1050 SAYILI MUHASEBE-I UMUMIYE KANUNUNUN DEĞERLENDİRİLMESİ VE 5018 SAYILI KAMU MALI YÖNETİM VE KONTROL KANUNU ILE KARŞILASTIRILMASI-2
1050 SAYILI MUHASEBE-I UMUMIYE KANUNUNUN DEĞERLENDİRİLMESİ VE 5018 SAYILI KAMU MALI YÖNETİM VE KONTROL KANUNU ILE KARŞILASTIRILMASI-2
1050 SAYILI MUHASEBE-I UMUMIYE KANUNUNUN
DEGERLENDIRILMESI
Söz konusu düzenlemelerin genel gerekçelerinin incelenmesi sonunda da görülecegi üzere: 1050 sayili Muhasebe-i Umumiye Kanunu, yaklasik (80) yildir ülkemizin mali anayasasi niteligini sürdürebilme basarisini
göstermis, mali yönetimimizin hukuki dayanagini olusturmustur.
Anilan Yasanin bu basariyi sergileyebilmesinde ; oldukça uzun bir süreçte edinilen deneyimlerin olumlu yönde ve ciddiyet içinde degerlendirilmesi asamalarindan sonra kanunlasmis olmasinin önemli rol
oynadigi düsünülmektedir.
Diger yandan, bu Yasanin :Devlet giderlerinin yapilmasinda, ita amiri- gider tahakkuk memuru-sayman üçlüsünün görevlendirilmesi suretiyle, Devletin yapilanmasinda benimsenen “kuvvetler ayriligi ilkesi”ni çagristiran bir anlayisin, görev ve yetkilerin kötüye kullanimina meydan vermeksizin güçlerin sac ayagi olusturacak sekilde saglam bir hizmet anlayisi zeminine oturtabilmis olmasinin, göz ardi edilemeyecek derecede önemli bir özellik oldugunu belirtmenin, gerekliligine inanilmaktadir.
1050 sayili Yasanin 13. maddesinin gerekçesinin tetkikinden de anlasilacagi üzere, Devletin giderlerinin yapilmasi ve Devlet gelirlerinin elde edilmesi hususlarinin, sorumluluk altinda yürütülmesinin mali yönetimin en önemli kuralarindan birisi olarak benimsenmesi, Devlet hazinesinden yolsuz para çikmasinda, hazineye ait paralarin Devlet kasasina girmemesinde ilgili ve görevli olanlarin derece, derece sorumlu sayilmalarinin öngörülmesi, bu Yasanin Devlet mallarinin üstün bir anlayis ve ciddiyet içinde korunmasina
ve idaresine öncelik verdigini tereddütsüz olarak göstermektedir.
1050 sayili Yasanin bu özelliklerinin öne çikmasinda, bu Yasanin hükümleri kadar, Devlet ‘in varlik sebebini olusturan hizmetin yasalarla belirlenmis standartlar çerçevesinde yerine getirilmesi hususunda: Devlet ciddiyetine yakisir nitelikte ve liyakat ilkesi isiginda olusturulmasina önem ve öncelik verilen Saymanlik Kurumunun, Saymana yüklenen kusursuz sorumluluk gibi agir bir baski unsuruna ragmen, olumlu katkilarini belirtmenin de, bir görev oldugu kanaatini tasimaktayiz.
Ancak bu belirlemelerin yaninda: Bu Yasanin yürürlüge girdigi tarihten bu yana ülkemizde ve dünyada yasanan gelismeler ile gelecekte yasanabilecegi beklenen gelismeler dikkate alindiginda ve özellikle Avrupa
Birligine tam üye olma sürecinin de kaçinilmaz kildigi ve hizlandirdigi yeniden yapilanma ortaminda; ihtiyaç duyulan, uluslar arasi standartlar ve Avrupa Birligi normlarina uygun bir mali yönetim ve kontrol sisteminin olusturulmasi ihtiyacinin da vurgulanmasi gerekmektedir.
Bu açidan bakildiginda, 1050 sayili Kanunun: Özellikle kapsaminin darligi, bütçe siniflandirmasinin ve muhasebe sisteminin, mali yönetimin ve kamu oyunun ihtiyaç duydugu bilgileri arzulanan nitelikte saglamakta ve özellikle uluslar arasi münasebetlerde dogru ve gerekli iletisimin kurulmasinda önem arz eden ayni dilin konusulmasi hususlarinda yetersiz kaldigini ifade etme zorunlulugu ortaya çikmaktadir. Ayrica kamu
harcamalarinin yapilmasinda görevli olanlar arasinda görev-yetki ve sorumluluklar açisindan, bulunmasi gereken adil ve saglam bir dengenin
kurulamamis olmasi, ita amirlerinin bilinen istisnalar disinda, kural olarak mali sorumluluklari bulunmazken; gider tahakkuk memurlari ile saymanlarin sorumluluklarinin tespitinde kusursuz sorumluluk ilkesinin uygulanmasi, mali yönetimimizin, konuyla ilgili hukuk kuralariyla açiklanmasinda
oldukça zorlanilan önemli bir zafiyetini olusturmaktadir.
Çagdas bir kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin alani belirlenirken; kamu kaynagini herhangi bir sekilde kullanan tüm kurum ve kuruluslarin kapsama dahil edilmesi ilke olarak kabul görmektedir. Ayrica,
kalkinma planlari ile bütçeler arasindaki iliskinin güçlendirilmesi ve çok yilli bütçe sisteminin getirilmesi, bütçe kapsaminin bütün kamu idarelerini kapsayacak sekilde tespiti, parlamento tarafindan bütçe hakkinin en iyi ve etkin olarak kullanilabilmesi, mali saydamligin ve hesap verilebilirligin
saglanmasi, görev-yetki ve sorumluluklarin açik ve anlasilir bir sekilde belirlenmesi, özellikle harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin kurulmasi, yüklenilen sorumlulugun, idari, cezai veya mali yönden
tasidiklari niteligin ve sorumluluklari tayin mercilerinin tereddüde meydan vermeyecek biçimde saptanabilmesi, etkin bir denetim sisteminin olusturulmasi, çagdas bir kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde bulunmasinda zorunluluk oldugu düsünülen hususlardir.
Açiklanan hususlarin gerçeklestirilebilmesi için öncelikle, mali yönetim ve kontrol sistemine iliskin temel olusturacak Yasanin; Anayasanin ilgili hükümleri, kamu yönetimine iliskin temel teskil eden düzenlemeler,
kamu kurum ve kuruluslarinin teskilatina iliskin düzenlemeler, Sayistay’la ilgili düzenlemelerin birbirleriyle çelismeyen uyumlu bir bütünlük olusturacak bir hukuk sisteminin kurulmasinin saglanmasi gerekir. Ayrica, olmasi gerekenlerin yasal alt yapisinin mükemmel bir ahenk içinde kurulabilmesinin bile belirlenen hukuki standartlarin zamaninda ve dogru biçimde uygulamasinin saglanamamasi halinde beklenen basarinin yakalanmasinin mümkün olamayacaginin bilincinde olma zorunlulugu
unutulmamalidir.
Yaklasik seksen yildir, kamu mali yönetimimizin yasal temelini
olusturmus ve mali anayasa kavramiyla özdesleserek tarihteki yerini almak
üzere olan 1050 sayili Kanun ile Avrupa Birligine tam üye olma sürecinin
zorunlu kildigi yeniden yapilanmanin kamu mali yönetim ve kontrol
sisteminin çagdas ölçülerde kurulabilmesinde temel fonksiyonu üstlenmesi
istenen ve bu özellikleri ile yeni mali anayasa rolünü oynamasi beklenen
5018 sayili Kanunun kiyaslamasini yapmaya çalisirken: Eldeki degerlerin,
gelecek için hedeflenen degerlere ulastiracak neden ve gücü olusturdugu
düsüncesini esas alacagiz. Bu degerlendirmeden hareket ederken; eldeki
degerlerin küçümsenmesinin de, ulasilabilecek son nokta olarak yeterli
görülmesinin de insanin ve dolayisiyla toplumun önünde önemli birer engel
teskil ettigine inanilmaktadir.
Yine bu iki temel düzenlemenin karsilastirilmasina baslanmadan önce:
Varlik sebebinden uzaklasmamak, dogruluk ve tutarliliktan vazgeçmemek
gerektigini hatirlayarak, dogrusunun söylenip yanlisinin, yanlisinin söylenip
dogrusunun yapildigi yerde hukuk Devletinin varligindan söz etmenin
mümkün olmadigini vurgulamak istiyoruz. Yasalarin sözleri ve özleriyle
uyum içinde olmalarinin ve hukukun üstünlügü ilkesiyle bagdasan bir niyet
ve iradeyle ve tutarlilik içinde uygulanmasinin kaçinilmaz oldugu kanaatini
tasiyoruz. Aksi halde yasal düzenlemelerle bir anlamda topluma verilen
sözlerin geregini yerine getirmeyerek; yalanlarin, yasalarla söylendigi
izleniminin olusmasina yol açilir ki, böylelikle hukuka duyulan güvenin
sarsilmasinin doguracagi, büyük ve telafisi zor maliyetleri kamuya ve
gelecek nesillere yüklemenin verecegi utançla karsi karsiya kalmak
kaçinilmaz olacaktir.
Kamu mali yönetiminin temellerini olusturan ve olusturacak olan bu
iki yasal düzenlemeyi: Öncelikle, genel anlamda, kapsam açisindan, kamu
mali yönetiminde yer alanlarin görev, yetki ve sorumluluklari yönünden ve
ana hatlariyla karsilastirmaya çalisacagiz. Daha sonra da 5018 sayili Yasayla
getirilen yenilik niteligindeki hususlara isik tutacagiz.
GENEL ANLAMDA KARSILASTIRMA:
Bilindigi üzere, yürürlüge girmesinden bu yana otuza yakin degisiklige
ugrayan 26. 05. 1927 tarih ve 1050 sayili Muhasebe-i Umumiye Kanunu;
Devletin mal varliginin alinmasi, korunmasi ve yönetimi, Devlet bütçesinin
hazirlanmasi, uygulanmasi ve denetlenmesi ile bunlarla ilgili islemlerin
hesaplarinin tutulmasi ve verilmesine iliskin temel ilkeleri ve bu islemleri
gerçeklestireceklerin görev, yetki ve sorumluluklarini düzenlemistir.
Henüz tam anlamiyla yürürlüge bile girmeden 22. 12. 2005 tarih ve
5436 sayili Kanunla ciddi ölçüde degisiklige ugrayan 24.. 12. 2003 tarih
ve5018 sayili Kanun ise; 1050 sayili Kanundan farkli olarak, daha çok teorik
hükümlere, ve kamu maliyesine iliskin ilkelere yer vererek, mali saydamlik,
stratejik plan ve performans denetimi gibi kavramlari getirmistir. Görevliler
ve mali denetimin ne sekilde yapilacagi ayrintili olarak açiklanmistir. Bazi
maddelerdeki yeni terim ve kavramlarin tercüme niteliklerinin belirginligi
Yasanin anlasilabilirligini azaltmistir.
KAPSAM AÇISINDAN KARSILASTIRMA:
1050 sayili Yasanin kapsami birinci maddesiyle “Devletin bütün
mallarinin yönetim ve muhasebesi bu kanuna tabidir. ” denilmek suretiyle
1050 Sayili Muhasebe-I Umumiye Kanununun Degerlendirilmesi Ve 5018 Sayili
Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu Ile Karsilastirilmasi
belirlenmistir. Devlet kavrami ; merkezi yönetim kapsamindaki kamu
idareleri ile baska bir ifadeyle de genel bütçe ile yönetilen teskilatla sinirli
kalmis ve bunlarin tümü Devlet tüzel kisiligi içinde birakilmistir. Diger
yandan, Katma bütçeli ve özel bütçeli idareler (Mahalli idareler) kendi özel
kanunlarinda hüküm bulunmayan hallerde bu Kanuna tabi tutulmuslardir.
(1050/118)
5018 sayili Kanunun kapsami ise, 5436 sayili Kanunun 10/b
maddesiyle degisik 2. maddesinde; merkezi yönetim kapsamindaki kamu
idareleri, sosyal güvenlik kurumlari ve mahalli idarelerden olusturulan, ”
genel yönetim” kavrami esas alinmak suretiyle belirlenmistir. Ayrica,
Avrupa Birligi fonlari ile yurt içi ve yurt disindan kamu idarelerine saglanan
kaynaklarin kullanimi ve kontrolü de uluslar arasi anlasmalarin hükümleri
sakli kalmak kaydiyla Kanun kapsamina dahil edilmistir.
Bu Kanuna bagli (III) sayili cetvelde gösterilen: Radyo ve Televizyon
Üst Kurulu, Telekomünikasyon Kurumu, Sermaye Piyasasi Üst Kurulu,
Bankacilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Enerji Piyasasi Düzenleme
Kurumu, Kamu Ihale Kurumu, Rekabet Kurumu, Tütün, Tütün Mamulleri ve
Alkollü Içkiler Piyasasi
Düzenleme Kurumu da bu Kanunun sadece, 3, 7, 8,
12, 15, 17, 18, 19, 25, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68, 76 ve 78
inci maddelerine tabi tutulmustur.
Diger taraftan, 1050 sayili Yasa ile bütçeler, genel katma ve özel bütçe
olarak ayirima tabi tutulurken, 5018 sayili Yasa, bu konudaki
siniflandirmayi, uluslar arasi standartlara uygun olarak: Genel yönetim
kapsamindaki idarelerin bütçelerinin; merkezi yönetim bütçesi, sosyal
güvenlik kurumlari bütçeleri ve mahalli idareler bütçeleri olar hazirlanip
uygulanacagini hükme baglamak suretiyle yapmistir. (5018/12)
Böylelikle, 1050 sayili Yasanin kamu mali yönetimi ve kontrol
sistemini etkileyen degisme ve gelismeler karsisinda yetersiz kaldigi kapsam
konusu 5018 sayili Yasa ile, bu yönde duyulan ihtiyaca cevap verebilecek
sekilde düzenlenmis olmaktadir. Ancak, yeniden yapilanma sürecinde büyük
önem verilen kamu temel yönetimiyle ilgili hukuki düzenlemeler arzulanan
ve beklenen nitelik ve yeterlilikte yürürlüge girmedikçe hukuki
düzenlemeler arasinda saglanmasi zorunlu olan uyum ve bütünlük
hususlarindaki eksikligin giderilmesi mümkün görülmemektedir.
KAMU MALI YÖNETIMINDE YER ALANLARIN GÖREV,
YETKI VE SORUMLULUKLARI YÖNÜNDEN KARSILASTIRMA:
1050 sayili Yasa açisindan kamu mali yönetiminde yer alanlari
öncelikle ita amiri (1. derece ve 2. derece), tahakkuk memuru (gelir ve gider)
sayman olarak belirtebiliriz. Daha genis açidan bakildiginda bunlara ilave
olarak, sayman mutemedi, ita amiri mutemedi ile 22. maddede sayilan
görevlileri dahil edebiliriz.
5436, sayili Yasa ile yapilan degisikliklerden sonra, 5018 sayili
Yasada kamu yönetiminde yer alanlarin; bakan, üst yönetici, harcama
yetkilisi, muhasebe yetkilisi, gerçeklestirme görevlileri, mali hizmetler
uzmani, mutemet ve muhasebe yetkilisi mutemedi olarak belirlendigini ve
mali hizmetler birimi ile iç denetçilere de kamu mali yönetimde rol
verildigini ifade edebiliriz.
5018 sayili Yasanin genel gerekçesinde ve ilgili madde
gerekçelerinde: Mali yönetimde seffafligin saglanmasi, saglikli bir hesap
verme mekanizmasi ile harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin
yeniden kurulmasi, kamu mali yönetiminde görev, yetki ve sorumluluklarin
açik bir sekilde belirlenmesi öngörülmüstür.
Diger yandan, kamu maliyesinin temel ilkeleri baslikli 5/b maddesiyle
“Kamu maliyesi, kamu görevlilerinin hesap verebilmelerini saglayacak
sekilde uygulanir. ” Ve ayni Yasanin mali saydamlik baslikli 7. maddesinin
birinci fikrasiyla, ” Her türlü kamu kaynaginin elde edilmesi ve
kullanilmasinda denetimin saglanmasi amaciyla kamuoyu zamaninda
bilgilendirilir. ” Hükümleri getirilmis, ayni maddenin (a) bendiyle de görev
yetki ve sorumluluklarin açik olarak tanimlanmasinin zorunlu oldugu
belirtilmistir. Hesap verme sorumlulugu basligini tasiyan 8. maddeyle de
“Her türlü kamu kaynaginin elde edilmesi ve kullanilmasinda görevli ve
yetkili olanlar, kaynaklarin etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak
elde edilmesinden, kullanilmasindan, muhasebelestirilmesinden,
raporlanmasindan ve kötüye kullanilmamasi için gerekli önlemlerin
alinmasindan sorumludur ve yetkili kilinmis mercilere hesap vermek
zorundadir.” Hükmü konulmustur.
Yukaridaki açiklamalarin degerlendirilmesi sonunda ;5018 sayili
Yasanin gerekçelerinde belirtilen amaçlarla, ilke ve esaslara iliskin
maddelerindeki ifadeler arasinda tutarlilik ve yeterlilik oldugu açikça ve
hosnutlukla gözlemlenebilmektedir. Ancak, bu dogrulugu ve önemi
tartisilmaz amaç ve temel hükümlerin, Yasanin bu konularin uygulamasini
dogrudan yönlendirecek nitelikteki maddelerindeki hükümlerle, ayni uyum
ve tutarliligi yansitip, yansitamadigini ortaya koyabilmek açisindan, Yasanin
konuyla ilgili maddelerini incelemek, uygulamayi ve tamamlayici mevzuat
çalismalarini dikkatle izlemek gerektigi düsünülmektedir. Bu noktadan
hareketle kamu mali yönetiminde bu Yasayla rol verilenlerle ilgili
hükümlere ana hatlariyla deginmeye ve hatirlatmaya çalisacagiz.
Bakanlar baslikli ve 5436 sayili Yasanin 10/a maddesiyle degisik 10.
madde de, bakanlarin kamu yönetimindeki rolleri açiklanmis ve bakanlarin
kamu kaynaklarinin etkili, ekonomik ve verimli kullanilmasi konusunda,
Basbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisine karsi sorumlu olduklari
hükme baglanmistir. Bakanlarin Basbakana karsi olan sorumlulugunun,
Anayasanin 112. maddesi çerçevesinde degerlendirmek suretiyle, bu
sorumluluga iliskin usul ve esaslarin Basbakan tarafindan belirlenmesi
gerekecegi ifade edilebilir. Milli Savunma Bakani diger bakanlardan farkli
olarak ayni zamanda üst yönetici olarak da görev üstlenecektir. Mali
yönetime iliskin temelleri olusturan her iki düzenlemede de tabiatiyla, diger
bakanlardan farkli olarak Maliye Bakanina verilmis görev ve taninmis
yetkiler bulunmaktadir. Bu hususun ayri bir çalisma konusu olmasi
nedeniyle detaya inilmese de: 5018 sayili Yasanin 5436 sayili Yasanin 10/a
maddesiyle degisik, 30. maddesiyle, genel mali yönetim ve esgüdüm
görevleri çerçevesinde, merkezi idare bütçesinin hazirlanmasi ve
uygulanmasi, mali disiplinin saglanmasi, kamu mali yönetim sisteminin
etkin ve verimli bir sekilde yürütülmesi amaciyla Maliye Bakaninin yetkili
kilindigini belirtmenin gerekli oldugu düsünülmektedir.
Bilindigi üzere, 1050 sayili Kanunun 13. ve 71. maddeleri geregince;
Bakanlar, birinci derece ita amiridirler ve bakanlarin sorumlulugunu,
Türkiye Büyük Millet Meclisi tayin eder. Bakanlar kendi bütçelerinin ita
amiridirler ve gider tahakkuk ettikçe, her bakan ikinci derece ita amirlerine
ödeme emri teblig edilmek suretiyle izin verir,
Üst yöneticiler baslikli ve 5436 sayili Yasanin 10/c maddesiyle
degisik11. madde de, Milli Savunma Bakanliginda bakanin, bu bakanlik
disindaki bakanliklarda müstesarin, diger kamu idarelerinde en üst
yöneticinin, il özel idarelerinde valinin, belediyelerde belediye baskaninin
üst yönetici oldugu açiklanmistir. Ayrica üst yöneticilerin, idarelerinin
stratejik planlarinin ve bütçelerinin kalkinma planina, yillik programlara,
kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun
olarak hazirlanmasindan, sorumluluklari altindaki kaynaklarin etkili
ekonomik ve verimli sekilde elde edilmesi ve kullanimini saglamaktan,
kayip ve kötüye kullaniminin önlenmesinden mali yönetim ve kontrol
sisteminin isleyisinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev
ve sorumluluklarin yerine getirilmesinden Bakana; mahalli idarelerde ise
meclislerine karsi sorumlu olduklari ve bu sorumluluklarinin gereklerini
harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler araciligiyla yerine
getirecekleri hükme baglanmistir. Ancak, merkez disindaki (Tasra)
teskilatlarda üst yöneticilerin kimler olacaginin maddede belirtilmemis
olmasi, yetki devri yoluyla devrinin düzenlenmesinin düsünülmesinden
kaynaklansa da bu hususun, uygulamada sorun kaynagi olabilecegi de
dikkate alinmalidir.
Üst yönetici, 1050 sayili Yasada yer almayan ve mali yönetimimize bu
maddeyle dahil edilen yeni bir kavramdir. Mali yönetimlerin anayasasi
niteligini tasiyan bu tür temel hukuki düzenlemelerde getirilen sorumlulugun
Güncel Mali Sorunlar
öncelikle mali sorumluluk olmasi gerektigi düsünülse de üst yöneticilerin bu
Yasada belirtilen yükümlülükleri nedeniyle Bakana karsi idari sorumluluk
tasidiklari anlasilmaktadir. Ancak bu husus ve kamu mali yönetiminde görev
alan bütün unsurlarin sorumluluklari hakkinda, Sayistay’a iliskin olarak
yapilacak hukuki düzenlemede, ikileme yer vermeyecek nitelikte hüküm
getirilmesinin zorunlu oldugu düsünülmektedir.
5018 sayili Yasanin 5436 sayili Yasanin 1. maddesiyle degisik
“Harcama Yetkisi ve Yetkilisi” baslikli 31. maddesinde; bütçeyle ödenek
tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi
oldugu, ancak teskilat yapisi ve personel durumu gibi nedenlerle harcama
yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde
harcama birimleri siniflandirilmayan idarelerde harcama yetkisinin, üst
yönetici veya üst yöneticinin belirleyecegi kisiler tarafindan; mahalli
idarelerde Içisleri Bakanliginin, diger idarelerde ise Maliye Bakanliginin
uygun görüsü üzerine yürütülebilecegi hükme baglanmistir. Ayni maddeyle,
kanunlarin verdigi yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi,
komisyon ve benzeri kurul veya komite karariyla yapilan harcamalarda,
harcama yetkisinden dogan sorumlulugun ; kurul, komite veya komisyona
ait olacagi belirtilmis ve genel yönetim kapsamindaki kamu idarelerinde;
idareler, merkez ve merkez disi birimler ve görev unvanlari itibariyle
harcama yetkililerinin belirlenmesine, harcama yetkisinin bir üst yönetim
kademesinde birlestirilmesine ve devredilmesine iliskin usul ve esaslarin
Maliye Bakanliginca belirlenecegi ve harcama yetkisinin devredilmesinin,
yetki devredenin idari sorumlulugunu ortadan kaldirmayacagi hususlari
hükme baglanmistir. Ayrica, yine ayni maddede, harcama yetkililerinin,
bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle kendisine
ödenek verilen harcama yetkililerinin ise tahsis edilen ödenek tutarinda
harcama yapabilecegi hususlari açiklanmistir.
5018 sayili Yasanin, “Harcama talimati ve sorumluluk” baslikli 32.
maddesinde: Harcama yetkililerinin verecegi ve hizmetin gerekçesine,
yapilacak isin konusuna ve tutarina, süresine kullanilabilir ödenegine,
gerçeklestirme usulüne ve gerçeklestirmeyle görevli olanlara iliskin
bilgilerin yer alacagi harcama talimati ile bütçelerden harcama yapilabilecegi
belirtilmistir. Ayni
maddede, harcama yetkililerinin ;verdikleri harcama
talimatlarinin bütçe ilke ve esaslarina, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile
diger mevzuata uygun olmasindan, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli
kullanilmasindan ve bu Kanun çerçevesinde yapmalari gereken diger
islemlerden sorumlu olduklari hükme baglanmistir.
Bu sorumlulugun; hem idari hem de mali nitelikte oldugunun
tereddütsüz kabul edilmesinin ve bu anlayisla uygulanabilmesinin :Bu
Yasanin varlik sebebini olusturan gerekçesinde belirtilen amaci ile esasa
iliskin maddeleriyle getirilen ilkelerin gerçeklesebilmesi yönünden de
zorunlu oldugu ve büyük önem tasidigi kanaatindeyiz. Bu nedenlerle
Sayistay’a iliskin Yasayla ilgili düzenlemenin, deginilen hususlara paralel
sekilde, açik ve anlasilir nitelikte yasalasmasinin kaçinilmaz oldugunu bir
kez daha vurgulamak istiyoruz.
5018 sayili Yasanin “Merkez disi birimlere ödenek gönderme” baslikli
22. maddesinde, kamu idarelerinin merkez teskilati harcama yetkililerinin;
merkez disi birimlere, ihtiyaçlarinda kullanilmak üzere ve “Ödenek
Gönderme Belgesi” düzenlemek suretiyle ödenek göndereceklerini ve
merkezi yönetim kapsamindaki kamu idarelerinde ödenek gönderilmesine
iliskin usul ve esaslari belirlemeye Maliye Bakaninin yetkili kilindigi
belirtilmistir. Ayni Yasanin “Yüklenmeye girisilmesi” baslikli 26.
maddesinde de, harcama yetkililerinin tahsis edilen ödenekler dahilinde
yüklenmeye girebilecekleri belirtilmistir. Yine ayni Yasanin, 5436 sayili
Yasanin 10. maddesiyle degisik ve “Ön ödeme” baslikli 35. maddesi ile;
harcama yetkilisinin uygun görmesi ve ödeneginin sakli tutulmasi kaydiyla,
kanunlarda öngörülen haller ile gerçeklestirme islemlerinin tamamlanmasi
beklenilemeyecek ivedi veya zorunlu giderler için avans vermek veya kredi
açmak suretiyle ön ödeme yapilabilecegi hükmü getirilmistir.
Harcama yetkisi ve yetkilisinin dogru tespiti konusunda, analitik bütçe
siniflandirilmasi yapisi içinde “kurumsal siniflandirma “nin çok iyi
anlasilmasi ve özellikle ödenek tahsisinin kurumsal kodlamadaki üçüncü ve
dördüncü düzeyinde gerçeklestigini ve dolayisiyla bu birimlerin en üst
yöneticilerinin harcama yetkisine sahip olduklari
seklinde degerlendirilmesi
gerekmektedir. Harcama yetkisinin kurumsal siniflandirmayla
belirlenebildigi durumda, harcama yetkisi yili bütçesindeki ödenekle ifade
edilebilecek, dolayisiyla harcama yetkilisi, harcama yetkisini bütçeden almis
olacaktir. Kurumsal siniflandirmada yer almayan birimlere ise harcama
yetkisi ödenek gönderme belgesiyle verilecektir.
Bilindigi üzere, 1050 sayili Yasanin ilgili hükümlerine göre : Ita amiri,
Devlet hizmetlerine iliskin giderlerin geçici ya da kesin olarak ödenmesi için
saymanlara yazili emir ve izin veren yetkili olarak kabul edilmis (1050/10),
birinci derece ita amirleri (Bakanlar), ve ikinci derece ita amirleri (Esas
itibariyle vali ve kaymakamlar olmakla birlikte, askeri birim komutanlarina
ya da kurulus amirleri ile il ve ilçe idari sube baskanlarina ikinci derece ita
amirligi yetkisi verilebilmektedir. ) olmak üzere ikiye ayrilmistir. (1050/13
ve71)
1050 sayili Yasa hükümleri çerçevesinde, sorumluluk üstlenme
(Deruhte-i mesuliyet) hali ve 22. maddeyle getirilen yükümlülükler disinda,
kural olarak; ita amirlerinin sorumsuzlugu ilkesi benimsenmistir. (!050/13,
22 ve 82) Kanaatimizce, 5018 sayili Yasa ; 1050 sayili Yasada düzenlenmis
olan ita amirleri ve gider tahakkuk memurlarinin görev ve yetkilerini büyük
ölçüde birlestirmek suretiyle harcama yetkilisine mal etmis ve harcama
yetkililerini mali sorumluluk kapsamina almistir.
5018 sayili Yasanin, 5436 sayili Yasanin 10. maddesiyle degisik ve “
Muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve sorumluluklari “
baslikli 61. maddesinde: Muhasebe hizmeti; gelirlerin ve alacaklarin tahsili,
giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen degerler
ile emanetlerin alinmasi, saklanmasi, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve
diger tüm mali islemlerin kayitlarinin yapilmasi ve raporlanmasi islemleri
olarak tanimlanmis ve muhasebe islemlerini yürütenlerin muhasebe yetkilisi
oldugu, memuriyet kadro unvanlarinin muhasebe yetkilisi niteligine etkisinin
olmadigi belirtilmistir.
Ayni maddeyle, muhasebe yetkilisinin, muhasebe hizmetlerinin
yapilmasindan ve muhasebe kayitlarinin usulüne uygun, saydam ve
erisilebilir sekilde tutulmasindan sorumlu olacagi, genel bütçe kapsamindaki
kamu idarelerinin muhasebe hizmetlerinin, 4059 sayili Kanun hükümleri
sakli kalmak kaydiyla, Maliye Bakanliginca yürütülecegi ve muhasebe
yetkililerinin gerekli bilgi ve raporlari kamu idarelerine verecekleri hususlari
hükme baglanmistir. Ayrica muhasebe yetkililerinin, bu kanunun 5436 sayili
Yasayla degisik, 34. maddesinin birici fikrasinda belirtilen, ödeme emri
belgesine baglandigi halde ödenemeyerek emanet hesaplarina alinan
tutarlarin ödenmesine iliskin hükümler ile, bu. maddenin üçüncü fikrasinda
belirtilen ve asagida açiklanan kontrol yükümlülüklerinden sorumlu
olduklari ve muhasebe yetkililerinin yine bu Kanuna göre yapacaklari
kontrollere iliskin sorumluluklarinin, görevleri geregi incelemeleri gereken
belgelerle sinirli oldugu; muhasebe yetkililerinin, görev ve yetkilerinin,
yardimcilarina devredilmesine iliskin usul ve esaslarin Maliye Bakanliginca
belirlenecegi hükümleri getirilmistir.
Muhasebe yetkililerinin ödeme asamasinda, ödeme emri belgesi ve eki
belgeler üzerinde : Yetkililerin imzasini, ödemeye iliskin ilgili mevzuatinda
sayilan belgelerin tamam olmasini, maddi hata bulunup bulunmadigini, hak
sahibine iliskin bilgileri kontrol etmekle yükümlü olduklari; sayilan konulara
iliskin hata veya eksiklik bulunmasi halinde ödeme yapamayacaklari, belgesi
eksik ve hatali olan ödeme emri belgelerinin, düzeltilmek veya
tamamlanmak üzere en geç bir is günü içinde gerekçeleriyle birlikte yazili
olarak harcama yetkilisine gönderilecegi ve hatalarin düzeltilmesi ve
eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme isleminin gerçeklestirilecegi,
muhasebe yetkililerinin ilgili mevzuatinda düzenlenmis belgeler disinda
belge arayamayacaklari ve islemlerine iliskin defter, kayit ve belgeleri
muhafaza ederek, denetime hazir bulunduracaklari hususlari yine ayni
maddede belirtilmistir.
Anilan maddenin son fikrasiyla da : Muhasebe yetkilisi
mutemetlerinin, muhasebe yetkilileri adina ve hesabina para ve parayla ifade
edilebilen degerleri geçici olarak almaya, vermeye ve göndermeye yetkili
olanlar seklinde tanimlanarak, dogrudan muhasebe yetkilisine karsi sorumlu
olduklari ve görevlendirilmeleri, yetkileri, denetimi, tutacaklari defter ve
belgeler ve diger hususlara iliskin usul ve esaslarin Maliye Bakanliginca
çikarilacak bir yönetmelikle düzenlenecegi belirtilmistir. Bu hükmün geregi
olarak Maliye Bakanliginca düzenlenen; “Muhasebe Yetkilisi
Mutemetlerinin Görevlendirilmeleri, Yetkileri, Denetimi ve Çalisma Usul ve
Esaslari Hakkinda Yönetmelik” 31 Aralik 2005 tarihli ve 26040(3. M) sayili
Resmi Gazetede yayimlanarak, 01/01/2006 tarihinden geçerli olmak üzere
yürürlüge girmistir. Muhasebe yetkilisi mutemetlerine iliskin hükümler;1050
sayili Yasanin 12. maddesinde tanimlanan sayman mutemedine benzer
sekilde düzenlenmistir. 5018 sayili Yasanin 5436 sayili Yasayla degisik 59.
maddesinin sondan bir önceki fikrasiyla da, harcama yetkilisi ile muhasebe
yetkilisi görevinin bir kiside birlesemeyecegi ve mali hizmetler biriminde ön
mali kontrol görevini yürütenlerin mali islem sürecinde görev
alamayacaklari açiklanmistir.
5018 sayili Yasanin ilgili hükümleriyle:Muhasebe yetkililerinin yerine
getirmekle görevli ve sorumlu tutulduklari muhasebe hizmetinin ; 1050
sayili Yasanin 9. maddesinde sayman tanimina paralel sekilde tanimlandigi,
ancak;muhasebe yetkililerinin görev ve yetkilerinin, 1050 sayili Yasanin 81.
maddesiyle saymana verilen, inceleme görev ve yetkilerine göre azaltildigi
anlasilmaktadir. Bu açidan bakildiginda: muhasebe yetkilisine daha önce
saymanin görev ve yetki alani içinde olan kanun, karar ve tüzüklere
(mevzuata) uygunluk denetimi ile giderin kendisine verilen yetki içinde
olmasi ve bütçe tertibine uygunluk konularinda yapilacak denetim görev ve
yetkisinin muhasebe yetkililerine degil de harcama yetkililerine tevdi
edildigi görülmektedir. Diger yandan muhasebe yetkililerine verilen
“yetkililerin imzasini
“ kontrol görevinin, imzalarin varliginin mi
dogrulugunun mu kontrol edilecegi yönünden, uygulamada ikileme yol
açabilecegi kanisi olusmaktadir. Ayrica, mevzuata uygunluk denetiminin
muhasebe yetkilisi için öngörülmemis olmasinin, yetki kargasasina yol
açmamasi için, maddi hata denetiminin sinirlarinin çok net anlasilir sekilde
açiklanmasini zorunlu kilmissa da; bu ihtiyaç, 21/01/2006 tarih ve26056
sayili Resmi Gazetede yayimlanan, 30/12/2005 tarih ve 2005/1992 karar
sayili Bakanlar Kurulu Karari ile çikartilan “ Muhasebe Yetkililerinin
Egitimi, Sertifika Verilmesi ile Çalisma Usul ve Esaslari Hakkinda
Yönetmelik “ in “Ödeme emri belgesi ve ekleri üzerinde yapilacak kontroller
“ baslikli
29. maddesinin son iki fikrasinda bu konuda yapilan açiklamalarla
giderilmeye çalisilmistir.
5018 sayili Yasanin, 5436 sayili Yasanin 6. maddesiyle degisik ve “Ön
mali kontrol “baslikli 58. maddesinde, ön mali kontrolün harcama
birimlerinde islemlerin gerçeklestirilmesi asamasinda yapilan kontroller ile
mali hizmetler birimi tarafindan yapilan kontrolleri kapsadigi, ön mali
kontrol sürecinin mali karar ve islemlerin hazirlanmasi, yüklenmeye
girisilmesi, is ve islemlerin gerçeklestirilmesi ve belgelendirilmesinden
olusacagi, kamu idarelerinde ön mali kontrol görevinin yönetim sorumlulugu
çerçevesinde yürütülecegi belirtilmistir. Ayni Yasanin, 5436 sayili Yasanin
7. maddesiyle degisik ve “ Mali hizmetler birimi “ baslikli 60. maddesiyle;
mali hizmetler biriminin mali yönetim ve kontrol sistemindeki rolü ve
görevlerine iliskin hususlar düzenlenmistir. Daha önce genel olarak, bütçe
dairesi baskanliklarinca yürütülen görevlerin kamu idarelerinde kurulacak ve
teskilat kanunlarinda gösterilecek mali hizmetler birimlerince, meslege giris
ve yeterlik sinavlari ile çalisma usul ve esaslari Maliye Bakanliginca
çikarilacak yönetmelikte düzenlenecek olan, mali hizmetler uzmani
istihdami suretiyle yerine getirilecegi anlasilmaktadir.
5018 sayili Yasanin, 5436 sayili Yasanin 10. maddesiyle degisik ve
“Giderin gerçeklestirilmesi” baslikli 33. maddesiyle, giderlerin
gerçeklestirilmesinin, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafindan
düzenlenen ödeme emri belgesini imzalamasi ve tutarin hak sahibine
ödenmesiyle tamamlanacagi belirtilmis:gerçeklestirme görevlilerinin,
harcama talimati üzerine, isin yaptirilmasi, mal ve veya hizmetin alinmasi,
teslim almaya iliskin islemlerin yapilmasi, belgelendirilmesi ve ödeme için
gerekli belgelerin hazirlanmasi görevlerini yürütecekleri ve bu Yasa
çerçevesinde yapmalari gereken is ve islemlerden sorumlu olduklari
açiklanmistir. 1050 sayili Yasanin gider tahakkuk memurlariyla ilgili
hükümlerinin düzenlenmesinde esas alinan anlayistan çok farkli bir sekilde,
giderlerin gerçeklestirmesinde bir kisinin degil, gerçeklestirme sürecindeki
görevli komisyon, kurul veya kisi ve kisilerin sorumlu tutulacagi
görülmektedir. Ancak, ita amirleri ile gider tahakkuk memurlarinin;
konumlari, görev yetki ve sorumluluklarinin 5018 sayili Yasanin ilgili
hükümleri çerçevesinde genellikle harcama yetkililerinde birlestirilmis
olmasi hususu ile birlikte degerlendirildiginde, bu düzenlemenin, 1050 sayili
Yasanin 22. maddesinin ( E) bendinde sorumluluk alanini genisleten anlayisi
yansittigini da kabul etmek gerekmektedir.
Ita amirlerinin, sorumlulugu üstlenme ve 1050 sayili Yasanin 22
maddesiyle yapilan düzenlemeler disinda mali yönden sorumsuzlugu kabul
edilirken, gider tahakkuk memurlariyla saymanlarin mali yönden hem de
kusursuz sorumluluk gibi agir bir yük altinda tutuldugu bir sistemden, 5018
sayili Yasa hükümleri çerçevesinde, Harcama Yetkililerinin; 1050 sayili
Yasadaki ita amiri ve gider tahakkuk memuru ve saymana ait olan görev ve
yetki ve sorumluluklari üstlendikleri bir noktaya gelinmis bulunmaktadir.
Böylelikle, 5018 sayili Yasanin bu konudaki ilgili hükümleri ile: Yillardan
beri, ciddi bir anlayis ve titizlikle seçilen ve egitim sürecine tabi tutulduktan
sonra, liyakat ilkelerinin isiginda, Merkez Saymanlik Müdürü, Muhasebe
Müdürü, Malmüdürü Askeri Defterdar, Saymanlik Müdürü gibi unvanlar
altinda ve sayman sifatiyla kolay elde edilemeyecek ölçüde, deneyim sahibi
olan yetismis insanlarin, tasidiklari niteliklerin daha altindaki bir fonksiyonu
yürütür hale getirilmeleri sonucunun dogmasina neden olunmaktadir. Bu
sonucun, ayni
zamanda, 5018 sayili Yasanin gerekçeleriyle de, esasa iliskin
hükümler içeren maddeleriyle de çelisen, kamu kaynaginin ve nitelikli insan
unsurunun israfina yol açan ;anlasilmasi ve kabulü zor bir durumu ifade
ettigi düsünülmektedir.
Harcama yetkililerinin 5018 sayili
Yasayla düzenlenen bu konumunun
korunmasiyla birlikte, kusursuz sorumluluk kavraminin Sayistay Yasasinda
gereken düzenlemeler yapilarak, sistem disina çikarilmasinin yaninda,
muhasebe yetkililerinin mevzuata uygunluk denetimi görev ve yetkisiyle
donatilmasi suretiyle, hem çagdas seviyedeki mali yönetimin vazgeçilmez
niteligi olan yetki-görev ve sorumluluk dengesinin saglam bir sekilde
kurulabilecegi ve hem de yukarida açiklanan çeliski ve israfin önlenebilecegi
inanç ve kanaatini tasimaktayiz.
5018 SAYILI YASANIN, KAMU MALI YÖNETIM VE
KONTROL SISTEMINE GETIRDIGI YENILIKLER:
5018 sayili Yasanin kamu mali yönetim ve kontrol sistemine getirdigi
yenilikleri ayrintisina girmeden basliklar itibariyle özetlemeye çalisacagiz.
Söz konusu yasa ile, kamu mali yönetim ve kontrol sistemine: Ön mali
kontrol, iç denetim-dis denetim, kamuoyuna açiklama geregi, stratejik
planlama ve performans esasli bütçe, üç yillik bütçe, ödemelerde öncelik
belirlemesi, bagis ve yardim kabulünde sinirlama, Devlet muhasebesi ve
kamu zarari kavramlariyla anlamli ve önemli katkilar saglandigi ve ayrica
Yasada, temel kavramlara yer verilerek tanimlanmalari, kamu maliyesinin
temel ilkelerinin madde halinde düzenlenmis olmasinin, yararli oldugu
düsünülmektedir.