Yönetmelik Nedir? Hangi Kurumlar Yönetmelik Çıkarabilir?
YÖNETMELİK NEDİR?
HANGİ KURUMLAR YÖNETMELİK ÇIKARABİLİR ?
1.GİRİŞ
Hukuk devleti olmanın gereklerinden biri, idarenin yapacağı eylem ve işlemlerin belli bir mevzuata dayanarak yerine getirmesidir.
Bunun sağlanması amacıyla, Anayasa’da mevcudiyetini bulan normlar hiyerarşisi, hukuk devletinin temelini olacak şekilde kurgulanmıştır.
Yürürlükte olan Anayasamıza göre normlar hiyerarşisi;
-Anayasa
-Kanun ve milletler arası anlaşmalar…
-Kanun Hükmünde Kararname,
-Tüzük,
-Bakanlar Kurulu Kararı,
-Yönetmelik
-Genelge,
Şeklinde sıralanmaktadır.
Hiçbir hukukî norm kendinden üstteki norm ya da normlara aykırı olamaz.
Bu çalışmamızda normlar hiyerarşisi içerisinde yer alan Yönetmelikler konusunda durulacaktır.
2.YÖNETMELİK NEDİR?
Anayasa’nın 124’üncü maddesinde Yönetmelik çıkarılması ile ilgili olarak aşağıdaki şekilde düzenleme yapılmıştır.
“Yönetmelikler
Madde 124 – Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.
Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir.”
3.HANGİ İDARELER YÖNETMELİK ÇIKARABİLİR?
Anayasa’nın 124’üncü maddesinde belirtilen hususlar kapsamında yönetmelik çıkarma yetkisi olan idareler aşağıda gösterilmiştir.
Bu idareler sırasıyla;
Başbakanlık,
Bakanlıklar ve
Kamu tüzelkişileridir.
3.1.BAKANLIKLARIN KURULMASI
Anayasa’nın 113’üncü maddesinde bakanlıkların kurulması ile ilgili olarak;
“Madde 113 – Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri, yetkileri ve teşkilatı KANUNLA düzenlenir.
….”
3.2.KAMU TÜZEL KİŞİLERİNİN KURULMASI
Tüzel kişiler, en genel biçimiyle özel hukuk tüzel kişileri ve kamu hukuku tüzel kişileri (kamu tüzel kişileri) olmak üzere ikiye ayrılır. Kamu tüzel kişilerine “idare hukuku tüzel kişileri” ya da “kamu hukuku tüzel kişileri” adı da verilmektedir.
Anayasanın 123’üncü maddesinde; kamu tüzel kişiliğinin kurulması ile ilgili olarak;
“Madde 123 – İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve KANUNLA düzenlenir.
İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.
Kamu tüzel kişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.”
Merkezî idare içinde, Başbakanlığa veya Bakanlıklara bağlı birtakım genel müdürlüklerin devlet tüzel kişiliğinden ayrı bir tüzel kişilikleri vardır. Örneğin Tarım Orman ve Köyişleri Bakanlığına bağlı Orman Genel Müdürlüğünün Bayındırlık ve İskan Bakanlığına bağlı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün ve Karayolları Genel Müdürlüğünün, Millî Eğitim Bakanlığına bağlı Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğünün ayrı bir tüzel kişiliği vardır. Yerinden yönetim kuruluşlarının hepsinin de ayrı bir tüzel kişiliği vardır.
İl özel idaresi, belediye ve köy gibi yerel yönetim kuruluşlarının tüzel kişilikleri vardır; yönetmelik çıkarabilirler.
Üniversiteler, TRT, KİT’ler gibi hizmet kuruluşlarının da tüzel kişilikleri vardır; dolayısıyla yönetmelik çıkarma yetkisine sahiptirler.
Keza, Barolar, ticaret odaları, tabip odaları gibi meslek kuruluşlarının da tüzel kişilikleri vardır; bunlar da yönetmelik çıkarabilirler.
Kamu Tüzel Kişiliğinin temel özellikleri aşağıda gösterilmiştir.
-Hak ve fiil ehliyetine sahiptir;
-Kendine has karar ve yönetim organı vardır;
-Mahkeme huzurunda davacı veya davalı olabilirler;
-Kendine has bütçesi ve malvarlığı, personeli vardır,
-Kamu gücünü kullanma yetkisi vardır;
-Tek yanlı işlem yapabilme yetkisi vardır;
-İşlemlerin hukuka uygunluk karinesinden yararlanabilir;
-Mallarının haczedilemez;
-Kamu gücü ayrıcalığı vardır;
-Resen icra yetkisi vardır;
-Hukuka uygunluk karinesi çerçevesinde çalışırlar;
-Kamu malı statüsü ve kamu alacak tahsilinde farklı usul uygulanması söz konusudur;
-Personelinin kamu görevlisi ve sözleşmelerinin idari sözleşmelerdir;
-Zorunlu üyelik zorunlu aidat vergi muafiyeti vardır;
-Uyuşmazlıkların idari yargıda çözülür;
-iflası istenemez.
İşlemlerin hukuka uygunluk karinesi;
“Kanunilik karinesi olarak da bilinen bu karine, idarenin işlemlerin hem yasal bir dayanağı olduğu, hem de hukuka uygun bulunduğu varsayımını ifade etmek için kullanılan bir terimdir”
Özel hukuktan farklı olarak idari işlemlerde irade eşitliğinden değil kamu iradesinin üstünlüğünden bahsedilir ve karşı tarafın rızasına bakılmaksızın idari işlem sonuç doğurma kabiliyetini haizlerdir.
İcrailik Kavramı
Kamu gücü ve kudretinin, üçüncü kişiler üzerinde ayrıca başka işlemin varlığına gerek olmaksızın, doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini gösterdiği işlemler icrai niteliktedir
İdari işlemin icrailiği (caractere executoire), tek yanlılık ve hukuka uygunluk karinesinden yararlanma özellikleri gibi idari işlemin kimliğini oluşturması bakımından önemli bir unsurdur. Bu nitelik, idari işlemin tanımlanması bakımından doktrinde farklı terimlerle ifade edilmektedir. İcrai işlem kavramı Fransız hukukunda decision administrative (idari karar) ve decision executoire (icrai karar) olarak ifade edilmektedir.
Türk hukukunda işlemin icrailik özelliğini içermesi bakımından idari karar, icrai işlem yanında kesin karar, etkili karar terimleri kullanılmaktadır.
4.BAKANLAR KURULU YÖNETMELİK ÇIKARABİLİR Mİ?
Anayasamızın 124’üncü maddesinde yönetmelik çıkarmaya yetkili makamlar arasında Bakanlar Kurulu sayılmamıştır. O nedenle Bakanlar Kurulunun yönetmelik çıkarma yetkisi tartışmalıdır. Erdoğan Teziç’e göre, Anayasa tüzük çıkarmaya Bakanlar Kurulunu yetkili kıldığına ve yönetmelik yetkisini düzenleyen 124’üncü madde de Bakanlar Kurulunu saymadığına göre, Bakanlar Kurulu yönetmeliği çıkarılamaz. Buna karşılık Ergun Özbudun’a göre ise, 124’üncü maddeden Bakanlar Kurulunun yönetmelik yapamayacağı sonucu çıkarılamaz. Zira, yönetmeliğin idarenin en geniş genel düzenleyici işlem türü olduğu göz önünde bulundurulursa icraî karar almaya yetkili her idarî makamın yönetmelik yapmaya yetkili olması gerekir. Uygulamada Bakanlar Kurulunun da yönetmelik çıkardığı görülmektedir. Bütün Bakanlar Kurulu kararları gibi Bakanlar Kurulu yönetmeliklerinin de Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmaları gerekir.
Anayasa Mahkemesi 23-25 Ekim 1969 tarih ve K.1969/57 sayılı Kararıyla Bakanlar Kurulunun yönetmelik çıkarabileceğine karar vermiştir. Mahkemeye göre, bakanlıklar ayrı ayrı yönetmelik çıkarabildiklerine göre, Başbakan ve bakanların bir araya gelmesinden oluşan Bakanlar Kurulu da yönetmelik çıkarabilir.
5.TÜZEL KİŞİLİĞİ BULUNMAYAN KAMU KURULUŞLARI YÖNETMELİK ÇIKARABİLİR Mİ?
Yukarıda gördüğümüz gibi, Anayasamıza göre, yönetmelik çıkarma yetkisine ancak Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri sahiptir.
O halde, tüzel kişiliği bulunmayan kamu kuruluşlarının yönetmelik çıkaramaması gerekir. Ancak uygulamada bazı kanunların tüzel kişiliğe sahip olmayan kamu kuruluşlarına, makam ve mercilerine yönetmelik çıkarma yetkisi verdiği görülmektedir.
Örneğin 2879 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği Teşkilatı Kanununun 5’inci maddesi, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğine yönetmelik yapma yetkisi vermektedir.
Diğer yandan 3701 sayılı Devlet Planlama Teşkilatı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun 39’uncu maddesi, DPT Müsteşarlığına yönetmelik çıkarma yetkisi tanımaktadır. 2929 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekreterliği Teşkilatı Kanununun 16’ncı maddesi Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığının yönetmelik çıkarmasını öngörmektedir. 2983 sayılı Kanun o zaman kamu tüzel kişiliği bulunmayan Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Kuruluna yönetmelik çıkarma yetkisi vermekteydi.
Bu hükmün Anayasaya aykırılığı iddia edilmiş; ancak Anayasa Mahkemesi, 26 Haziran 1985 tarih ve K.1985/4 sayılı Kararıyla bunun Anayasaya aykırı olmadığına karar vermiştir. Zira, Anayasa Mahkemesine göre, kanunda geçen “çıkarılacak” kelimesini “hazırlayacak” biçiminde anlamak gerekir.
Tüzel kişiliğe sahip olmayan kamu kuruluşlarının kendi başlarına yönetmelik çıkarma yetkisi Danıştay içtihatlarına göre yoktur. Bu kuruluşlar kendi görev sahalarında “yönetmelik hazırlayabilirler”. Ancak bu yönetmelikleri kendileri çıkaramaz. Tüzel kişiliğe sahip olmayan kamu kuruluşlarının hazırladıkları yönetmelikler bağlı bulundukları bakanlıklar veya Başbakan tarafından çıkarılmalıdır.
Örneğin 633 sayılı Diyanet İşleri Başkanlığı Kanununda bu Başkanlığa “yönetmelik hazırlama” görevini vermektedir. Ancak Diyanet İşleri Başkanlığınca hazırlanan bir yönetmelik, bu Başkanlığın bağlı bulunduğu kuruluş olan Başbakanlık tarafından çıkarılmalıdır. Danıştay da aynı yönde şu değerlendirmeyi yapmıştır:
“Diyanet İşleri Başkanlığı’nın genel idare içinde Başbakanlığa bağlı bir kuruluş olması nedeniyle bu yetkinin münhasıran kendisine 633 sayılı Yasa ile verilen görevlerin yerine getirilmesi ile ilgili yönetmelikleri hazırlayarak uygulamaya konulmak üzere Başbakanlığa sunulması için yapılan hazırlık çalışması olarak değerlendirmek gerekmektedir”.
O halde, tüzel kişiliği bulunmayan bir kamu kuruluşunun Anayasanın 115’inci maddesinin anladığı anlamda bir “yönetmelik” çıkarmaya yetkisi olmadığını söyleyebiliriz.
Ancak burada şunu da belirtmek gerekir ki, yürütme organının düzenleyici işlem yapma yetkisi Anayasada öngörülen tüzük ve yönetmelikten ibaret değildir. Anayasa da öngörülmemiş olsa bile, icraî karar alma yetkisine sahip her idari makam, bu yetkisini düzenleyici işlemler ile objektifleştirebilir ve bu şekilde düzenleyici işlemler yapabilir. İdarenin bu düzenleyici işlemlerine isterse “yönetmelik” ismi verilmesin, bu işlemler aşağıda göreceğimiz gibi, hukukî rejimi ve hukukî sonuçları bakımından yönetmeliklerden farklı değildirler. Danıştay Genel Kurulu da 1 Nisan 1965 tarih ve K.1965/67 sayılı Kararında “her icraî karar alma yetkisini taşıyan makamın yönetmelik yapabileceğine, bunun [1961 Anayasasının] 113’üncü maddesinde sayılan makamlara münhasır olmadığına” karar vermiştir. O halde, kamu tüzel kişiliğine sahip olmayan kuruluş ve makamların “yönetmelik” çıkarmayacağını söylesek de, bunun pratikte bir önemi yoktur. Zira, bu kuruluş ve makamlar da, icraî karar alma yetkisine sahip olduğu ölçüde, adı değişik de olsa “düzenleyici işlemler” yapma yetkisine sahiptir. Ve üstelik aşağıda göreceğimiz gibi, bu işlemler de yönetmeliklerin hukukî rejimine tâbidir. O nedenle, tüzel kişiliği bulunmayan kamu kuruluşlarının yönetmelik çıkaramayacaklarını söylemenin pek bir anlamı yoktur.
6-KONU
Anayasanın 124’üncü maddesine göre, yönetmeliklerin konusu, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin “görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak”tır. Örneğin birer kamu tüzel kişisi olan üniversiteler 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun kendisine verdiği eğitim ve öğretim görevinin nasıl yerine getirileceğini göstermek için “eğitim, öğretim ve sınav yönetmeliği” yapmaktadırlar. Ancak Başbakanlık ve bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin tek faaliyet konusu kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak değildir. Başbakanlık ve bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, bir kanuna dayanmak şartıyla her konudaki faaliyetlerini de yönetmelik ile düzenleyebilirler.
- SEBEP UNSURU
Anayasanın 124’üncü maddesi, “Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere… yönetmelikler çıkarabilirler” dediğine göre yönetmeliklerin sebep unsurunu bir kanun veya tüzük teşkil eder. Ancak, kanunun daha önce hiçbir şekilde düzenlemediği bir alanda yönetmelik çıkarılması mümkün değildir. Yönetmelikler bu anlamda kanuna dayanmak zorundadır. Türk hukukunda, idarenin bir alanı aslî olarak yönetmelik ile düzenlemesi mümkün değildir. Türk hukukunda “muhtar bir yönetmelik yetkisi” bulunmamaktadır. Bununla birlikte Turan Güneş Türk hukukunda hiçbir kanuna dayandırılamayacak yönetmeliklere örnek vermektedir.
- USUL VE ŞEKİL
Tüzüklerin tersine yönetmelikler için belli bir şekil şartı getirilmemiştir. Tüzüklerin Danıştayın incelemesinden geçirilmesi şart olmasına rağmen yönetmelikler için böyle bir şart yoktur. Ayrıca yönetmeliklerin Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmaları da gerekmez. Keza her yönetmeliğin Resmî Gazetede yayımlanması da şart değildir. Anayasamıza göre hangi yönetmeliğin Resmi Gazetede yayımlanacağı bir kanunla tespit edilir.
Bu Kanun 24 Mayıs 1984 tarih ve 3011 sayılı Resmî Gazetede Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanundur.
3011 Sayılı Kanunun konuyla ilgili maddeleri aşağıda gösterilmiştir.
“Madde 1 – Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin;
- a) İşbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen,
- b) Kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan,
- c) Kamuyu ilgilendiren,
Yönetmelikler Resmi Gazete’de yayımlanır.
Ancak, milli emniyet ve milli güvenlikle ilgili olan ve gizlilik derecesi taşıyan yönetmelikler yayımlanmaz.
Madde 2 – Mahalli idarelerce düzenlenen ve bu idarelerin yetki ve görev alanlarına giren yönetmelikler, mahallinde çıkan gazete veya diğer yayın yolları ile ilan olunur.”
Bu Kanuna göre, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin işbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen; kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan ve kamuyu ilgilendiren diğer yönetmelikler Resmî Gazetede yayımlanır. Buna karşılık, milli güvenlik ile ilgili olan ve gizlilik derecesi taşıyan yönetmelikler yayımlanmazlar. Bir yönetmeliğin Resmî Gazetede yayımlanıp yayımlanmaması gerektiğine nihaî karar verecek olan makam Başbakanlıktır (Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğü ).
Resmî Gazetede yayımlanması gereken yönetmeliklerin ilgililere uygulanabilmesi için, bu yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanması gerekir. Danıştaya göre, yayımlanması gerektiği halde Resmî Gazetede yayımlanmamış bir yönetmeliğin yürürlüğe girdiği kabul edilemez[16].
3011 sayılı Kanun yerel idareler tarafından çıkartılacak olan yönetmeliklerin de o yerde çıkan bir gazetede ilan edilmelerini öngörmüştür.
İster Resmî Gazetede, ister mahallî bir gazetede yayımlansınlar, yönetmelikler ilgililere duyurulmadıkça veya onlara tebliğ edilmedikçe onlara uygulanamaz, haklarını azaltamaz, yükümlülüklerini çoğaltamazlar.
Resmî Gazetede yayımlanması gereken yönetmelikler, Resmî Gazetede yayımlandıkları tarihte, başka surette ilgililere duyurulması gereken yönetmelikler ise, duyuruldukları tarihte yürürlüğe girerler.
- DENETİM
İdarî bir işlem olan yönetmeliklerin denetimi idarî yargıda yapılır. Bakanlıkların yönetmelikleri ile kamu kuruluşlarının ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının ülke çapında uygulanacak yönetmeliklerinin yargısal denetimi, ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda yapılır (Danıştay Kanunu, m.24/1-d). Kamu kurumu ile kamu kuruluşu niteliğindeki meslek kuruluşlarının belli bir yörede uygulanacak olan yönetmeliklerinin yargısal denetimi ise, o yerde bulunan genel görevli idari yargı yeri olan idare mahkemelerinde yapılır.
Mevzuat HAZIRLAMA USUL VE ESASLARI HAKKINDA YÖNETMELİK
http://mevzuat.meb.gov.tr/html/26083_0.html
Kaynak: Ömer Köse
Maliye Bakanlığı
Denetim Elemanı
Yararlanılan Kaynaklar:
-Kemal Gözler, http://www.anayasa.gen.tr/yonetmelik-bilgi.htm,
Teziç, op. cit., s.63.
Özbudun, op. cit., s.219.
Ibid.
Anayasa Mahkemesi, 23-25 Ekim 1969 Tarih ve K.1969/57 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 8, s.40.
Örneğin, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına Genelkurmay Başkanlığınca Tahsis Edilecek Askeri Birlik Hakkında Yönetmelik, Resmî Gazete, 22 Temmuz 1984, Sayı 18466.
Anayasa Mahkemesi, 18 Şubat 1985 Tarih ve E.1984/9, K.1985/4 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 21, s.122.
Örneğin Diyanet İşleri Başkanlığı tarafından hazırlanan “Diyanet İşleri Başkanlığı Kur’an Kursları Yönetmeliğinin Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” Başbakanlıkça yayımlanmıştır (Resmî Gazete, 29 Ocak 1995, Sayı 22186).
Danıştay Beşinci Dairesi, 24 Mayıs 1988, E.1986/1983, K.1988/2866, Danıştay Dergisi, Sayı 74-75, s.243.
Nakleden Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.182.
Günday, op. cit., s.83.
Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.184-185.
Ibid. Örneğin Hac Amacıyla Suudi Arabistana gidecek olanlarla ilgili 28 Şubat 1963 tarihli Yönetmelik, 12 Eylül 1962 tarihli yurt Dışından Gemi Satın Alınması Hakkındaki Yönetmelik bir kanuna dayanmamaktaydı (Ibid.).
Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.106.
Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.106.
Danıştay Onuncu Dairesi, 4 Mayıs 1988 Tarih ve E.1988/1113, K.1988/806 Sayılı Karar, Danıştay Dergisi, Sayı 72-73, s.655.
Özbudun, op. cit., s.219.
Günday, op. cit., s.108.