Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme-4
STRATEJİK PLANLAMA VE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME-4
IV- 5018 SAYILI KANUNA GÖRE STRATEJIK PLAN VE
PERFORMANS ESASLI BÜTÇE
A-5108 SAYILI KANUNUN TÜRK KAMU MALI
YÖNETIMINE GETIRDIKLERI
Ülkemizde gerçeklestirilmeye çalisilan kamu yönetimi reformunun
mali yönetimle ilgili olan ve kamu mali yönetimini yeniden düzenleyen 5018
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 10 Aralik 2003 tarihinde
39 MUTLUER, ÖNER, KESIK, a. g. e, S. 109-110.
TBMM’nce kabul edilmistir. Kanun tam anlamiyla 01. 01. 2006 tarihi
itibariyle yürürlüge girmistir.
Kanunda kamu mali yönetim “Kamu kaynaklarinin tanimlanmis
standartlara uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli kullanilmasini
saglayacak yasal ve yönetsel sistem ve süreçleri” olarak tanimlanmistir.
2006 yili itibariyle uygulanmaya baslanacak olan 5018 sayili kanunun
yürürlüge girmesi ile birlikte yürürlükten kalkacak olan 1050 sayili Genel
Muhasebe Kanunun kapsamini olusturan ve bu kanuna göre hazirlanarak
uzun yillar uygulanmis olan genel ve katma bütçe uygulamasinda
vazgeçilmistir. 5018 sayili kanun kapsami
sadece genel ve katma bütçeli
kuruluslarda degil, uluslararasi siniflandirmaya uygun olacak sekilde genel
bütçe kapsaminda dahil idareler, özel bütçeli kapsamindaki idareler ve
düzenleyici ve denetleyici kurumlardan olusan merkezi yönetim bütçesi ile
sosyal güvenlik kurumlari ve mahalli idarelerden olusan genel yönetim
kapsamina dahil kamu idarelerinden olusmaktadir.
Dolayisiyla bütçe türleri degismis ve bütçeler uluslararasi
standartlarda benimsenen biçimde yeniden tanimlanmis ve
siniflandirilmistir.
5018 sayili kanun, mali yönetim ve kontrol sistemimizin yapisini ve
isleyisini yeni bir anlayisla ele alarak bu hususlarin temel esaslarini
düzenlemekte, kamu bütçelerinin hazirlanma, uygulanma ve kontrol
islemlerinin nasil yapilacagini, mali islemlerin muhasebelestirilmesini ve
raporlanmasini belirlemektedir. 40
Bütçe hakkinin en iyi sekilde kullanilmasini saglamak amaciyla,
bütçenin kapsami genisletilmistir.
Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderlerinin bütçelerde yer almasi
saglanmakta, bütçe disinda gelir elde edilmesi ve gider yapilmasi önlenmek
istenmektedir.
5018 sayili
kanunla getirilen yeni kamu mali yönetim sisteminde,
stratejik planlama ve performans esasli bütçeleme kamu mali yönetiminin
temel ilkelerinin ortaya konmasinda önemli isleve sahip uygulamalar olarak
karsimiza çikmaktadir. Diger yandan, bütçe hazirlama ve uygulama
sürecinde etkinligin saglanmasi amaciyla özel hükümler getirilmekte ve çok
yilli bütçeleme sistemine geçilmektedir.
40 Dr. Ahmet KESIK,:” Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminde Orta Vadeli Program
ve Mali Plan Çerçevesinde Çok Yilli Bütçelemenin Uygulanabilirligi”, 20. Türkiye
Maliye Sempozyumu “Türkiye’de Yeniden Mali Yapilanma”, Pamukkale
Üniversitesi IIBF Yayin No:1.
Stratejik Planlama Ve Performans Esasli Bütçeleme
Bütçe hazirlama ve uygulama sürecinde kamu idarelerine önemli
esneklikler getirilmekte, kamu idarelerinin bütçe sürecindeki görev, yetki ve
sorumluluklari yeniden düzenlenmektedir. Bu kapsamda, kamu mali
yönetiminde yetki-sorumluluk dengesi yeniden kurulmakta, yetkisiz
sorumluluk ile yetkili sorumsuzluk sorunu asilmaktadir. Harcama öncesi
kontrol yapma ve harcama sonrasi iç denetimi gerçeklestirme görevleri ilgili
kamu idarelerine devredilmis ve bu kapsamda yeni bir yapilanmaya
gitmeleri öngörülmüstür. 41
Denetimde ihtisaslasmanin önü açilmak suretiyle belirli kurallari ve
standartlari olan, sürekli isleyen, ilgili kamu idaresinin içinde yer alacak bir
iç denetim sistemi kurulmasi amaçlanmistir. Belirlenmis
bir sistem dahilinde
isleyen denetim faaliyetinin yapilmasini saglamak ve harcama sonrasi iç
denetimi gerçeklestirmek üzere, iç denetçilerin atanmasi öngörülmektedir.
Yeni getirilen sistemin bir geregi olarak harcama sonrasi denetim
faaliyetinin güçlendirilmesi istenmektedir. 42
Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarinin bütçe
büyüklüklerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin bilgisine sunulmasi
saglanmaktadir.
Vergi muafiyeti, istisna ve indirimleri ile benzeri uygulamalar
nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri (vergi harcamalari) cetveli, bütçe
kanunlarina ekleme zorunlulugu getirilmistir.
5018 sayili kanunla kamu mali yönetiminde getirilen önemli
yeniliklerden biri ise kapsama dahil idarelerde daginik bir yapi arzeden
muhasebe uygulamalarinin standart bir sisteme kavusturulmasidir. Kanun
kapsamina giren kamu idarelerinde tahakkuk esasli muhasebe sistemine
iliskin temel muhasebe kavramlari, mali tablo ilkeleri ile muhasebe standart
kural ve genel uygulama kurallari belirlenerek kamu kaynagi kullanan tüm
kamu idarelerinin hesaplarini tekdüze hale getirilmis muhasebe sistematigi
içinde izlemeleri, sonuçlarinin raporlanmasi ve genel yönetime ait mali
raporlarin üretilmesi ve yayimlanmasi için kanunda gereken düzenlemeler
yapilmistir. Diger bir ifade ile 5018 sayili kanun, genel yönetim
kapsamindaki tüm kamu idarelerinde muhasebe uygulamalarinin ortak
muhasebe ve raporlama standartlari çerçevesinde yürütülmesi ve kamu
maliyesine iliskin mali istatistiklerin hazirlanmasi
ve kamuoyuna sunulmasi
konusunda Maliye Bakanligi
yetkilendirilerek muhasebe ve raporlama
uygulamalari sistematik hale getirilmistir. Genel yönetime ait mali veriler ve
mali istatistikler bir bütünlük içerisinde yayimlanmis ve ilgililer ile
kamuoyuna duyurulmus olacaktir. Getirilen muhasebe ve raporlama
41 MUTLUER, ÖNER, KESIK, a. g. e. S. 136.42 KESIK, a. g. b.
Güncel Mali Sorunlar
uygulamalarinin kamu maliyesinde saydamlik ve hesap verilebilirlige önemli
katkilari olacaktir.
5108 sayili
kanunla kamu mali yönetiminde getirilen bu temel
yeniliklerin yaninda kamu kaynaginin etkili, ekonomik ve verimli
kullanilmasini saglamak amaciyla temel ilkeler ortaya konmustur.
Bu temel ilkeler;
-Mali saydamlik,
-Hesap verme sorumlulugu,
-Performans esasli bütçeleme,
-Çok yilli bütçeleme’dir.
5018 sayili Kanunla getirilen ilkeler dogrultusunda yürütülecek
bütçeleme anlayisinin, kamu kaynaklarinin etkili, ekonomik ve verimli
kullanilmasi sonucunu doguracagi konusunda dünyada görüs birligi
bulunmaktadir.
B- 5018 SAYILI KANUNDA STARATEJIK PLANLAMA VE
PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME
Stratejik plan 5018 sayili Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda
“Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarini, temel ilke ve
politikalarini, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulasmak
için izlenecek yöntemler ile kaynak dagilimlarini içeren plan” olarak
tanimlanmistir. Anilan kanunla kamu mali yönetim sistemine dahil edilen
stratejik planlama ve performans esasli bütçelemeye iliskin esaslar kanunun
9 uncu maddesinde düzenlenmistir. Anilan maddede stratejik planlarin
hazirlanmasi ve uygulanmasi
ile performans bütçeye iliskin olarak “Kamu
idareleri; kalkinma planlari, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri
temel ilkeler çerçevesinde gelecege iliskin misyon ve vizyonlarini
olusturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak,
performanslarini önceden belirlenmis
olan göstergeler dogrultusunda ölçmek
ve bu sürecin izleme ve degerlendirmesini yapmak amaciyla katilimci
yöntemlerle stratejik plan hazirlarlar
Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede
sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazinda kaynak tahsislerini;
stratejik planlarina, yillik amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine
dayandirmak zorundadirlar.
Stratejik plan hazirlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve
stratejik planlama sürecine iliskin takvimin tespitine, stratejik planlarin
kalkinma plani ve programlarla iliskilendirilmesine yönelik usul ve esaslarin
belirlenmesine Devlet Planlama Teskilati Müstesarligi yetkilidir.
Stratejik Planlama Ve Performans Esasli Bütçeleme
Kamu idareleri bütçelerini, stratejik planlarinda yer alan misyon,
vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasina dayali
olarak hazirlarlar. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda
belirlenen performans göstergelerine uygunlugu ve idarelerin bu çerçevede
yürütecekleri faaliyetler ile performans esasli bütçelemeye iliskin diger
hususlari belirlemeye Maliye Bakanligi yetkilidir.
Maliye Bakanligi, Devlet Planlama Teskilati Müstesarligi ve ilgili
kamu idaresi tarafindan birlikte tespit edilecek olan performans göstergeleri,
kuruluslarin bütçelerinde yer alir. Performans denetimleri bu göstergeler
çerçevesinde gerçeklestirilir. ” hükmüne yer verilmistir.
Kanunun 10 uncu maddesi ile bakanlara stratejik planlarin
hazirlanmasi ve uygulanmasi ile belirlenen stratejik planlarla yillik
performans planlarinin uygulama sonuçlari konusunda kamuoyunu
bilgilendirme yükümlülügü getirilmistir. Üst yöneticilerin sorumluluklarinin
belirlendigi 11. maddesinde, idarelerinin stratejik planlarinin ve bütçelerinin,
kalkinma planina, yillik programlara, kurumun stratejik plan ve performans
hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazirlanmasi ve
uygulanmasindan üst yöneticilerin sorumlu oldugu hükmüne yer verilmistir.
5018 sayili kanunun “Bütçe Ilkeleri” baslikli 12 nci maddesinde genel
yönetim kapsamina dahil kamu idareleri bütçelerinin stratejik planlar dikkate
alinarak izleyen iki yilin bütçe tahminleriyle birlikte görüsülüp
degerlendirilecegi, ayrica bütçelerin kalkinma plani
ve programlarda yer alan
politika, hedef ve önceliklere uygun sekilde, idarelerin stratejik planlari ile
performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazirlanacagi, bu
kapsamda uygulanacagi ve kontrol edilecegi belirtilmistir.
Anilan Kanunun 16 nci maddesine göre, Maliye Bakanliginca
hazirlanacak “Bütçe Hazirlama Rehberi” ile Devlet Planlama Teskilati
Müstesarliginca hazirlanacak “Yatirim Programi Hazirlama Rehberinde”
bütçe tekliflerinin hazirlanmasina esas olmak üzere, kamu idarelerince
uyulmasi gereken genel ilkelere, nesnel ve ölçülebilir standartlara,
hesaplama yöntemlerine, bunlara iliskin olarak kullanilacak cetvel ve tablo
örneklerine ve diger bilgilere yer verilecektir.
Kanunun 17 nci maddesinde merkezi yönetim bütçe kanunu ödenek
tavanlarinin belirlenmesinde ve çok yilli bütçeleme anlayisinin harekete
geçirilmesinde kamu idarelerin stratejik planlarinin ve kamu idarelerinin
performans hedeflerinin dikkate alinacagi belirtilmistir.
Faaliyet raporlarina iliskin düzenlemelerin yapildigi 40 inci
maddesinde, faaliyet raporlarinin üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis
edilen harcama yetkilileri tarafindan idari sorumluluklarinin geregi olarak,
stratejik planlama ve performans programlari uyarinca yürütülen faaliyetleri,
Güncel Mali Sorunlar
belirlenmis performans göstergelerine göre hedef ve gerçeklesme durumu ile
meydana gelen sapmalarin nedenlerini açiklayacak sekilde hazirlanacagi ve
faaliyet raporlarinda gelir, gider, borçlanma, bagis ve yardimlar ile
belirlenen diger konularin yaninda kamu idarelerin stratejik planlama ve
performans programlari uyarinca yürüttükleri faaliyetler ile belirlenmis
performans kriterlerine göre hedef ve gerçeklesme durumlari hakkinda genel
degerlendirmelere yer verilecegi hususlari düzenlenmistir. 43
Devlet Planlama Teskilati Müstesarligi’nca kamu idarelerinin stratejik
planlama sürecine iliskin takvimin ve uygulama ilkelerinin tespiti ile
stratejik planlarin kalkinma plani ve programlarla iliskilendirilmesine
yönelik usul ve esaslarin belirlendigi bir yönetmelik taslagi hazirlanmistir.
Ayrica stratejik yönetim ve planlama fonksiyonu, 5018 sayili kanunun 60
inci ve 5436 sayili
kanunun 15 inci maddelerine dayanilarak hazirlanan
“Strateji Gelistirme Birimlerinin Çalisma Usul ve Esaslari Hakkinda
Yönetmelik” geregince strateji gelistirme birimleri tarafindan yerine
getirilecektir. 44
C-DIGER MEVZUATTA STRATEJIK PLAN VE
PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEMEYE ILISKIN HÜKÜMLER
1. 5216 SAYILI BÜYÜKSEHIR BELEDIYESI KANUNU
5216 sayili kanunun 7 nci maddesinde büyüksehir belediyesinin
görev, yetki ve sorumluluklari arasinda ilçe ve ilk kademe belediyelerinin
görüslerini alarak stratejik planini, yillik hedeflerini, yatirim programlarini
ve bunlara uygun olarak bütçesini hazirlama sayilmistir.
Kanunun 18 inci maddesinde büyüksehir belediye baskaninin
görevleri arasinda belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek,
belediye idaresinin kurumsal stratejilerini olusturmak, bu stratejilere uygun
olarak bütçeyi hazirlamak ve uygulamak, belediye faaliyetlerinin ve
personelinin performans ölçütlerini belirlemek, izlemek ve degerlendirmek,
bunlarla ilgili raporlari
meclise sunmak sayilmis ve ayni kanunun 21 inci
maddesinde ise genel sekreter ve yardimcilarinin belediye baskaninin adina
yukaridaki görevleri yürütebilecekleri belirtilmistir.
2. 5393 SAYILI BELEDIYE KANUNU
5393 sayili
kanunun 18 inci maddesinde belediye meclisinin görevleri
arasinda stratejik plân ile yatirim ve çalisma programlarini, belediye
43 “Kamu Idarelerince Hazirlanacak Faaliyet Raporlari Hakkinda Yönetmelik” 17.
03. 2006 tarih ve 26111 sayili Resmi Gazetede yayimlanarak 01. 01. 2006 tarihinden
geçerli olmak üzere yürürlüge girmistir.
44 Anilan yönetmelik 18. 02. 2006 tarih ve 26084 sayili Resmi Gazetede
yayimlanmistir.
Stratejik Planlama Ve Performans Esasli Bütçeleme
faaliyetlerinin performans ölçütlerini görüsmek ve kabul etmek, 34 üncü
maddesinde belediye encümenin görevleri arasinda stratejik plân ve yillik
çalisma programi
ile bütçe ve kesin hesabi inceleyip belediye meclisine
görüs bildirmek olarak sayilmistir.
Ayni kanunun belediye baskaninin görevlerinin sayildigi 38 inci
maddesinde belediyeyi stratejik plâna uygun olarak yönetmek, belediye
idaresinin kurumsal stratejilerini olusturmak, bu stratejilere uygun olarak
bütçeyi, belediye faaliyetlerinin performans ölçütlerini hazirlamak ve
uygulamak, izlemek ve degerlendirmek, bunlarla ilgili raporlari meclise
sunmak belediye baskanina verilmis görevlerindendir.
Kanunun 41 inci maddesinde stratejik plan ve performans programi ile
ilgili olarak “Belediye baskani, mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren
alti ay içinde; kalkinma plâni ve programi ile varsa bölge plânina uygun
olarak stratejik plân ve ilgili oldugu yil basindan önce de yillik performans
programi hazirlayip belediye meclisine sunar.
Stratejik plân, varsa üniversiteler ve meslek odalari ile konuyla ilgili
sivil toplum örgütlerinin görüsleri alinarak hazirlanir ve belediye meclisi
tarafindan kabul edildikten sonra yürürlüge girer.
Nüfusu 50. 000’in altinda olan belediyelerde stratejik plân yapilmasi
zorunlu degildir.
Stratejik plân ve performans programi bütçenin hazirlanmasina esas
teskil eder ve belediye meclisinde bütçeden önce görüsülerek kabul edilir. ”
hükmü mevcuttur.
Adi geçen kanunun 56 nci maddesinde belediyeye iliskin faaliyet
raporu konusu düzenlenmistir. Yapilan düzenlemede belediye baskaninin
stratejik plân ve performans programina göre yürütülen faaliyetleri,
belirlenmis
performans ölçütlerine göre hedef ve gerçeklesme durumu ile
meydana gelen sapmalarin nedenlerini ve belediye borçlarinin durumunu
açiklayan faaliyet raporunu hazirlayacagi mevcuttur. Kanun hükmü geregi
belediye baskani faaliyet raporunu yukarida belirtilen sekilde ve 5108 sayili
kanunun 41 inci maddesinde yer alan kriterlere uygun olarak faaliyet
raporunu düzenleyecektir.
5393 sayili
kanunun 61 inci maddesinde belediye bütçesinin stratejik
plana ve performans programina uygun olarak hazirlanacagi belirtilmistir.
Belediyelerde denetimin düzenlendigi 54 üncü maddede belediye
hizmetlerinin süreç ve sonuçlarini mevzuata, önceden belirlenmis amaç ve
hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarina göre tarafsiz olarak
analiz etmek, karsilastirmak ve ölçmek ve rapor haline getirerek ilgililere
duyurmak oldugu belirtilmistir.
Güncel Mali Sorunlar
3. 5302 SAYILI IL ÖZEL IDARESI KANUNU
5302 sayili
kanunun 10 uncu maddesinde stratejik plan ile yatirim ve
çalisma programlarini, il özel idaresi faaliyetlerinin performans ölçütlerini
görüsmek ve karara baglamak görev ve yetkisi il genel meclisine verilen
görev ve yetki olup, stratejik plan ve yillik çalisma programi ile bütçe ve
kesin hesabi
inceleyerek il genel meclisine görüs bildirme görevi encümenin
görev ve yetkileri arasinda sayilmistir.
Il özel idaresinin basi
olan valinin görev ve yetkilerinin belirlendigi
kanunun 30 uncu maddesinde il özel idaresini stratejik plana uygun olarak
yönetmek, il özel idaresinin kurumsal stratejilerini olusturmak, bu stratejilere
uygun olarak bütçeyi, il özel idaresi faaliyetlerinin performans ölçütlerini
hazirlamak ve uygulamak, izlemek ve degerlendirmek, bunlarla ilgili
raporlari meclise sunmak valiye verilmis görev ve yetkilerdendir.
5302 sayili kanunun 32 nci maddesinde stratejik plan ve performans
plani konusunda “Vali, mahalli idareler genel seçimlerinden itibaren alti ay
içinde; kalkinma plan ve programlari ile varsa bölge planina uygun olarak
stratejik plan ve ilgili oldugu yil basindan önce de yillik performans plani
hazirlayip il genel meclisine sunar.
Stratejik plan, varsa üniversiteler ve meslek odalari ile konuyla ilgili
sivil toplum örgütlerinin görüsleri alinarak hazirlanir ve il genel meclisinde
kabul edildikten sonra yürürlüge girer.
Stratejik plan ve performans plani bütçenin hazirlanmasina esas teskil
eder ve il genel meclisinde bütçeden önce görüsülerek kabul edilir. ”
hükmüne yer verilmistir.
Anilan kanunun 39 uncu maddesinde il özel idarelerine iliskin faaliyet
raporu konusu düzenlenmistir. Yapilan düzenlemede valinin stratejik plân ve
performans programina göre yürütülen faaliyetleri, belirlenmis performans
ölçütlerine göre hedef ve gerçeklesme durumu ile meydana gelen sapmalarin
nedenlerini açiklayan faaliyet raporunu hazirlayacagi hükmü mevcuttur.
Kanun hükmü geregi vali faaliyet raporunu yukarida belirtilen sekilde ve
5108 sayili kanunun 41 inci maddesinde yer alan kriterlere uygun olarak
faaliyet raporunu düzenleyecektir.
Kanunun 44 üncü maddesinde il özel idare bütçesinin stratejik plana
uygun olarak hazirlanacagi belirtilmistir.
Il özel idarelerinde denetimin düzenlendigi 37 nci maddede il özel
idaresi hizmetlerinin süreç ve sonuçlarini mevzuata, önceden belirlenmis
amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarina göre
tarafsiz olarak analiz etmek, karsilastirmak ve ölçmek ve rapor haline
getirerek ilgililere duyurmak oldugu belirtilmistir.
me