Çok Yıllı Bütçeleme Nedir?
Çok Yıllı Bütçelemenin Tanımı
Dünya Bankası kaynaklarında “orta vadeli harcama sistemi ( Medium Term Expenditure Framework-MTEF )[1]” olarak adlandırılan çok yıllı bütçeleme; dar anlamda, çok yıllı bir süreç kapsamında bütçe gelirlerini tahmin eden ve ödenek tavanlarını belirleyen bütçe olarak tanımlanmaktadır. Bu tanım, çok yıllı bütçelemeyi yüzeysel bir şekilde ele almaktadır. Çünkü çok yıllı bütçeleme, sonraki birkaç yılın ödeneğinin planlanması değildir. Çok yıllı bütçeleme, yıllık bütçe sürecinin, özellikle çok yıllı gelir ve harcama tahminleri veya çok yıllı bir mali plan gibi çok yıllı anlayış ile birlikte değerlendirildiği, politika-plan-bütçe bağlantısının gerçekleştirildiği bir bütçe yaklaşımı şeklinde algılanmalıdır (Kızıltaş, 2003: 13; Arslan, 2004: 11). Politika-plan-bütçe arasındaki bağlantının kopukluğu, özellikle gelişmekte olan ülkelerde bütçelerin ekonomik bakımdan olumsuz sonuçlar vermesine neden olmaktadır. Bir çok ülkede, bu üç unsur birbirinden bağımsız olarak yürümektedir. Bu nedenle bütçeleme, ilgili yılda idarelerin ödenek taleplerinin merkezi kuruluşlar tarafından karşılanmasında bir araç olarak görülmektedir. Halbuki bütçeleme, politikaya dayanan bir faaliyet olarak görülmelidir. Etkin bir karar verme süreci, politika yapma ve planlama ile bütçeleme bağının kurulmasını sağlamalı ve bunların kullanılabilir kaynak seviyesi ve öncelikler tarafından sınırlanmasını beraberinde getirmelidir. Aksi halde, bütçeleme süreci günü kurtarmak çabasından öteye gitmeyen bir faaliyet haline dönüşür. Dolayısıyla bütçeleme sürecinde öngörülebilirlik kamu idarelerine orta vadede kaynakları planlamak ve yönetmek imkanı verecektir. Sonuçta çok yıllı bütçeleme, kamu harcamalarının kontrolü ve kaynakların etkin kullanımını beraberinde getirecek ve böylece kaynak tahsis süreci belirsizlikten kurtulmuş olacaktır.
Çok yıllı bütçeleme, süreci, genelde gelecek yıl için hazırlanacak ve parlamentoya onay için gönderilecek bütçe yılı ile takip eden iki yılı kapsamaktadır. Süre bakımından aynı yaklaşım, 5018 sayılı Kanunda da takip edilmiştir. Bu süreç temelde üç yapı üzerine kurulmuştur. Birincisi, makroekonomik yapıyla tutarlı bir şekilde kamu harcamaları için ayrılabilecek toplam kaynağın yukarıdan aşağıya (top-down) doğru tahmin edilmesi; ikincisi, hem devam etmekte olan ve hem yeni uygulanacak olan faaliyet ve projelerin maliyetlerinin aşağıdan yukarıya doğru tahmin edilmesi; üçüncüsü ise, toplam kaynaklarla bu maliyetleri karşılaştıran bir süreçtir (Yılmaz, 1999: 16). Böyle bir uygulamanın getirdiği en önemli yenilik, sunulacak kamu hizmetlerinin büyüklüğünün, eldeki mevcut kaynaklara göre çerçevesinin çizilmesi, bir diğer deyişle karar alma mekanizması ile eldeki kaynak paketinin sıkı bir ilişki içinde olması ve bunun doğal bir sonucu olarak da kaynakların belirlenen stratejik önceliklere göre dağıtımının yapılmasıdır.
Çok yıllı bütçeler ile; bir yıldan fazla süreyi kapsayan, politikacılar tarafından belirlenen ve bir anlamda seçmenin tercihini yansıtan stratejik önceliklerin hayata geçirilmesi için bütçe kaynakları bir yıldan fazla süreyi kapsayacak şekilde harekete geçirilmekte, dolayısıyla orta vadeli politikalar oluşturulmakta ve bu politikalar bütçe süreci içine monte edilmektedir. Böylece, geleneksel nakit yönetimine dayanan bütçeleme sisteminden harcama yönetimine (tahakkuk bazlı muhasebeye geçişi de öngören) dayanan bir bütçeleme sistemine geçiş öngörülmüş bulunmaktadır (Yılmaz, 1999: 19). Bu anlatılanların doğal bir sonucu olarak, bütçe içinde yer alan harcama alanlarını orta vadeli bir anlayışla planlamak ve ele almak gerekmektedir. Örneğin, çiftçilere ödenen doğrudan gelir desteği uygulaması bir yıldan ötekine değişen bir politika değildir. Yakın zaman önce, önümüzdeki beş yılda uygulanacak olan tarım stratejisi Tarım ve Köyişleri Bakanlığınca ilan edilmiştir. Dolayısıyla bu açıklanan tarım stratejisini bütçe içinde formüle edebilmenin en iyi yolu, konuyu orta vadeli bir yaklaşım içinde ele almaktır.
[1] Orta vadeli harcama sistemi (MTEF), karar alıcıların orta vadedeki harcama tavanlarını öngörmelerine yardımcı olan ve bu tavanların orta vadedeki harcama politikaları ve maliyetleri ile ilişkilendirilmesine imkan veren kamu harcama programlarını geliştirmeye yönelik bir süreçtir (Dean, 1997: 1).