Bütçe Türleri…Bütçe Hazırlık ve Uygulama Süreçleri

5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Kamu Harcama Sisteminde Yapılan Düzenlemeler-II

II. BÜTÇE TÜRLERİ, BÜTÇE HAZIRLIK VE UYGULAMA
SÜRECİ YÖNÜNDEN

A- Bütçe Türleri
1050 sayılı Kanunda bütçe türleri;
1- Genel Bütçe,
2- Katma Bütçe,
3- Özel Bütçe ve bunlara bağlı döner sermaye bütçesi, şeklinde
düzenlenmiş ve söz konusu Kanunda öngörülmemiş olmasına rağmen
uygulamada fon bütçeleri de tesis edilmiştir. Ancak fonların kendi
mevzuatlarında fon bütçelerinin hazırlık, uygulanma ve denetimleri
bakımından 1050 sayılı Kanuna tabi olmadıklarına ilişkin hükümler
konulduğundan söz konusu fonlar mali disiplinin bozulmasına ve kamu
açıklarının artmasına neden olmuşlardır. Bu nedenle son yıllarda
çıkarılan kanunlarla fonların tasfiyesi yoluna gidilmiş ve bir ölçüde bu
yolla mali disiplin sağlanmaya çalışılmıştır.
5018 sayılı Kanunda yapılan düzenlemelerle; genel yönetim
kapsamındaki idarelerin bütçeleri hazırlanma ve uygulanmasını
kapsayacak şekilde bütçe türleri;
1- Merkezi yönetim bütçesi,
2- Sosyal güvenlik kurumları bütçeleri,
3- Mahalli idareler bütçeleri olarak düzenlenmiştir.

Merkezi Yönetim Bütçesi, Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı
cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşur. Merkezi
yönetim bütçe kanunu, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin
gelir ve gider tahminlerini gösteren, bunların uygulanmasına ve
yürütülmesine yetki ve izin veren kanundur. Kanuna ekli (I) sayılı

cetvelde genel bütçeli idareler, (II) sayılı cetvelde özel bütçeli idareler,
(III) sayılı cetvelde ise düzenleyici ve denetleyici kurumlar yer almaktadır.

Genel bütçe; Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu Kanuna ekli
(I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir (Bakanlıklar,
TBMM, Cumhurbaşkanlığı, yüksek yargı organları gibi).

Özel bütçe; Bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu
hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden
harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla
düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu
idaresinin bütçesidir.
5018 sayılı Kanunda düzenlenen özel bütçe 1050 sayılı Kanunda
yer alan ve mahalli gelir ve giderleri kapsayan özel bütçeden farklı olarak
Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan (Üni versiteler, ÖSYM, TODAİ,
TÜBİTAK, TRT, TSE, Vakıflar Genel Müdürlüğü, Gençlik ve Spor Genel
Müdürlüğü, Türkiye Atom Enerjisi Kurumu, Arsa Ofisi Genel Müdürlüğü
gibi) idarelerin bütçesidir.

Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi; Özel kanunlarla
kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu Kanuna ekli (III)
sayılı cetvelde yer alan (RTÜK, BDDK, SPK, Kamu İhale Kurumu,
Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu gibi) her bir düzenleyici ve denetleyici
kurumun bütçesidir.

Sosyal güvenlik kurumu bütçesi; Sosyal güvenlik hizmeti
sunmak üzere, kanunla kurulan ve bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde
yer alan (T.C. Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü, SSK, Bağ-Kur Genel
Müdürlüğü, Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü gibi) her bir kamu
idaresinin bütçesidir.
Mahalli idare bütçesi; Mahalli idare kapsamındaki kamu
idarelerinin bütçesidir.
Kanunda ayrıca, kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir
ad altında bütçe oluşturulamayacağı açıkça belirtilmiştir. Böylece fon
bütçesi veya başka adlar altında bütçelerin oluşturulmasının önüne
geçilmek istenmiştir.

Kanunda yapılan bu düzenlemelerle; katma bütçelerin, fonların
kaldırılması ve 11.12.2007 tarihine kadar döner sermaye bütçelerinin
kaldırılmasının öngörülmüş olması, kamu kaynaklarının kullanılmasında
bütünlük, saydamlık ve verimliliğin sağlanması, kaynak israfının ve
usulsüz işlemlerin önlenmesi bakımından yerindedir.

B- Bütçe Hazırlık Süreci
1050 sayılı Kanunda bütçe hazırlık süreci kısaca, bütçe tekliflerinin
harcamacı kuruluşlar tarafından hazırlanıp Temmuz ayının
sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderilmesi ve Maliye Bakanlığınca
bu tekliflerin konsolide edilerek ve gelir bütçesi tasarısının hazırlanıp
mali yılın başından en az 75 gün önce Bakanlar Kurulunca TBMM’ye
sunulması şeklinde düzenlenmiştir. Ancak uygulamada, bütçe hazırlık
süreci 1050 sayılı Kanunda öngörülenden daha geniş ve ayrıntılı olarak
çeşitli kurul (Yüksek Planlama Kurulu gibi) ve kurumların (DPT gibi)
katılımı ve bütçe ile ilgili diğer dokümanların (Yıllık Ekonomik Rapor,
Bütçe Gerekçesi gibi) düzenlenip Meclise sunulması şeklinde yürütülmüştür.
5018 sayılı Kanunda bütçe hazırlık süreci bütün bu kurul, kurum
ve dokümanları da kapsayacak şekilde daha geniş ve ayrıntılı olarak
düzenlenmiştir. Buna göre;
Merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Bakanlar
Kurulunun Mayıs ayının sonuna kadar toplanarak kalkınma planları,
stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda
makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel
ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlar.
Orta vadeli program, aynı süre içinde Resmi Gazetede yayımlanır.
Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla
ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve
borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren
ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli mali plan, Haziran
ayının onbeşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara
bağlanır ve Resmi Gazetede yayımlanır.
Bu doğrultuda, kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım
programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki
Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki

Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığınca hazırlanarak Haziran ayının sonuna kadar Resmi
Gazetede yayımlanır.
Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Programı Hazırlama
Rehberi, bütçe tekliflerinin hazırlanmasına esas olmak üzere, kamu
idarelerince uyulması gereken genel ilkeleri, nesnel ve ölçülebilir
standartları, hesaplama yöntemlerini, bunlara ilişkin olarak kullanılacak
cetvel ve tablo örneklerini ve diğer bilgileri içerir.
Kamu idareleri, merkez ve merkez dışı birimlerinin ödenek
taleplerini dikkate alarak gider tekliflerini hazırlar. Genel bütçe gelir teklifi
Maliye Bakanlığınca, diğer bütçelerin gelir teklifleri ilgili idarelerce
hazırlanır.

Gider teklifleri, ekonomik ve mali analiz yapılmasına imkan
verecek, hesap verilebilirliği ve saydamlığı sağlayacak şekilde Maliye
Bakanlığınca belirlenmiş kurumsal, işlevsel ve ekonomik
sınıflandırma sistemine; gelir teklifleri ise ekonomik sınıflandırma
sistemine uygun olarak hazırlanır.
Kamu idareleri, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberinde
yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli
olarak hazırlar ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak Temmuz ayı
sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderir. Kamu idarelerinin yatırım
teklifleri, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Devlet Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığına verilir.
Kamu yatırım projeleri 19.6.1994 tarihli ve 540 sayılı Kanun
Hükmünde Kararname, Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ve ilgili
diğer mevzuat hükümleri çerçevesinde hazırlanır, uygulanır ve izlenir.
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, merkezi yönetim
kapsamındaki kamu idarelerinin yatırım programında yer alan proje
ödeneklerinin belirlenmesi sürecinde, bütçe bütünlüğünün sağlanması
açısından Maliye Bakanlığı ile işbirliği yapar.
Bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan (üst kurullar)
idarelerin yatırım nitelikli projelerine, bilgi için yılı yatırım programında
yer verilir. Ayrıca, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin
yatırımlarının uygulanması ve izlenmesine ilişkin usul ve esaslar Devlet
Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca belirlenir.
Proje maliyeti, Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve
İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararında belirlenecek sınırın
üzerinde bulunan afetlerle ilgili olanlar hariç yeni kamu yatırım projesi
tekliflerinden; fayda-maliyet veya maliyet- etkinlik analizleri ile çevresel
analizleri içerecek şekilde yapılabilirlik etüdü bulunmayan ve Devlet
Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından incelenerek yapılabilirliği
onaylanmamış projeler yatırım programına alınamaz.
Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına verildikten sonra, kamu
idarelerinin yetkilileriyle gider ve gelir teklifleri hakkında görüşmeler
yapılabilir.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bütçelerini üç yıllık
bütçeleme anlayışı, stratejik planları ve performans hedefleri ile
kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine göre hazırlarlar.
Makro ekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin en geç
Ekim ayının ilk haftası içinde Yüksek Planlama Kurulunda
görüşülmesinden sonra, Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezi
yönetim bütçe kanun tasarısı ile milli bütçe tahmin raporu, mali yıl
başından en az yetmişbeş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından
Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısına, Türkiye Büyük Millet

Meclisinde görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere;
a) Orta vadeli mali planı da içeren bütçe gerekçesi,
b) Yıllık ekonomik rapor,
c) Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri
uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli,
d) Kamu borç yönetimi raporu,
e) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla
ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider
tahminleri,
f) Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe
tahminleri,
g) Kamu İktisadi teşebbüsleri ile kamu şirketi niteliğindeki
kuruluşlar hariç olmak üzere, merkezi yönetim kapsamındaki
idarelerin, hizmet amaçlarıyla ilgili olan diğer kurum ve
kuruluşlarından Maliye Bakanlığınca belirlenecek olanların bütçe
tahminleri,
h) Merkezi yönetim kapsamında olmayıp, merkezi yönetim
bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve
kuruluşların listesi,
eklenir.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bütçelerini Eylül ayı sonuna
kadar doğrudan Türkiye Büyük Millet Meclisine, bir örneğini de Maliye
Bakanlığına gönderirler.
Türkiye Büyük Millet Meclisi, merkezi yönetim bütçe kanun
tasarısının metnini maddeler, gider ve gelir cetvellerini kamu idareleri
itibarıyla görüşür ve bölümler halinde oylar. Merkezi yönetim bütçe
kanunu mali yıl başından önce Resmi Gazetede yayımlanır.
Kamu yatırım programı, merkezi yönetim bütçe kanununa uygun
olarak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanır ve
anılan Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on beş gün içinde
Bakanlar Kurulu Kararıyla Resmi Gazetede yayımlanır.
Zorunlu nedenlerle merkezi yönetim bütçe kanununun süresinde
yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici
bütçe ödenekleri, bir önceki yıl bütçe başlangıç ödeneklerinin belirli bir
oranı esas alınarak belirlenir. Geçici bütçe uygulaması altı ayı geçemez.
Cari yıl bütçesinin yürürlüğe girmesiyle geçici bütçe uygulaması sona
erer ve o tarihe kadar yapılan harcamalar ve girişilen yüklenmeler ile
tahsil olunan gelirler cari yıl bütçesine dahil edilir.
Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerindeki
ödeneklerin yetersiz kalması halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin
yerine getirilmesi amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek kaydıyla, kanunla
ek bütçe yapılabilir.

Kanunda düzenlenen bütçe hazırlık sürecini şu şekilde
özetlemek mümkündür:
1- Bakanlar Kurulu Mayıs ayının sonuna kadar DPT’ce
hazırlanan orta vadeli programı kabul eder ve söz konusu program
Resmi Gazetede yayımlanır. Bütçe hazırlık süreci böylece başlamış olur.
2- Maliye Bakanlığınca Haziran ayının onbeşine kadar orta
vadeli mali plan hazırlanır ve bu plan, Yüksek Planlama Kurulu
tarafından karara bağlanır ve Resmi Gazetede yayımlanır.
3- Bu doğrultuda, Haziran ayının sonuna kadar Bütçe Çağrısı
ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi
ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Devlet Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanarak Resmi Gazetede yayımlanır.
4- Kamu idareleri, merkez ve merkez dışı birimlerinin ödenek
taleplerini dikkate alarak gider tekliflerini hazırlar. Genel bütçe gelir teklifi
Maliye Bakanlığınca, diğer bütçelerin gelir teklifleri ilgili idarelerce
hazırlanır.
5- Kamu idareleri, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak
hazırlar ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak Temmuz ayı sonuna
kadar Maliye Bakanlığına gönderir. Kamu idarelerinin yatırım teklifleri,
değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığına verilir.
6- Makro ekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin en geç
Ekim ayının ilk haftası içinde Yüksek Planlama Kurulunda
görüşülmesinden sonra, Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezi
yönetim bütçe kanun tasarısı ile milli bütçe tahmin raporu, mali yıl
başından en az yetmişbeş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından
Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
7- TBMM’ce kabul edilen merkezi yönetim bütçe kanunu
Cumhurbaşkanı tarafından onaylandıktan sonra mali yıl başından önce
Resmi Gazetede yayımlanır.
Kanunda bütçe hazırlık sürecinin ayrıntılı ve geniş olarak
düzenlenmesi özellikle bütçelerin kalkınma planları, ekonomi politikaları
ve konjönktürel gelişmelerle bağlantısının kurulması ve parlamentonun

kamu gelir ve giderleri konusunda daha fazla bilgi sahibi olması
açısından olumludur.
Ancak bütçe hazırlık sürecinde, uygulamada Maliye Bakanlığı ile
Devlet Planlama Teşkilatı arasında kopukluğu giderecek ve bu iki
kurumun işbirliği ve koordinasyon içinde çalışmasını sağlayacak
mekanizma konusunda yeterli düzenlemeler Kanunda yapılmamıştır.
Kamu yatırım bütçesi ödeneklerinin hazırlanmasında DPT’ye daha fazla
yetki verilmiş olması söz konusu ödenek tekliflerinin hazırlanma sürecini
uzatacak ve zorlaştıracak niteliktedir. Bilindiği üzere DPT icracı bir
kuruluş değil merkezi yönetime planlama ve danışma konusunda
yardımcı olan bir kuruluş niteliğindedir.
Bu nedenle bütçe hazırlama sürecinde koordinasyon konusunda
asıl sorumlu kuruluşun Maliye Bakanlığı olması gerekir. Maliye Bakanlığı
örneğin yatırım projeleri konusunda DPT’den gerekli bilgi ve belgeleri
aldıktan sonra harcamacı kuruluşlarca hazırlanan yatırım ödenek
tekliflerini, bu bilgi ve belgeleri (gerekirse DPT’den uzman personelin
iştirakiyle) inceleyip konsolide edebilir. Bu şekilde yatırım bütçelerinin
daha çabuk hazırlanması ve yatırım bütçesi ödeneklerinin hazırlanmasında
sorun olan Maliye-DPT işbirliği ve koordinasyon problemi de
giderilmiş olur.
Diğer taraftan Kanunda “Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına
verildikten sonra, kamu idarelerinin yetkilileriyle gider ve gelir
teklifleri hakkında görüşmeler yapılabilir.” ifadesi ülkemizde 1973
yılından beri uygulanmakta olan program bütçe sisteminin amacı ve
niteliğiyle bağdaşır nitelikte değildir. Çünkü klasik bütçe sisteminden
farklı olarak program bütçe sisteminde harcamacı kuruluşların alternatif
programlar geliştirmesi ve program analizi yapması, amaç ve hedeflerini
değerlendirmesi gereklidir. Bütçe teklifleri konusunda Maliye Bakanlığı
ile kamu idarelerinin yetkilileri arasında gider ve gelir teklifleri hakkında
görüşmeler yapılması geleneksel (klasik) bütçe sisteminden kalma
alışkanlıkların sürdürüldüğünü göstermektedir.
Kanun; bütçe hazırlık sürecinde harcamacı kuruluşlarla
Maliye Bakanlığı arasında uygulamada yapılan “pazarlık” yanlışını
resmileştirilmiş hale getirmektedir.