Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeme

STRATEJİK PLANLAMA VE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME-2

III. STRATEJIK PLANLAMA
Kamunun içinde bulundugu mali ve idari sorunlar dikkate alindiginda,
kamu kuruluslarinin faaliyetlerini planli bir sekilde yerine getirmeleri

19 YILMAZ, a. g. m, S. 145,146.
20 DPT, “Türkiye’de Demokratik Planli Kalkinma”, Planlama Dergisi, Ankara
2002, http://ekutup. dpt. gov. tr/planlama/42nciyil. pdf

gittikçe daha fazla önem kazanmaktadir. Planli hizmet üretme, belirlenen
politikalari somut is programlarina ve bütçelere dayandirma ve uygulamayi
etkili bir sekilde izlemede kamu kuruluslarinin inisiyatif almalari ve aktif
katilimi zorunlu görülmektedir. Söz konusu faaliyetlerin kuruluslar
tarafindan yürütülmesinde “stratejik planlama” temel bir araç olarak
gündeme gelmektedir.

Makro düzeyde belirlenen ulusal stratejiler ve kalkinma planlari
çerçevesinde kuruluslarca hazirlanacak olan stratejik planlar, yillik
programlar, sektörel ana planlar, bölgesel planlar ve il gelisim planlari ile
birlikte genel olarak planlama ve uygulama sürecinin etkinligini artiracak ve
kaynaklarin rasyonel kullanimina katkida bulunacaktir. 21

Stratejik planlama ile ilgili çalismalar özel kesim isletmelerinde basari
ile uygulanmakta ve çalismalarda kavram bazinda strateji ve plan farkli
seyler olarak algilanmaktadir. Strateji akil içerir fakat plan, planlanan
stratejinin uygulanmasidir. Bu anlamda stratejik planlama örgütlerin
çevreyle olan iliskisiyle ilgilidir. En genel tanimiyla stratejik planlama; bir
örgütsün misyonunun ve gelecek yönelimli, uzun ve kisa dönemli
performans hedeflerinin ve stratejilerinin bir taslaginin olusturulmasidir.
Endüstri uzmanlarinca günümüzde kullanilan strateji süreçlerinin pek çogu
1960’larda Harvard Isletme Okulunun ortaya koydugu çalismalara
dayanmaktadir. Bu süreçler dizini içerisinde, veri toplama, degerlendirme,
seçme, tanimlama ve analiz etme ile strateji gelistirmenin en iyi tanimlama
asamalarini barindirmaktadir. Strateji rekabetçi bir çevre içerisinde
isletmenin üstünlükleri ve firsatlari arasinda benzerlik bulmakta olup GZFT
analizi bu amaç için olusturulmus bir analiz olarak ortaya çikmaktadir. 22

24. 07. 2003 tarihli Resmi Gazetede yayimlanan “Avrupa Birligi
Müktesebatinin Üstlenilmesine Iliskin Türkiye Ulusal Programinin
Uygulanmasi, Koordinasyonu ve Izlenmesine Dair Karar”da asiri
merkeziyetçi bir yapi içinde çalisan ve sik sik siyasi müdahalelere konu olan
kamu kuruluslarinin genel olarak politika üretme kapasitesinden yoksun hale
geldikleri tespiti yapilmis ve kamu idaresi düzeyinde stratejik planlarin
hazirlanmasi sonucunda idarelerin varlik nedenlerini (misyon), ulusal plan
ve stratejiler çerçevesinde netlestirecekleri, politika ve önceliklerini ortaya
koyabilecekleri, performans göstergeleri gelistirmek suretiyle basarilarini
ölçebilecekleri belirtilmistir. Katilimci bir anlayisla hazirlanacak olan bu
stratejik planlarda dis (vatandaslar) ve iç (çalisanlar) müsteri memnuniyeti
esas alinacak, planlama sürecine ilgili tüm taraflarin dahil edilecegi
21 DPT, Kamu Kuruluslari
Için Stratejik Planlama Kilavuzu, Nihai Taslak, 2003, S.

1.
22 Füsun ÇINAR ALTINTAS, “Strateji Gelistirme Süreci Içerisinde Stratejik Basari
Unsurlarinin Degerlendirilmesi” http://euspk. ege. edu. tr/docz/paword4. doc

açiklanmistir. Kamu idareleri stratejik planlarinin hazirlanmasi sonrasinda
idare bütçeleri bu planlara dayali olarak olusturulacagi, stratejik planlarin
idare bütçelerine baz olusturacagi belirtilmistir.

Kamu mali yönetim sisteminde köklü degisiklikler getiren 5018 sayili
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu tüm yönleriyle 01. 01. 2006 tarihi
itibariyle yürürlüge girmis ve uygulanmaya baslamistir. Kanunun
gerekçesinde son yillarda hizla uygulama alani bulan stratejik planlama ve
performans esasli bütçeleme anlayisinin hesap verebilirlik ve kamu
kaynaklarinin kullaniminda etkinlik ve verimliligin saglanmasi açisindan
önemli bir asama olan stratejik planlama ve performans esasli bütçeleme
anlayisinin uygulamaya konulmasi amaçlandigi belirtilmistir.

5018 sayili Kanun’un “Tanimlar” baslikli 3 üncü maddesinde stratejik
plan “kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarini, temel ilke ve
politikalarini, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulasmak
için izlenecek yöntemler ile kaynak dagilimlarini içeren plan” olarak
tanimlanmistir.

Stratejik planlar, misyon ve vizyon belirlemesi ve bunlara uygun
olarak stratejik hedeflerin ulusal ve bölgesel planlara uygunlugunun
saglanmasi
ve strateji ve planlarin sürekli gözden geçirilerek yenilenmesi
asamalarini ifade etmektedir. 23

Kamu idareleri tarafindan hazirlanacak olan stratejik plan; bir yandan
kurum kültürü ve kurum kimligi olusumuna, gelisimine ve güçlendirilmesine
destek olurken, diger yandan kamu mali yönetimine etkinlik kazandiracaktir.

Bütçesel sürecin etkinligini artirmak amaciyla, makro düzeyde bütçe
hazirlama ve uygulama sürecinde mali disiplini saglamak, kaynaklari
stratejik önceliklere göre dagitmak, bu kaynaklarin etkin kullanilip
kullanilmadigini izlemek ve bunun üzerine kurulu bir hesap verme
sorumlulugu gelistirmek stratejik planlamada temel basliklar olarak ortaya
çikmistir. 24

23 Hilmi ÇOBAN, Fatih DEYNELI “Kamuda Kalite Artirma Çabalari ve
Performansa Dayali Bütçeleme” 20. Türkiye Maliye Sempozyumu “Türkiye’de
Yeniden Mali Yapilanma”, Pamukkale Üniversitesi IIBF Yayin No:1
24 DPT, a. g. k, S. 1.

Sekil. 1. Stratejik Planlama- Makro Planlama Iliskisi25

Stratejik planlama, kurulusun bulundugu nokta ile ulasmayi arzu ettigi
durum arasindaki yolu tarif eder. Kurulusun amaçlarini, hedeflerini ve
bunlara ulasmayi mümkün kilacak yöntemleri belirlemesini gerektirir. Uzun
vadeli ve gelecege dönük bir bakis açisi tasir. Kurulus bütçesinin stratejik
planda ortaya konulan amaç ve hedefleri ifade edecek sekilde
hazirlanmasina, kaynak tahsisinin önceliklere dayandirilmasina ve hesap
verme sorumluluguna rehberlik eder.

Bu çerçevede stratejik planlamanin özellikleri ve yöneldigi hedefler;

1. Girdilerin degil, sonuçlarin planlamasidir.
2. Degisimin istenilen yönde olabilmesini saglamaya yönelik,
degisimi destekleyen ve gelecegi yönlendirebilen ve dinamik bir yaklasima
sahiptir. Stratejik planlamanin bu islevi yerine getirebilmesi düzenli olarak
gözden geçirilmesi ve degisen sartlara uyarlamasina baglidir.
25 DPT, a. g. k, S. 2.

3. Gerçekçi bir yaklasimla arzu edilen ve ulasilabilir bir gelecegi
planlar.
4. Disiplinli ve sistemli bir sekilde, bir kurulusun kendisini nasil
tanimladigini, neler yaptigini ve yaptigi
seyleri niçin yaptigini
degerlendirmesi, sekillendirmesi ve bunlara rehberlik eden temel kararlari ve
eylemleri üretmesine imkan veren kaliteli bir yönetim aracidir.
5. Hedeflenen sonuçlarin nasil ve ne ölçüde gerçeklestiginin
izlenmesine, degerlendirilmesine ve denetlenmesine temel olusturarak hesap
verme sorumlulugunun yerine getirilmesine ve gelismesine katki saglar.
6. Kurulusun en üst düzey yetkilisi de dahil olmak üzere diger yetkili
ve idarecilerin ve kurulusta görev alan her düzey çalisanin katkisi, ortak
çabasi ve destegi olmaksizin stratejik hedeflere ulasmanin mümkün
olmadigi, takim ruhu çalismasina esas katilimci bir yaklasimdir.
7. Stratejik planlama, kisa vadeli amaçlara yönelik degil uzun vadeli
hedeflerin gerçeklestirilmesine yönelik bir yaklasimdir.
8. Stratejik planlama, kuruluslarin farkli yapi ve ihtiyaçlarina
uyarlanabilen esnek bir yönetim aracidir. Bütün kuruluslarda sablon halinde
uygulanamaz.
9. Stratejik planin, sadece bir belge olarak ortaya konulmasi yeterli
olmayip, planin sahiplenilmesi ve plan dogrultusunda çalismalarin
yürütülmesi gerekir.
10. Stratejik planin hazirlanma sürecinde kamu idarelerinin kaynak
yapisi ve durumu dikkate alinmakla beraber bütçeye bagli degildir.
Dolayisiyla stratejik plan hazirlanma sürecinde bütçe ve kaynak taleplerinin
plani
sekillendirmemesi, aksine hazirlanmis
olan stratejik planin bütçeyi
sekillendirmesi gerekir. 26
-Kurulusun faaliyetini gerçeklestirdigi iç ve dis ortamin kapsamli bir
biçimde incelenmesini ve degerlendirilmesini içeren ve kurulusun çevresi ile
etkilesim içinde sistematik olarak incelendigi ve yöntemsel olarak kurulusun
güçlü ve zayif yönleri ile dissal etkenlerden kaynaklanan firsatlar ve tehditler
belirlendigi GZFT (Güçlü Yönler, Zayif Yönler, Firsatlar ve Tehditler) yada
durum analizi olarak adlandirilan analizin yapilarak cevaplandirilacagi
“NEREDEYIZ?”,

-Kurulusun varolus
nedeninin öz bir biçimde ifade edilmesi anlamina
gelen misyon; ulasilmasi arzu edilen gelecegin kavramsal, gerçekçi ve öz bir
ifadesi olan vizyon; kurulusun faaliyetlerine yön veren ilkeler; ulasilmasi

26 DPT, Kamu Kuruluslari
Için Stratejik Planlama Kilavuzu, Nihai Taslak, 2003, S.

için çaba ve eylemlerin yönlendirilecegi genel kavramsal sonuçlar olarak
tanimlanabilecek stratejik amaçlar ve amaçlarin elde edilebilmesi için
ulasilmasi
gereken ölçülebilir sonuçlar anlamina gelen hedefler ortaya
konuldugu “NEREYE GITMEK ISTIYORUZ?”

– Stratejik amaçlar ve hedeflere ulasmak için belirlenen yöntemler
olan stratejiler ve faaliyetler “GITMEK ISTEDIGIMIZ YERE NASIL
ULASABILIRIZ?”
– Yönetsel bilgilerin derlenmesi ve plan uygulamasinin raporlanmasi
anlamindaki izleme ve alinan sonuçlarin daha önce ortaya konulan misyon,
vizyon, ilkeler, amaçlar ve hedeflerle ne ölçüde uyumlu oldugunun, kisaca
performansin degerlendirilmesi ve buradan elde edilecek sonuçlarla planin
gözden geçirilmesini ifade eden degerlendirilmesi süreci “BASARIMIZI
NASIL TAKIP EDER VE DEGERLENDIRIRIZ?”
sorularina verilen cevaplar kurumun stratejik planlama sürecini ortaya
koyacaktir.

Stratejik planlama çalismalarina en genis katilim saglanmali, bu
kapsamda kurulusun degisik birimleri ve seviyelerindeki çalisanlar planlama
sürecine dahil edilmelidir. Ayrica kurulus, ortak akli devreye sokarak bir
bütün olarak kendisini tanima firsati
bulacak ve bu sürecin bir yan ürünü
olarak kurum içi iletisim ve motivasyon güçlenecektir. Gerektiginde
kapsamli bir durum analizi için kurulusun faaliyet alaniyla ilgili diger
kuruluslarin ve kesimlerin görüslerinin alinmasi gerekmektedir.

Üst yönetimin destegi ve yönlendirmesi, stratejik planlamanin
vazgeçilmez bir kosuludur. Stratejik planlama ekibi, üst yönetimle iletisim
içinde gerekli çalismalari yürütecek ve raporlayacaktir.

Stratejik planlama sürecinde önemli olan konulara asagidaki sekilde
ortaya konulabilir.

1. Basarili bir stratejik planlama süreci için, öncelikle kamu
idarelerinin faaliyetleriyle ilgili alanlarinin ve kamu idaresinin etkilesimde
bulundugu dis ortamin incelendigi ve kamu idaresinin güçlü ve zayif yönleri
ile dis
ortamdan kaynaklanan sebeplerle ortaya çikmasi muhtemel firsatlar
ve tehditlerin objektif olarak irdelendigi, kisaca durum tespitinin yapildigi
GZFT analizinin yapilmis olmasi sonraki asamalar için önem tasimaktadir.
Mevcut durumun tespitindeki yetersizlik ve kamu idaresinin yeteneklerinin
ortaya konmasindaki basarisizlik, stratejik planlama süreci ve buna bagli
olarak performans esasli bütçe uygulamasini olumsuz etkileyecektir.
2. Stratejik planlama sürecinde “Nerdeyiz?” sorusunun cevabi ortaya
konulduktan sonra kamu idaresinin varlik nedenini ortaya koyan -ki, kamu
idaresi olmanin temel niteligi nitelikli kamu hizmeti üretmek ve vergi ödeyenlere karsi
kamusal hizmetlerin etkin, ekonomik ve verimli bir sekilde
sunulmasini saglamaktir- misyon bildiriminin ortaya konulmasi yada
kamuya açiklanmasi ve kamu idaresinin varlik nedeninin devamini saglayan
kamu hizmetinin kalitesinin gelecekte nasil bir hal alacaginin yada üretilmesi
hedeflenen kamu hizmetinin niteliginin kisaca amaçlanin ifade edildigi
vizyonun ortaya konmasi önem kazanmaktadir. Kamu idaresi tarafindan
misyon bildiriminin yapilmasi ve ulasilmak istenen gelecekteki durumun
ifadesi olan kamu idaresi vizyonunun ortaya konulmasi, kamu idaresinin
hedeflerinin yada ulasilmak istenen durumun topluma açiklamasi ve bir
ölçüde üretecegi kamu hizmetinin niteligi ve kalitesi açisindan kamuya
taahhütte bulunmasi anlamina gelecektir.

3. “Nereye gitmek istiyoruz?” sorusu kamu idaresinin misyon ve
vizyonu belirlenerek cevaplandirildiktan sonra, belirlenen stratejik amaç ve
gelecekteki ulasilmak istenilen durumu anlatan hedeflere ulasmak için
kullanilabilecek kamu idaresinin strateji ve faaliyetlerinin ortaya konulmasi
sürecidir. Bu asama stratejik planla bütçe iliskisinin kurulmaktadir. Stratejik
planlama konusunda çalismalarin uygulamaya geçirilmesi sürecini yansitan,
kamu idaresinin belirlenen hedef ve amaçlara ulasmak için kamu kaynaginin
nasil kullanilacaginin ortaya konuldugu ve faaliyetlerin belirlendigi bütçe
sürecidir.
Stratejik planlama sürecinde ulasilmak istenen amaca yönelik hedefler
ortaya konulmakta ve hedeflere ulasmada gerçeklestirilecek yani her bir
hedefe ulasilmasini saglayacak faaliyetler belirlenmektedir. Hedeflere
ulasilmasini saglayacak faaliyetler bütçe ile iliskilendirilmektedir. Ancak
faaliyet bütçe iliskisinin kurulmasinda, kamu idaresinin kaynak ve maliyet
yapilarinin ortaya konulmasi saglanarak öncelik verilecek harcama kalemleri
ve faaliyetler, hedefler ile amaçlarin maliyetlerinin ortaya konulmasidir.

Stratejik planlarin yillik uygulama dilimleri (performans programlari)
belirlenecek ve raporlanacaktir. Stratejik planlar ve bütçeler arasindaki iliski
bu belgeler araciligi ile açiklik kazanacaktir. Böylelikle bütçelerin
performans uygulamasini destekleyen bir yapiya sahip olmasi saglanmis
olacaktir.

4. Stratejik planlarin çok yilli olmasi nedeniyle, planlarin yillik olarak
uygulanmasina imkan veren performans programlarinin bütçe ile iliskinin
kurularak uygulanmasi sonucunda ortaya çikacak sonuçlarin elde edilmesi,
raporlanmasi ve degerlendirilmesi asamasi
stratejik planlama uygulamasini
son asamasini olusturmaktadir.
Bu asama, 5018 sayili kanun uygulamasinda, izleme ve degerlendirme
faaliyeti neticesinde hazirlanacak, faaliyet raporlari ile
gerçeklestirilmektedir. Izleme stratejik planda ortaya konulan hedeflere
iliskin gerçeklesmelerin sistematik olarak takip edilmesi ve raporlanmasi
islemidir. Degerlendirme ise, uygulama sonuçlarinin stratejik amaç ve
hedeflere kiyasla ölçülmesi ve söz konusu amaç ve hedeflerin tutarlilik ve
uygunlugunun analizidir. Kisaca bu bölümde, önceden belirlenmis
performans kriterlerinin sonuçlarla degerlendirilmesi ile stratejik planin
basarisi ortaya konulacak ve plan gözden geçirilmis olacaktir.

Stratejik planin gözden geçirilmesi, hedeflenen ve ulasilan sonuçlarin
karsilastirilmasini içerir. Plan gerçeklesmeleri, zamanlama ve hedeflere
uygunluk bakimindan incelenir.

Degerlendirme faaliyetleri kapsaminda esas olarak uygulama
sonuçlarinin belirlenmis stratejik amaç ve hedeflerin ne kadarinin
gerçeklestirildiginin ölçülmesi ve degerlendirilmesidir.

Performans ölçümü, performans göstergeleri kullanilarak uygulama
sonuçlarinin ölçülmesidir.

5. Performans göstergeleri, stratejik planin basarisinin ve özellikle
uygulama sonuçlarinin ölçülmesini saglayan araçlardir. Performans
göstergeleri, kuruluslarin stratejik amaç ve hedeflerinin yerine getirilmesinde
ulasilan sonuçlari ölçmek ve degerlendirmek için kullanilirlar ve performans
denetimine baz olustururlar. Bir performans göstergesi, ölçülebilirligin
saglanmasi bakimindan miktar, zaman, kalite veya maliyet cinsinden ifade
edilir.
Performans göstergeleri;

i-Girdi göstergeleri: Bir ürün veya hizmetin üretilmesi için gereken
beseri, mali ve fiziksel kaynaklardir. Girdi göstergeleri, ölçmeye esas olan
baslangiç durumunu yansitirlar.

ii-Çikti göstergeleri: Üretilen ürün ve hizmetlerin miktaridir. Çikti
göstergeleri, üretilen mal ve hizmetlerin niceligi konusunda bilgi vermesine
ragmen, amaçlar ve hedeflere ulasilip ulasilmadigi veya üretilen mal veya
hizmetin kalitesi ve üretim sürecinin etkinligi konusunda tek basina
açiklayici degildir.

iii-Verimlilik göstergeleri: Birim çikti basina girdi veya maliyettir.
Girdiler ile çiktilar arasindaki iliskiyi gösterir.

iv-Sonuç göstergeleri: Sonuç göstergeleri, elde edilen çiktilarin,
stratejik amaç ve hedeflerin gerçeklestirilmesinde nasil ve ne ölçüde basarili
olduklarini gösterirler. Hedeflenen sonuçlara ulasmadaki basari seviyesi
etkinlik ile ifade edilmektedir. Sonuç göstergeleri stratejik amaç ve hedeflere
ulasilip ulasilmadigini ortaya koymalari bakimindan en önemli performans
göstergeleridir.

v-Kalite göstergeleri: Mal veya hizmetlerden yararlananlarin veya
ilgililerin beklentilerinin karsilanmasinda ulasilan düzeydir (güvenilirlik,
dogruluk, davranis biçimi, duyarlilik ve bütünlük gibi ölçüler).

Prensip olarak, her bir hedef için mutlaka en az birer girdi, çikti,
verimlilik, sonuç ve kalite göstergesi olusturulmalidir. Bir hedef için
herhangi bir sinifa ait olmak üzere birden fazla performans göstergesi
belirlemek de mümkündür. Hedeflerin niteligi (çiktiya yönelik, verimlilige
yönelik, sonuca veya kaliteye yönelik olmasi) performans göstergelerinin
niteligini de etkiler.

Performans degerlendirmesinde dikkat edilmesi gereken husus,
çiktilarin faaliyetlerle iliskilendirilmesi, sonuçlarin ise stratejik amaçlara
karsilik gelmesidir. Dolayisiyla burada yapilan, uygulama stratejisi
bölümünde anlatilan çerçevenin içinde olan, ancak daha detaya inen bir
performans degerlendirmesidir.

Performans göstergelerinin olusturulmasi ve degerlendirilebilmesi,
ancak uygun veri ve istatistiklerin temin edilmesi ile mümkündür. Amaca
uygun, dogru ve tutarli verilerin varligi, performans göstergelerinin
olusturulmasi, performansin ölçülmesi ve degerlendirilmesi için olmazsa
olmaz bir ön kosuldur. Ne tür verilere ihtiyaç duyuldugu, bunlarin ne sekilde
temin edilecegi, ihtiyaç duyulan veriler halihazirda toplanmiyorsa nasil ve ne
siklikla kim tarafindan temin edilecegi, bu kapsamdaki kisitlarin neler
olacagi gibi hususlarin mutlaka incelenmesi ve cevaplanmasi gerekir. 27

Stratejik plan çalismalari tamamlandiginda, stratejik plan çok yilli
bazda ele alindigindan bütçeyle iliskisinin kurulmasinda stratejik planin
yillik uygulanmasi asamasini gösteren performans programlarinin ortaya
konmasidir.

Performans programi, bir mali yilda kamu idaresinin stratejik plani
dogrultusunda yürütmesi gereken faaliyetleri, bu faaliyetlerin kaynak
ihtiyacini, performans hedef ve göstergelerini içeren, idare bütçesinin ve
idare faaliyet raporunun hazirlanmasina dayanak olusturan program olarak
tanimlanmaktadir. 28

Performans programinin hazirlanma asamasinda, kamu idarelerinin
stratejik planlarinda yer alan amaç ve hedeflerden mali yil için en öncelikli
olanlar belirlenir. Bu amaç ve hedefleri gerçeklestirmek üzere yürütülmesi
gereken alternatif faaliyet ve projeler, degerlendirme süreci sonunda tespit
edilir. Maliyetler, çiktilar, riskler ve belirsizlikler; analiz yöntemleri
kullanilarak derlendirmeye tabi tutulmak suretiyle alternatif faaliyet ve

27DPT, a. g. k, S. 37-42.
28 M. Kamil MUTLUER, Erdogan ÖNER, Ahmet KESIK, Bütçe Hukuku, 1.
Baski,Istanbul Bilgi Üniversitesi Yayinlari, Istanbul 2005,S 147,

projeler arasindan yürütülmesi gerekli olanlar seçilir. Kuskusuz
öngörülenlerin tam anlamiyla gerçeklestirilmesi mümkün degildir. Çünkü
ilgili kamu idaresinin idari kapasitesinin gerçeklestirilmesi, yeterli nitelikli
personelin saglanmasi kadar uygulanmasi
gereken teknik ve yöntemler
üzerinde sektörel bazda detayli bir sekilde bilimsel çalisma yapilmasini
gerektirir. 29 30

Stratejik planin degerlendirilme sürecini ortaya koyan faaliyet
raporlari yazinin devaminda açiklanacaktir.