayasanın hem şeklen hem de maddi açıdan tüm kanunlar ve bu arada anayasa gereği bir kanun niteliği taşıyan uluslar ası antlaşmalar karşısında üstün olması, ulusular arsı sözleşme hükümlerinin anayasa hükümleriyle çelişmesi durumunda anayasanın esas alınmasını gerekli kılmaktadır.
Kamu görevlilerinin toplu iş sözleşmesi imzalamalarına yönelik anayasada yer alan bu kısıtlayıcı hükümlere ek olarak, ILO gibi temel hak ve hürriyetler ile ilgili uluslar arası antlaşmaların program hükümler içeren sözleşmeler olmaları nedeniyle, iç hukukumuzda doğrudan uygulanmalarının fiilen mümkün olmadığını da belirtmemiz gerekiyor.
Konuyu biraz daha açmak gerekirse, uluslar arası hukukla ülkelerin iç hukukunun tek bir hukuk sistemi olarak görüldüğü ve genelde uluslar ası hukukun öncelik kazandığı monist hukuk sistemlerinde dahi uluslar ası sözleşme hükümlerinin iç hukukta doğrudan uygulanabilmesinin bu sözleşmelerin kendi kendine icra yeteneğine sahip olmasına bir başka deyişle program hüküm niteliği taşımamasına bağlıdır.
Oysa 87, 98 ve 151 sayılı sözleşmeler genel olarak program hükümler içeren sözleşmelerdir.
Bu nedenle, Danıştay ve Yargıtay dairelerinin bu sözleşme hükümlerine dayanarak karar vermeleri çok da isabetli gözükmemektedir.
Bunun yerine bu konuda bir ayırama giderek, ceza yargılaması alanında ve kamu görevlileri hakkında ceza yargılanmasına izin verilmesi gibi, sonucunda hürriyeti bağlayıcı cezaların verilebileceği idari konularda uluslar arası sözleşmelerin genel çerçevesini belirlediği temel hak ve hürriyetlere ilişkin uluslar ası düzenlemelerin yargı kararlarında referans alınması toplu iş sözleşmesi gibi uygulanması bir takım yasal düzenlemeler gerektiren konularda ise somut bir yasal idari düzenleme yapılana kadar iç hukuk kurallarının esas alınması daha uygun görünmektedir.
Bu yazımızın esas konusu yapılan sözleşmelerin yasalara uygunluğundan çok Yerel Yönetimlerde çalışan memurların yararlandığı bu haktan diğer kamu kurumlarında çalışan memurların da yararlandırılması olduğundan konunun bu yönü daha fazla ele alınmamıştır.
Yerel Yönetimlerin Başkanları ile belediyelerin Sendikalarla yaptığı toplu sözleşmeyle memurlara 350–600 TL arasında değişen aylık maddi destek verilmektedir. Altı ayda bir devletin memurlara ortalama 50 TL arasında zam yaptığı düşünüldüğünde Yerel Yönetimlerde çalışılan memurlara denge sözleşmeleri ile verilen aylık katkılar yadsınamayacak bir gelirdir.
1 Ağustos 2010 tarih 27659 sayılı Resmi Gazetede Yayınlanan 6009 sayılı Kanunun Geçici 8 inci maddesi ile Yerel Yönetimlerde çalışan memurlara tanınan haktan diğer kamu kurumlarında çalışan memurlarında yaralanması gerekmektedir.
Diğer taraftan üniversitelerin Yerel Yönetimler gibi diğer kamu kurumlarına göre daha özerk bir yapıları olduğundan, Üniversite Rektörleri ile Yetkili Sendikalar arasında Yerel Yönetimlerde olduğu gibi Denge Sözleşmesi Yapılabileceği değerlendirilmektedir. Burada üniversitelerde örgütlü sendikaların bunun için mücadele etmeleri gerekmektedir.
(1-bence üniversitelerde kendi memurlarıyla sözleşme yapabilir
2- Aslında belediyeler lehine yapılan son düzenlemenin bence bir çok saçma tarafı var mali açıdan ve yasa yapma tekniği açısından ama yapılıyor bunlar ve millet de izliyor
3-Başlık kolaylık yerine imkanı olabilir çünkü kolaylık zor olan fakat yapılabilecek bişeyin kolay hale getirilmesidir. Fakat buradaki durum esasan mevzuata aykırı bir durumdur. Halen mevzuata aykırıdır fakat yapılan son düzenleme ile belediye başkanlarını mali sorumluluktan kurtarmak amacı güderken bir fiili durum yaratılmıştır, bu da sözleşmelerin önünü açacaktır.
4-Güzel bir çalışma olmuş gerçekten eliniz sağlık….
5.KAYNAKÇA
Âdem Dinç’in “Memurlar Toplu Sözleşmelerde Mali Veya Özlük Hakkı Sağlanması” başlıklı Güncel Mevzuat Derginsin Ekim 2009 46’ıncı sayısında yayınlanan makalesi
Dr. Ahmet Taner’in “Memurlara Yapılan Sosyal Denge Yardımlarının İç Hukukumuz Ve Uluslar ası Sözleşmeler Karşısındaki Durumu” başlıklı Mali Hukuk Dergisinin Ocak-Şubat 2010 145’inci sayısında yayınlanan makalesi