Torba Kanun Nedir? Torba Kanun Nasıl Çıkarılır?
TORBA KANUN NEDİR?
Son dönemde sıkılıkla uygulanan kanun çıkarma yöntemlerinden biridir torba kanun…
Bu yöntemde bir çok konuyu ilgilendiren kanun düzenlemeleri tek bir kanun metminde çıkarılmaktadır….
Bu yöntemin avantajlı yönü, kanun çıkarma süreci genellikle uzun soluklu ve meşakkateli bir süreç olup, kanun çıkarılancaya kadar geçecek zamanın, yürütme organınca yapılması istenilen düzenlemelerin istenilen sonucun alınmasını geciktirici etkisi olduğu değerlendirilmekte ve bu nedenle torba kanun uygulaması yapılarak bir an önce sonuç alınması istenilmektedir…
Torba kanun yürütme organına zaman kazandırmak gibi bir avantaja sahip olmasına karşın, çıkarılan kanun, önemli düzenlemeleri içerdiğinden, tüm etkilier ve sonuçları ilgili kurumlar tarafından gözden geçirilmesi gerekmekte olduğu açıktır…..
konuya ilişkin açıklamalar aşağıda detaylı olarak gösterilmiştir….
TORBA KANUN
T.D.K Sözlüğünde torba, “genellikle pamuk ve kıldan dokunmuş, türlü boy ve biçimde, ağzı büzülüp bağlanabilen araç”: 2. Genellikle plastikten veya kâğıttan yapılmış, içine öteberi koymaya yarayan, çeşitli büyüklükte olabilen taşıma gereci, poşet” şeklinde tanımlanmıştır.3 “Kanun” ibaresinin başına eklenen “torba” kelimesi, bir yandan “taşıyıcılık işlevi” ne diğer yandan da içine konulacak öteberinin her zaman kestirilemeyeceği için “gizem”ine işaret eden son derece isabetli bir sıfattır.
Bununla birlikte, insanımızın kıvrak zekasının bir ürünü olarak günlük yasama diline yerleşmiş olan bu eğlenceli terim, çeşitli belirsizlikler içerdiği için tanımlanması güç ve formel yasama dilinde hiç kullanılmayan bir nitelemedir.Kısaca, birbiri ile konu yönünden ilgisi olmayan ve çok fazla sayıda başka kanunda ek ve değişiklikler yapan kanunlara “torba kanun” adı verilebilir. Bir kanunun torba kanun olup olmadığının temel göstergelerinden birisi, kanun başlığıdır.
Torba kanunların başlığı, içerik itibariyle yürürlükteki birden fazla kanunu etkilediği için genellikle “çeşitli kanunlarda” diye başlamak zorundadır.
Torba kanunların yasalaşma sürecinde kimi özgün yönler ortaya çıkmaktadır.
Bunlar kabaca, şöyle sıralanabilir:
-Torba kanun uygulaması, geleneksel komisyon sistemini devre dışı bırakmaktadır. Hemen her torba kanun tasarısı/teklifi, mali nitelikli hükümler içerdiği gerekçesiyle, esas yönünden “bütçe komisyonu” na havale edilmektedir. Ayrı kanun teklifleri halinde sunulmuş olsa, başka ihtisas komisyonlarının görev alanına girecek olan işler, zorunlu olarak tek komisyona gönderildiği için devre dışı (bypass) bırakılmış komisyonların uzmanlığından yararlanmadan ve katkıları alınamadan yasalaşmış olmaktadır.
-Torba kanun görüşmelerinin, özellikle, komisyon aşamasında, yeni madde ihdasının sıklıkla görülen bir durum olduğu görülmektedir. Genel Kurulda, torba kanuna yeni madde ihdası Komisyon aşamasına göre çok daha zordur.
-Komisyona gelen ve komisyondan geçen madde sayısının yeni maddelerin eklenmesi yüzünden katlanarak arttığı görülmektedir. Böylece, torbaya daha önceden kamufle edilmek istendiği ya da kamuoyunda, ilgili kesimlerde en azından bir süre gözlerden kaçırılmak istendiği için konulmayan bir madde veya konu son anda eklenmiş olmaktadır.
Bu bağlamda, torba kanunlar, genellikle, kanundan etkilenecek kesimler bakımından sürprizlere gebe özellikler sergilemektedir.
-Kanun yapım sürecinde sivil toplumun etkili bir şekilde katılması ve görüşlerini ifade etmesi, torba kanun yönteminde sekteye uğrayabilmektedir. Öte yandan, çok sayıda kanun çok sayıda bakanlığı ve kuruluşu ilgilendirdiğinden yasa yapım sürecinin teknik ilgilileri arasında gereken diyalog ve bilgi alış-verişi imkanı çoğu zaman ortadan kalkabilmektedir. Bu durum, yasama hatalarının artmasına yol açabilmektedir.
-Toparlamak gerekirse, temel kanun, TBMM Genel Kurulundaki görüşme şekliyle, torba kanun ise, içerik itibariyle yapılan bir adlandırmadır.
Torba Kanun uygulamasının pragmatist ihtiyaçlardan doğduğu bir gerçektir.
Hükümetler bir an önce gerçekleştirmek istedikleri, her birini ayrı bir kanun ile yapmak durumunda kalacakları düzenlemelerin hepsini geniş bir yelpazede torba kanun uygulaması yoluyla yapabilmektedirler.
Bu durum, özellikle seçimlere giderayak yasama dönemlerinin sona ermesine yakın zamanlarda daha sık olarak görülmektedir. Çünkü, artık sona ermek üzere olan dönemde yeni bir seçimle işbaşına geçip geçmeyeceği belirsiz olan hükümetler, yap-mak istedikleri düzenlemeleri birleştirmekte ve tek bir kanun halinde kısa sayılabilecek parlamento zamanı tüketerek TBMM’den geçirmeye çalışmaktadırlar.
Torba kanunlar söz konusu olduğunda, Medeni Kanunun 1. Maddesinde belirtildiği anlamda, “kanunun ruhundan/özünden” söz edebilmek neredeyse imkansız hale gelebil-mektedir.
Torba kanunla, uygulayıcılar açısından çeşitli sürprizlere gebedir. Örneğin, kimi torba kanunların, gerekçe trafiği ya çok karışık ya da hiç gerekçesi olmayan maddeleri bulunmaktadır. Bu nedenle, somut hukuki açmazlarla ilgili kanun “yorum” teknikleri çoğu zaman işlemez hale gelebilmektedir.
Torba Kanun uygulamasına örnek olarak 21/4/2005 tarihli ve 5335 sayılı Bazı Kanun ve Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun verilebilir.
36 maddelik bu Kanunla 53 kanun veya kanun hükmünde kararnamede 163 değişiklik yapılmıştır. Bu değişikliklerden 21 adedi yeni, ek veya geçici madde ilaveleri şeklinde olmuştur.Torba Kanun uygulamasına son ve yeni bir örnek ise, 13/2/2011 tarihli ve 6111 Sayılı Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması İle Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ve Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’dur. Toplam 234 maddeden oluşan bu kanunla, 66 ayrı kanunda ve 7 adet kanun hükmünde kararnamede olmak üzere rekor düzeyde değişiklik yapılmıştır.
Söz konusu torba kanuna ilişkin komisyon raporu, 1 adet kanun tasarısıyla 59 adet kanun teklifi birleştirildiğinden sadece başlığı 3 sayfa tutmuştur.
Bu bağlamda, 1 tasarı esas alınarak en çok teklifin birleştirildiği komisyonu raporu rekoru kırılmıştır.
Tasarının ilk hali, 7’si geçici madde olmak üzere toplam 120 madde iken, esas komis-yondaki yeni madde ilavesi ve madde bölmeleri nedeniyle, torba tasarısı 10’u geçici olmak üzere toplam 234 maddeye çıkmıştır.
Bazı maddelerin çıkarılması vb. nedenlerle, Genel Kurulda kabul edilen son hali ise, 18’i geçici olmak üzere toplam 234 maddedir.
Böyle bir kanunun normal şartlarda, kanun tekniği gereklerine uygun olarak 73 parçaya bölünmesi ve 73 adet ayrı kanun tasarısı olarak sunulması gerekmektedir.
Ülkemizde “Torba Kanun” ve “Temel Kanun” Uygulamaları 201 madde sayısından oluşan ve yürürlükteki 73 kanunu etkileyen bir tek kanuna hakim olmanın güçlüğü ortadadır.
Bir torba tasarıya sıkıştırılması 73 ayrı kanun konusunun ayrı ayrı bakanlıkları ve kuruluşları ilgilendirdiği varsayımı altında, bu kadar kalabalık bürokrat grubunu komisyon salonlarında ve genel kurulda, fiziki şartlar itibariyle de bir arada tutmak zaten imkansızdır.
Torba kanun, her biri ayrı ayrı tasarı ya da teklifler halinde gelmesi gereken işleri, bir araya toplayarak süratle yasalaşmasına imkan sağlamaktadır.
Yasama hatalarının artma olasılığına karşı, yasama sürecinde destek sağlayan teknik görevlilerin sunduğu uzmanlık hizmetinin önemi daha da artmaktadır.
Kanun tekniğine ilişkin bazı noktaların gözler-den kaçırılmaması için, madde eklemeleri ve çıkarmaları vb. nedenlerle bazen yap-boz oyununa dönüşen torba kanun görüşmelerinde son anda verilen değişiklik önergelerinin ciddi sıkıntılara yol açabildiği bilinmektedir.
6111 Sayılı Torba kanun hakkında eleştirilerde bulunan Erdem, seçmenleri memnun etme isteğiyle çok sayıda tasarıyı bir kanunun içine paketlemek/torbalamakla, bütünün denetiminin zorlaştığını, haklı olarak belirtmektedir.8 TBMM İçtüzüğünde madde ola-rak düzenlenen temel kanun yolu, formel bir içtüzük kurumudur. Buna karşılık torba kanun, konuşma dilinde var olan yazı dilinde geçmeyen kavramlaştırmalardır. Türk parlamento hukukundaki konumu bakımından her iki kavram da, yavaş işleyen yasa yapım sürecinin hızlandırılmasına dönük fonksiyonel rasyonelleştirme teknikleri olarak karşımıza çıkmaktadır.
SONUÇ
Ne pahasına olursa olsun, yasama sürecini hızlandırmak için torba kanun çıkarma yoluna başvurulması, çok ciddi sakıncaları beraberinde getirmektedir. Torba kanun sadece yasama süreci açısından değil, tasarı ya da teklif yasalaştıktan sonra uygulama sürecinde de sorunlar doğurmaktadır.
Torba kanun çıkarma yolu, muhalefetin ve sivil toplum kuruluşlarının yasa yapım süreçlerine etkili biçimde katılımının sağlanamamasını göze almayı gerektirmektedir. Kaldı ki, her telden konuları kapsayabilen torba kanunların, yürürlükteki mevzuata olan etkileri hakkında, iktidar partisi üyesi milletvekilleri bile içerik hakimiyeti bakımından sıkıntıya düşmektedir.Uygulamada, böyle bir zorunluluk olmadığı halde, temel kanun kapsamında görüşülen torba kanunların hızla yasalaştırılması yüzünden ortaya çıkan yasama hatalarını düzeltmek amacıyla değişen kanun veya kanunlarda çok geçmeden yeniden değişiklik yapılmasını körüklemektedir. Kısaca, ülkemizde torba kanunlar, değişen kanunda yeni değişiklik gereksinimlerini tetikleyici bir etken niteliği de taşımaktadır.
-Toplam 11 maddeden oluşan 5983 Sayılı Kooperatifçilikle ilgili Kanun ile: sadece 8 maddeden oluşan 6005 sayılı YÖK ile ilgili Kanun, “temel kanun” kapsamında görüşülmüştür.
-Uygulamada, tali yönden havale edilen komisyonlar, işi görüşmemektedir.
-TBMM İçtüzüğünün 87/4. Hükmü, yeni bir madde olarak görüşme açılmak suretiyle işleme konulacak değişiklik önergesinin, “görüşülen tasarı ya da teklifle çok yakın ilgisi” olmasını ve komisyon üyelerinin salt çoğunluğuyla önergeye katılmasını şart koşmuştur.
-Torba kanuna, Genel Kurulda, yeni madde eklenebilmesi için, TBMM 87. Maddesine göre verilecek yeni madde önergesinin, komisyon raporunda geçen metinde yer alan konularla ve gönderme yapılan kanunlarla doğrudan ilgili olması şarttır.
Kaynak:http://www.ankarabarosu.org.tr/siteler/ankarabarosu/tekmakale/2011-1/2011-1-7-1.pdf