Muhasebat Kontrolörleri Sayıştay’a mı Geçiyor?
MEVCUT MALİ YAPIDA MUHASEBAT KONTROLÖRLERİNİN OLMASI GEREKEN YER SAYIŞTAY’DIR
ÖZET
“Muhasebat kontrolörleri 1936 yılından beri kamu kaynağı kullanan kurumlar üzerinde Maliye Bakanlığı adına dış denetim yapan ve bu alanda uzmanlaşmış bir meslek grubudur. 5018 ve 6085 sayılı yasalar ile yapılan düzenlemelerden sonra kamu kaynağı kullanan tüm kurumlardaki dış denetim yetkisi sadece Sayıştay’a verilmiş ve bu düzenlemeler ile muhasebat kontrolörleri Maliye Bakanlığı bünyesinde temel fonksiyonlarını icra edemez konuma gelmiştir. Dolayısıyla son dönemdeki Maliye Bakanlığında vergi denetiminin bir çatı altında toplanması işlemine paralel olarak harcama denetiminde de benzer düzenlemenin yapılmış olması için Muhasebat Kontrolörlerinin Sayıştay’a devredilmesi gerekir. Zaten 5018 sayılı Kanun ile Sayıştay’a yüklenen görevlerin yaratacağı sorunlar ile çözüm yollarını 6085 sayılı Kanundan önce ortaya koyan 2006 tarihli ve 7 No.lu Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu İhaleleri Özel İhtisas Komisyonu Raporunda da, bu düzenlemeler ile Sayıştay’ın iş yükünün ve denetçi ihtiyacının artacağı, Sayıştay’ın bu ihtiyacı yeni denetçiler alarak eğitmek suretiyle giderme yolunu seçmesi halinde sistemin daha başlangıçta sorunlarla karşılaşacağı, bu sebeple kamuda mali denetim yapan uzman kadroların Sayıştay’a devredilmesi gerektiği ifade edilmiştir. Raporda geçen ?kamuda mali denetim yapan uzman kadrolar’ ifadeleri ise öncelikle ve özellikle muhasebat kontrolörlerini tanımlamaktadır. Esasen muhasebat kontrolörlerinin genel mali denetim yanında düzenlilik denetimi, mali istatistiklerin değerlendirilmesi ve kamu harcamalarına ilişkin memur suçları konusundaki soruşturma ve değerlendirme yetenekleri de Sayıştay’a yüklenmiş olan yeni görevler ve bu yeni görev alanlarında Sayıştay bünyesinde yaşanan zafiyetler sebebiyle muhasebat kontrolörlerinin Sayıştay’a devredilmesini zaruri kılmaktadır. Ancak, Maliye Bakanlığı bürokrasisinin ?gerekirse verimsiz ve tartışmalı bir zeminde kullanmak pahasına’ elindeki yetişmiş insan kaynağını kamu için daha yararlı şekilde kullanılacağı başka bir alana vermeme tercihi bu rasyonel işlemin gerçekleşmesini engellemektedir. Ama vergi denetimini bir çatı altında toplama projesini gerçekleştirmek için asırlık teftiş kurullarını kapatabilen siyasi iradenin, harcama denetimi konusunda da benzer düzenleme yapmayı engelleyen bu dayanaksız tercih karşısında suskun kalmaması ümit edilir.”
GİRİŞ
Kamu Mali Yönetimi 3 ana temel üzerinde durmaktadır.
1. Gelir (Vergi) Yönetimi
2. Harcama Yönetimi
3. Borç Yönetimi
Genel olarak yurttaşlar şu veya bu şekilde (sanayici ise yatırımları, tüccar/esnaf ise ticari faaliyetleri, ücretli ise maaş gelirleri, bunların hiçbiri olmasa bile arabasına koyduğu benzin, ciğerlerine çektiği sigara, tükettiği içki veya satın aldığı her türlü tüketim mallarından dolayı) vergi ile yoğun bir şekilde muhatap oldukları için Kamu Mali Yönetiminin gelir yönü toplumda daha büyük bir alakaya konu olmasına rağmen, harcama yönetimi genel olarak geniş toplum kesimlerinin dikkati dışında yürütüldüğü için gelir yönetimine oranla daha düşük seviyede bir alakaya konu olur. Halbuki bunun tam tersine, ülke kapasitesinin sınırlarından dolayı devletin vergi gelirlerini artırma imkanları sınırsız olmadığı halde, harcama yönetiminde gerekli etkinliğin sağlanması suretiyle elde edilecek faydayı artırma imkanları, vergi gelirlerini artırma imkanından daha yüksektir. Dolayısıyla kamu kaynaklarının etkin, doğru ve verimli kullanılması, yani iyi bir harcama yönetimi ülke kalkınması ve refahı için son derecede önemlidir.
2003 yılına kadar Türkiye’deki Kamu Mali Yönetiminin (özellikle de harcama yönetiminin) temel hukuki dayanağı 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu idi. Türkiye coğrafyası üzerinde Türkiye Cumhuriyeti’nden önceki bin yıl süresince hükümran olmuş iki büyük Türk Devletinin Kamu harcama sistemine dair fevkalade olumlu deneyimlerin izlerini de ihtiva eden bu Kanun 1927 yılında uygulamaya konulmuş ve takip eden yıllarda da asrın gereklerine uygun şekilde güçlendirilmişti. Söz konusu Kanun harcama yönetimi konusunda temel olarak kamu harcamasının tek merkezden (Maliye Bakanlığından) yönetilmesi ve harcama konusunda uzman kadro ve kurumların sistem üzerinde (harcamadan önce, harcama esnasında ve harcama sonrasında olmak üzere 3 ayrı safhada) etkin kontrolü esasına dayanıyordu. Ama 2003 yılında kabul edilip geneli itibariyle 2005 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu yürürlükten kaldırıldı ve 5018 sayılı Kanun kamu harcama sisteminin temel düzenlemesi haline geldi.
Ancak bin yıllık devlet yönetim geleneğiyle güçlenmiş sorunsuz bir çok yapıyı ortadan kaldıran bu Kanun aradan geçen 6 yıllık süreye rağmen tam olarak uygulamaya geçirilemedi ve bir yandan harcama yönetiminin kimi alanlarında bu kanun ile getirilen yapılara işlerlik kazandırılmaya çalışır gibi yapılıp esasen bu alanda ciddi bir gelişme elde edilemezken, bir yandan da çaresiz kalınan alanlarda eskiye ait bazı yapıların devamına göz yumuldu. Bu durum ise kamu harcama sisteminde kontrol mekanizmalarını gevşeten, devlet harcamalarında verimliliği düşüren, usulsüzlük ve yolsuzluklara zemin hazırlayan bir yapıyı ortaya çıkardı.
Kamuda gerek mali denetim, gerekse mevzuata uygunluk denetimi alanında çok önemli bir bilgi ve tecrübe birikimine sahip olan Muhasebat Kontrolörleri, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu öncesinde kamu idarelerince gerçekleştirilen harcamaları mevzuata uygunluğu yönünden denetlemekte ve Maliye Bakanlığı adına dış denetim yapmaktaydı. Ancak 5018 sayılı Kanunla getirilen zaruretlere paralel olarak Sayıştay Kanunu’nda yapılan düzenlemelerle, kamu adına dış denetim yetkisinin sadece Sayıştay’a verilmesi sonucunda bir yandan Sayıştay’ın Denetçi kadrosu ihtiyacı mevcudun birkaç katına çıkarken, diğer yandan Muhasebat Kontrolörlerinin bu alandaki bilgi ve tecrübe birikiminin, bulundukları yerde, tam randıman ile kullanılamamak suretiyle israf edileceği bir ortam doğdu.
Aslında bunun böyle olacağı 5018 sayılı Kanunun kabulünden (yani 2003’den) beri biliniyordu. Onun içindir ki 2010 yılında 6085 sayılı Sayıştay Kanunu TBMM gündeminde iken Muhasebat Kontrolörleri Derneği (MUKDER) konuya müdahil oldu ve yapılan yasal düzenlemelere bir ek geçici madde ilavesi ile Muhasebat Kontrolörlerinin Sayıştay’a nakledilmesi talebi ortaya konuldu. Öncelikle konu Sayın Maliye Bakanı başta olmak üzere Maliye Bakanlığı yetkililerine ve yine Sayın Sayıştay Başkanı başta olmak üzere Sayıştay yönetimine anlatılmaya çalışıldı. Sonra TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu nezdinde özel olarak bu konu için oluşturulan Alt Komisyonun Başkanı ve üyeleri ile ayrı ayrı görüşülmek ve bu alt komisyonun toplantılarına iştirak edilerek çalışmalar esnasında komisyon üyelerine gerekli bilgiler verilmek suretiyle, alt komisyondan Plan ve Bütçe Komisyonuna giden metinde “6085 sayılı Sayıştay Kanunu düzenlemeleri çerçevesinde Muhasebat Kontrolörlerinin Sayıştay’a nakledilmesini sağlayacak bir ek geçici maddeye yer verilmesinin üst komisyona tavsiye edilmesi”
Yasa Tasarısı Plan ve Bütçe Komisyonu’nda görüşülmeye başlamadan önce ve görüşmeler sürecinde de Komisyonun Başkanı, Başkan Yardımcısı ve üyeleriyle ayrı ayrı görüşülerek konu kendilerine anlatıldı. Plan ve Bütçe Komisyonu Başkanı, Başkan Yardımcısı ve üyelerinin uzmanlık alanları itibariyle bu meselenin ilgililer tarafından kolay anlaşılabilir olması sebebiyle konu gerek iktidar ve gerekse muhalefete mensup bir çok komisyon üyesince kabul gördü. Sonuçta daha önce Başbakanlık Müfettişliği ve Başbakanlık Personel Başkanlığı görevlerinde bulunmuş olması sebebiyle bu konuya tüm boyutlarıyla vakıf ve aynı zamanda iktidar partisine mensup olan bir komisyon üyesi milletvekilinin meseleyi kamu yararı açısından sahiplenmesi ve ilk imzasıyla hazırlanan ek geçici madde önergesi, oturuma katılan iktidar partisi milletvekillerinin tamamına yakını tarafından imzalanarak Komisyon Başkanlığına verildi. Ancak o zaman itibariyle Maliye Bakanlığı’ndaki yapılanmasını 5018 sayılı Kanuna göre yeniden tanzim etme yönünde henüz çok önemli gelişmeler sağlayamamış olan Bakanlık üst yönetimi, elindeki bu yetişmiş insan kaynağını kaybetmek istemedi ve Muhasebat Kontrolörlerinin Sayıştay’a nakledilmesine onay vermedi. Bakanlığın bu karşı duruşuna rağmen önerge sahiplerinin imzalarını çekmeleri temin edilemeyince ve dolayısıyla önergenin komisyondan geçme ihtimali belirince de o güne kadar çok yoğun bir mesai ile Kanun Teklifinin tüm maddeleri tamamlanmış ve tüm görüşmeleri sonuçlanmış olmasına rağmen komisyon toplantısına devam edilmedi. Araya uzun bir süre konulmak ve bu arada komisyon üyesi milletvekilleri ikna seanslarına tabi tutulmak suretiyle uzun bir aradan sonra yapılan komisyon toplantısında önergenin reddedilmesi sağlandı.
Böylelikle esasen 2003 yılında 5018 sayılı Kanunun kabulünden bu yana ama özellikle de 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 03.12 2010 tarihinde kabul edilmesinden itibaren muhasebat kontrolörlerine yasal dayanakları tartışmalı ve tereddütlü bir zemin üzerinde görev yaptırılmakta iken bu defa Maliye Bakanlığı’nın gelir kanadında denetim görevi yapan maliye müfettişleri, hesap uzmanları, gelirler kontrolörleri ve vergi denetmenlerinin 07.07.2011 tarih 646 sayılı KHK çerçevesinde “vergi müfettişi” adıyla bir çatı altında toplanmasıyla ortaya çözümlenmesi gereken yeni bir durum ve cevaplanması gereken pek de yeni olmayan bir soru çıkmıştır. Ortaya çıkan bu yeni tabloda muhasebat kontrolörlerinin yeri ve konumu nedir? Bu düzenleme ile maliye müfettişlerinin harcama alanındaki teftiş yetkileri kaldırıldığına göre bu alanda ortaya çıkan boşluk muhasebat kontrolörleri ile mi doldurulacak? Bu mümkün değil, çünkü 5018 sayılı Kanun ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu buna engel. Söz konusu yasal düzenlemeler varken muhasebat kontrolörlerini asıl ihtisas alanları olan kamu harcama denetiminde değerlendiremezsiniz. Ama muhasebat kontrolörlerinin bunun dışındaki bir alanda kullanılması ise bu düzeydeki bir ihtisası kazanmaları için onlara yapılmış olan yatırımlar bakımından akıl dışı bir israf olur. Dolayısıyla biz mevcut ve son düzenlemelerden sonra muhasebat kontrolörlerinin en doğru ve en etkin değerlendirilme alanının Sayıştay bünyesi olduğunu iddia ediyoruz ve bu iddiamızı destekleyen argümanlarımızı aşağıda başlıklar halinde sıralıyoruz.
A- MUHASEBAT KONTROLÖRLERİNİN TARİHÇESİ VE GÖREVLERİ
Maliye Bakanlığı merkez teşkilatı denetim birimlerinin en eskilerinden olan Muhasebat Kontrolörlüğü, 29/05/1936 tarih ve 2996 sayılı Maliye Vekaleti Teşkilatı ve Vazifeleri Hakkındaki Kanunun 9 uncu maddesinin, “Merkezde ve icabeden yerlerde malsandıklarıyla müeesesat hesaplarını tetkik ve murakabe vazifesi ile mükellef olan Muhasebe Kontrolörleri …” hükmüyle kurulmuştur.
07/07/1936 tarih ve 2/4903 sayılı Maliye Vekaleti Teşkilatının Vazifelerini Gösterir Nizamnamenin değişik 29 uncu maddesinde, “Muhasebe Kontrolörleri Genel Müdürlüğün direktifi dairesinde, malsandıkları ile askeri ve mülki kurum saymanlıklarının sabit ve döner sermayeli idarelerin hesaplarını tetkik ve murakabe eder ve Bakanlıktan verilen mezuniyet üzerine her türlü takibatı yapar. Bunların mesai tarzı ve hesap tetkik noktasından selahiyati Talimatname ile tayin olunur.” denilmiş ve 1938 yılında hazırlanan Muhasebe Kontrolörlerinin Vazifelerini Gösterir Talimatnamede de bu hususlara açıklık getirilmiştir.
Merkezi denetim elemanı olarak yurt çapında görev yapan muhasebat kontrolörleri; 178 sayılı Maliye Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 11’inci ve 43’üncü maddeleri ve Muhasebat Kontrolörleri Görev ve Çalışma Yönetmeliğinde yer alan esaslar çerçevesinde teftiş, inceleme, soruşturma yapmakta ve Genel Müdürlükçe verilen diğer görevleri yerine getirmekte olup, halen Ankara, İstanbul ve İzmir Grup Başkanlıklarında toplam 132 kişi (87 başkontrolör, 23 kontrolör ve 22 stajyer kontrolör) olmak üzere faaliyetlerini sürdürmektedir.
Kariyer bir meslek olan kontrolörlüğe yazılı ve sözlü bölümlerden oluşan özel bir yarışma sınavı ile stajyer muhasebat kontrolörü olarak girilir. Stajyerlik dönemi girişten itibaren 3 yıldır. Bu süre içinde stajyer muhasebat kontrolörlerine denetim elemanlığı mesleğinin gerektirdiği eğitimler verilir. Refakatte denetim tecrübesi kazandırılır. Doktora tezleri ile kıyaslanabilir mahiyette mesleki tezler hazırlatılır ve bunlar değerlendirilir. İkinci yılın sonunda “yetki sınavı”na tabi tutularak bunda başarılı olanlara stajyerliğin üçüncü yılında tek başına denetim yetkisi verilir ve nihayet üçüncü yılın sonunda yapılan “yeterlik sınavı”nı kazananlar muhasebat kontrolörlüğü kadrosuna atanır.
Muhasebat Kontrolörleri; merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe birimleri olan Merkez Saymanlıkları, Defterdarlık Muhasebe Müdürlükleri, Malmüdürlükleri, Kurum Saymanlıkları ile Üniversite ve Sağlık Kurumları Döner Sermaye Saymanlıkları, diğer döner sermaye ve fon saymanlıkları işlemlerini kanun, kararname, tüzük, yönetmelik ve ilgili diğer mevzuat hükümlerine uygunluğu yönünden denetlemek; denetlenen saymanlıklarda hesap ve kayıtların muhasebe yönetmelikleri gereğince düzenlenmelerini sağlamak; suç sayılan eylem ve işlemleri görülenler hakkında soruşturma yapmak, Kanun, kararname, tüzük, yönetmelik ve diğer mevzuat hükümleri ile ilgili görüş bildirmek ve önerilerde bulunmak, görev ve yetkilerine sahiptirler. Bu faaliyetler kapsamında; adli, idari, disiplin ve mali yönden değerlendirmeler yapılmakta, bu saymanlıkların iş ve işlemleri ile genel yönetim kapsamındaki mahalli idarelerin (belediyeler, il özel idareleri ve bunların kurduğu birlikler), düzenleyici denetleyici kurumların ve Sosyal Güvenlik Kurumunun mali tabloları, muhasebe ve raporlama standartları ile muhasebe tekniğine uygunluk açısından denetlenmektedir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu gereğince kamu harcamaları izlenmekte ve riskli alanlar belirlenerek özel inceleme programları düzenlenmektedir. Ulusal ölçekte birçok bilgi sisteminden elde edilen verilerin değerlendirildiği bu programlarda kamuoyuna yansıyan pek çok çarpıcı sonuç elde edilmiştir. Ayrıca inceleme sonuçlarından yola çıkılarak sorunlu kamu harcama alanlarının rehabilite edilmesine ilişkin çözüm öneri geliştirilmektedir.
Son bir yılda ihale, personel, gelir, tedavi, yeşil kart ve diğer işlemlerden kaynaklanan 500 milyon TL‘nin üzerinde kamu zararı/fazla ve yersiz ödeme tespit etmişlerdir. Bu kapsamda son iki yılda 58 ilde toplam 917 belediyede muhasebe denetimi yapılmış, toplam 1.710 mahalli idare personeline eğitim verilmiştir.
Muhasebat kontrolörlerince son iki yılda mesleki konularda kamu kurum ve kuruluşlarında bulunan personele 4 bin saatin üzerinde eğitim verilmiştir. Ayrıca, kontrolörlerce yayımlanan 100’ü aşkın mesleki yayın ile Muhasebat Kontrolörleri Derneği tarafından üç ayda bir yayımlanan Mali Kılavuz Dergisi alanında çok önemli bir yere sahiptir. Yargı mercilerinin daveti üzerine özellikle ihale işlemlerinde bilirkişi olarak katkıda bulunulmaktadır.
Muhasebat Kontrolörleri Denetim Birim Başkanlığında, genel yönetim kapsamındaki muhasebe verilerinin kalitesinin artırılması ve uluslararası standartlara uygun hale getirilmesi amacıyla hazırlanan “Kamu Hesaplarında Veri Kalitesinin İyileştirilmesi” konulu Avrupa Birliği Projesi yürütülmektedir.
Ayrıca, AB Komisyonu Genişleme Genel Müdürlüğü Kurumsal Yapılanma Birimi Teknik Destek ve Bilgi Değişim Ofisiyle (TAIEX) birlikte; müktesebata uyum ve iyi uygulamaları incelemek üzere workshop ve çalışma ziyaretleri gerçekleştirilmektedir.
B- YÖNETİMDE ETKİNLİK Mİ?KULLANIMDA İSRAF MI?
Yukarıdaki tarihçe ve görevler muhasebat kontrolörleri ile alakalı gerçeği çok net bir şekilde ortaya koymaktadır. Buna göre muhasebat kontrolörleri son yasal düzenlemelere kadar fevkalade çetin şartlar altında ve çok üst düzeydeki kalite standartlarında yetiştirilerek özellikle kamu harcamalarının denetimi konusunda istihdam edilmiş ve bu alan muhasebat kontrolörlerinin ihtisas alanı haline gelmiştir.
1050 sayılı Kanun, kamu idarelerinin kaynak ve hesaplarının denetim görevini yasama adına Sayıştay’a; yürütme adına Maliye Bakanlığına vermiş iken, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile getirilen yeni mali yapı, Maliye Bakanlığının yürütme adına yaptığı denetim görevini ortadan kaldırmış, denetimi iç ve dış denetim olmak üzere ikiye ayırmış, iç denetimi kurumlara, dış denetimi ise Sayıştay’a bırakmıştır. Yeni sistem kamu kaynağı kullanan kurumlarda az sayıdaki denetçiden oluşan bir iç denetim birimi ile kurumun iç denetiminin bu birim tarafından yapılmasını ve ayrıca tüm kurumların dış denetiminin sadece Sayıştay tarafından yapılmasını öngörmektedir. Bu düzenlemeye kadar olan süreçte kamu kaynağı kullanan kurumların dış denetimleri Maliye Bakanlığına bağlı saymanlıklar üzerinden muhasebat kontrolörleri vasıtasıyla yapılmaktaydı.
Netice olarak; muhasebat kontrolörleri, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu öncesinde, kamu idarelerince gerçekleştirilen harcamaları mevzuata uygunluğu yönünden denetlemekte ve Maliye Bakanlığı adına dış denetim yapmakta iken Sayıştay Kanunu’nda yapılan değişikliklerle Sayıştay’ın denetim kapsamı genişletilerek, kamu adına dış denetim yetkisi sadece Sayıştay’a verilmiş ve böylelikle bir yandan Sayıştay’ın denetçi kadrosu ihtiyacı mevcudun birkaç katına çıkarken, diğer yandan muhasebat kontrolörlerinin bu alandaki bilgi ve tecrübe birikiminin, bulundukları yerde, tam randıman ile kullanılamamak suretiyle israf edileceği bir ortam doğmuştur.
Bu durumda açıkça görünen odur ki; son yasal düzenlemelerle bir yandan Sayıştay’ın deneyimli personel ihtiyacı birkaç kat artarken, diğer yandan aynı alanda üst düzey tecrübeye sahip bir meslek grubu bulunduğu yerde (Maliye Bakanlığında) bu tecrübesinden istifade edilemez konuma gelmiş bulunmaktadır. Dolayısıyla Sayıştay’da böylesine büyük bir ihtiyaç varken, Maliye Bakanlığı’nın böylesine büyük bir birikimi israf ederek bu birikimin sahiplerini donanımlarıyla mütenasip olmayan işlere koşması, söz konusu birikimin ülke ekonomisi açısından israf edilmesinden ve yönetimde etkinliğin kaybedilmesinden başka bir anlama gelebilir mi?
C- ÖZEL İHTİSAS KOMİSYONU RAPORU
6085 sayılı Sayıştay Kanununun kabulünden sonra 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile getirilen yeni mali yapı yeni bir boyut kazanmış ve kamu kaynağı kullanan tüm kurumların dış denetimlerinin sadece Sayıştay tarafından yapılması süreci işlerlik kazanmıştır. Bu noktadaki temel sorun; Sayıştay’ın üzerine yüklenmiş olan bu büyük yükü mevcut kadrosu ile nasıl kaldıracağıdır. Çünkü kurulmak istenen yeni mali yapının başarılı olma şansı bu sorunun cevabı ile doğrudan alakalıdır.
Bu önemli sorunun cevabı 9. Kalkınma Planı çalışmaları kapsamında oluşturulan Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu İhaleleri Özel İhtisas Komisyonu Raporunda açık bir şekilde verilmektedir. Söz konusu Rapor 2007-2013 dönemini kapsayacak Dokuzuncu Kalkınma Planı çalışmaları kapsamında oluşturulan Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu İhaleleri Özel İhtisas Komisyonu tarafından hazırlanmış olup, söz konusu komisyon Sayıştay Başkanlığı, Maliye Bakanlığı, DPT, TCMB, Kamu İhale Kurumu, Hazine Müsteşarlığı, Yüksek Denetleme Kurulu vb. 20 kurum ile 4 ayrı Üniversiteyi temsil eden 28 üyeden oluşmaktadır. Yani bu Komisyonda konuyla alakalı tüm kurumların yanı sıra Sayıştay Başkanlığı ve Maliye Bakanlığı’nın da temsilcileri vardır ve bu nedenle rapordaki görüşler bir anlamda Sayıştay Başkanlığı ve Maliye Bakanlığı’nın bu konudaki resmi görüşlerini de yansıtmaktadır. Bu komisyon çalışmasının ve sonuçta düzenlenen raporun amacı, 5018 sayılı Kanun ile getirilen yeni mali yönetim yapısında ortaya çıkabilecek sorunların ve bu sorunlar için ne tür çareler üretilebileceğinin belirlenmesidir. Nitekim bu amaç bahse konu raporun Sunuş bölümünde “İlk Komisyon toplantısında güçlü ve zayıf yönler ile fırsat ve tehditlerin belirlendiği GZFT analizi yapılmış ve Komisyon tarafından 2013 Vizyonu ortaya konulmuştur. Belirlenen vizyon doğrultusunda, GZFT analizi neticesinde ortaya konulan sorunların ve tehditlerin ortadan kaldırılmasına yönelik amaç ve politikalar geliştirilerek tedbir ve öncelikler ortaya konulmuştur.” şeklinde ifade edilmiştir.
2006 tarihli ve ÖİK No:7 sayılıKAMU HARCAMA VE KONTROL SİSTEMLERİNİN İYİLEŞTİRİLMESİ HAKKINDAKİ ÖZEL İHTİSAS KOMİSYONU RAPORU (ÖİK No:7) çok açık ve net bir şekilde SAYIŞTAY’IN DENETİM ELEMANI İHTİYACININ MALİ DENETİM YAPAN DENETİM ELEMANLARIYLA GİDERİLMESİ İÇİN KANUN DEĞİŞİKLİĞİ YAPILMASINI TAVSİYE ETMEKTEDİR.
Adı geçenÖzel İhtisas Komisyonu Raporunun;
● 69. sayfasında; “2.6.2.4. Yeni Sisteme İlişkin Beşeri ve İdari Kapasite Eksikliği” bölümünde; “Sayıştay’ın denetim kapsamının genişletildiği gerçeği de dikkate alındığında, Sayıştay tarafından yapılacak dış denetimin yeterince caydırıcı olup olamayacağı tartışılması gereken bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. Sayıştay’ın beşeri kapasitesini yeni meslek mensubu alarak eğitmek suretiyle güçlendirmesi uzunca bir süreç gerektirecektir. Özellikle, sistemin yeni uygulamaya girdiği kısa dönemde denetim zafiyeti ortaya çıkabilecektir. Bu bakımdan, diğer kamu idarelerinde mali denetim görevi yürütmekte olan denetim elemanlarının Sayıştay’da değerlendirilmesi yeni sistemin başlangıç döneminde ortaya çıkabilecek bu sorunun kısa vadede çözümlenebilmesine katkı sağlayabilecektir”,
● 85. sayfasında; “4.3.6. Parlamento Denetimi ve Dış Denetimde Etkinliğin Sağlanması” bölümünde;
“d) Dış denetimde ikili yapının ortadan kaldırılmasını sağlamak üzere Yüksek Denetleme Kurulunun Sayıştay bünyesine dahil edilmesi,
e) Parlamento denetimi ve dış denetimde etkinliğin sağlanması açısından TBMM’nin uzman personel ihtiyacının karşılanması ve Sayıştay’ın denetim elemanı ihtiyacının, kısa vadede, mali denetim yapan denetim elemanlarıyla desteklenmek suretiyle giderilmesi gerekmektedir.”
● 86. sayfasında, “5.1.1.Kamu Yönetimi ve Mali Yönetim Reform Sürecinin ve Yeni Sistemin Tasarımındaki Eksikliklerin Giderilmesi” bölümde;
“d) İç kontrol, iç denetim ve dış denetim fonksiyonlarının bu alandaki uluslar arası standartlara uyumunun gözden geçirilerek ilgili kanunlarında gerekli değişikliklerin yapılması,
e) Mevcut denetim birimlerinin yeni sistemdeki rol ve sorumluluklarının belirlenmesi amacıyla gerekli kanuni değişiklik yapılması gerekmektedir”,
● 89. sayfasında; “5.1.6. Parlamento Denetimi ve Dış Denetimde Etkinliğin Sağlanması” başlıklı bölümün “d” bendinde;
“Sayıştay Kanunu teklifinin, yeni sistemin gereklerine uygun olarak Sayıştay’ın denetim kapasitesinin mali denetim yapan elemanlarla güçlendirilmesine de imkan verecek ve YDK’yı da Sayıştay bünyesine katacak şekilde ivedilikle kanunlaştırılması gerekmektedir” denildikten sonra,
● ÖZEL İHTİSAS KOMİSYONU RAPORU EKİ “KAMU MALİ YÖNETİMİ ALANINDA YÜRÜTÜLEN REFORM YÖNETİMİNE İLİŞKİN OLARAK ALINMASI GEREKLİ TEDBİRLER” TABLOSUNUN; 6. Parlamento Denetiminde Etkinliğin Artırılması” başlığı altında;
Tedbir 6.7.de; “Dış denetimde ikili yapının ortadan kaldırılmasını sağlamak üzere Yüksek Denetleme Kurulunun Sayıştay bünyesine dahil edilmesi” ifade edilmekte ve,
Tedbir 6.8.de; “Kamu sektöründe verimliliğin artırılması yoluyla, istikrarlı bir ortamda sürdürülebilir büyümenin ve Parlamento denetimi ve dış denetimde etkinliğin sağlanması açısından, TBMM nin uzman personel ihtiyacının karşılanması ve Sayıştay’ın denetim elemanı ihtiyacının, kısa vadede, mali denetim yapan denetim elemanlarıyla desteklenmek suretiyle giderilmesi” denilmektedir.
Söz konusu Özel İhtisas Komisyonu Raporunda geçen “diğer kamu idarelerinde mali denetim görevi yürütmekte olan denetim elemanları” ifadeleri doğrudan ve öncelikle muhasebat kontrolörlerini tanımlamaktadır. Yani özetle Devlet 5018 sayılı Kanun ile getirilen yeni mali yönetim yapısında ortaya çıkabilecek sorunların ve bu sorunlar için ne tür çareler üretilebileceğinin belirlenmesi için bir Özel İhtisas Komisyonu kurmuş, bu komisyonda diğer tüm ilgili kurumlarla birlikte Maliye Bakanlığı ve Sayıştay Başkanlığının da temsilcileri bulunmuş, bu komisyonun çalışmaları sonucu düzenlenen raporda “Muhasebat Kontrolörlerinin Sayıştay’da değerlendirilmesi ile yeni sistemin başlangıç döneminde ortaya çıkabilecek sorunların çözümlenmesine katkı sağlanacağı” ifade edilmiş ve “Mevcut denetim birimlerinin yeni sistemdeki rol ve sorumluluklarının belirlenmesi amacıyla gerekli kanuni değişikliklerin yapılması” tavsiye edilmiştir. Ama şimdi yetkili ve sorumlu olan herkes böyle bir rapor yokmuş gibi davranmaktadır. Elbette ilgililerin böyle davranmasıyla o rapor yok olmayacak ve bir gün geriye dönülerek, kurulmakta olan yeni mali sistemin önüne çıkabilecek sorunlar ve çözüm yolları ile bu çözümleri uygulamakta ihmali olanların araştırılması gerektiğinde ortaya çıkmak üzere Devlet arşivlerinde sabırla bekleyecektir.
D- SAYIŞTAY KANUNUNA GÖRE SUÇ TEŞKİL EDEN FİİLLER
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 78. maddesi “Suç Teşkil Eden Fiiller” başlığı altında aşağıdaki hükümleri ihtiva etmektedir.
“Denetim ve incelemeler sırasında suç teşkil eden bir fiile rastlandığı takdirde ilgili denetçi tarafından derhal deliller tespit edilerek durum Sayıştay Başkanlığına bildirilir. Sayıştay Başkanının görevlendireceği dairece onbeş gün içinde yapılacak inceleme sonucunda toplanan ilk delillerin kamu davası açılmasını gerektirecek nitelikte görülmesi halinde, gereği yerine getirilmek üzere dosya sorumluların bağlı olduğu kamu idaresine veya suçun niteliğine göre doğrudan soruşturma yapılmak üzere Cumhuriyet Savcılığına gönderilmesi için Sayıştay Başkanlığına verilir.”
Buna benzer hükümler 832 sayılı Sayıştay Kanununda da 65. madde olarak yer alıyordu. Ancak Sayıştay’ın bu konuda yapacağı işlemler 832 sayılı Yasanın 65. maddesinde “Başkanın görevlendireceği hesap mahkemesince kamu davası yönünden kovuşturma yapılmasına karar verilmesi halinde” ifadeleri ile düzenlenmiş iken, 6085 sayılı Kanunun 78. maddesinde aynı husus daha da detaylandırılarak ve “Sayıştay Başkanının görevlendireceği dairece onbeş gün içinde yapılacak inceleme sonucunda toplanan ilk delillerin kamu davası açılmasını gerektirecek nitelikte görülmesi halinde” ifadelerine dönüştürülerek bu yeni düzenleme ile konuya yeni bir boyut getirilmiştir.
6085 sayılı Yasanın 78. maddesi ile çizilen yeni tabloda, daha önceki 832 sayılı Yasanın 65. maddesinde zikredilmeyen yeni bir boyut olarak “Sayıştay Başkanının özellikle bu hususlar için görevlendireceği bir daireden, bu dairenin onbeş gün içerisinde yapacağı bir incelemeden, ilk delillerin toplanmasından ve bu delillerin kamu davası açılmasını gerektirecek nitelikte olup olmadığı yönüyle değerlendirilmesinden” söz edilmektedir.
Bilindiği üzere yukarıdaki maddelerde zikredilen hususlar genel olarak memur suçları kapsamında ele alınmakta ve memur suçlarıyla ilgili inceleme, kovuşturma ve değerlendirme işlemleri de bu konuda özel bir ihtisas gerektirmektedir. Sayıştay’ın geleneksel yapılanması ve Sayıştay Denetçilerinin başlangıçtan beri idari yapının dışında bulunması sebebiyle memur suçlarıyla ilgili delillerin toplanması, bunların incelenmesi ve değerlendirilmesi konusunda bir zafiyetin söz konusu olduğu, dolayısıyla bahse konu uygulamanın 832 sayılı Yasanın 65. maddesindeki haliyle uygulanmasında bile bazı sorunlar yaşandığı bilinmektedir. Şimdi 6085 sayılı Yasanın 78. maddesindeki yeni düzenleme “ilk delillerin toplanması ve bu delillerin onbeş gün içerisinde incelenerek kamu davası açılmasını gerektirecek nitelikte olup olmadığı yönüyle değerlendirilmesi” gibi bazı zaruretler getirmektedir. Esasen bu maddede belirtilen hususlar doğrudan denetimi yapan Sayıştay Denetçisi tarafından belirlenecek olup, ilgili daire denetçinin tespit ve değerlendirmeleri üzerinden belli bir sonuca ulaşacaktır. Yukarıda belirtildiği üzere Sayıştay Denetçilerinin başlangıçtan beri idari yapının dışında bulunması sebebiyle memur suçlarıyla ilgili delillerin toplanması, bunların incelenmesi ve değerlendirilmesi konusunda bu madde ile arzu edilen düzeyde yetkinliğe sahip olmadıkları bilinen bir gerçektir.
Sayıştay cenahında böyle bir sorun varken ve yeni düzenlemelerle bu sorunun daha da artacağı belli iken, Sayıştay’ın ihtiyacı olan bir uzman kadro aynı düzenlemeler sebebiyle Maliye Bakanlığında atıl beklemededir. Çünkü Maliye Bakanlığı bünyesinde 1936 yılındaki kuruluşundan bu yana kamu harcamaları üzerindeki idari denetim çalışmaları ve kamu harcamalarından kaynaklanan memur suçlarıyla ilgili inceme ve soruşturmalarıyla temayüz etmiş olan muhasebat kontrolörlerinin bu özel birikiminden artık Maliye Bakanlığı bünyesinde yararlanma imkanı yeni düzenlemeler sebebiyle kalmamıştır. Yani yeni düzenlemeler sebebiyle Sayıştay’ın bu alanda uzman bir kadroya şiddetle ihtiyacı vardır ve bu kadro yine aynı düzenlemeler sebebiyle Maliye Bakanlığı bünyesinde bu uzmanlığından artık yararlanılamayacak bir konumda beklemededir. Dolayısıyla muhasebat kontrolörlerinin bu alandaki uzmanlığından Sayıştay bünyesinde yararlanılması, sonuçta yukarıda sözü edilen dairenin ve konu ile ilgilenecek adli makamların işlerini daha sağlıklı ve kolay bir şekilde yürütmesini sağlayacaktır.
Yukarıda zikredilen somut gerçek, önceki bölüme konu edilen Özel İhtisas Komisyonu Raporu ile belirlenen ihtiyaçtan da öte, hayata dair bir zarureti ortaya koymaktadır.
E- MUHASEBAT KONTROLÖRLERİNİN SAYIŞTAY’A NAKLEDİLMESİ
ONLARI YENİDEN TEMEL İŞLEVİNE KAVUŞTURUR
6085 sayılı Sayıştay Kanununun TBMM’nde görüşüldüğü süreçte muhasebat kontrolörlerinin Sayıştay’a nakledilmesi taleplerine karşılık olarak Maliye Bakanlığı yönetimi muhasebat kontrolörlerinin Maliye Bakanlığı için gerekli olduğu savını öne sürmüştü. Gelinen noktada bu sav, en sade ifadesiyle “elimdeki yetişmiş insanı neden vereyim” mantığına mahkum olunarak, o yetişmiş kadronun kamu için daha yüksek düzeyde yarar üretme potansiyeline ket vurulmasından başka bir anlam ifade etmiyor.
Çünkü daha önce çeşitli defalar Maliye Bakanlığı, kontrolörlerinin farklı görevlere geçişine ilişkin yasal düzenlemeler yapmıştır. Bu düzenlemeler;
5018 sayılı Kanunla muhasebat ve bütçe kontrolörlerinin talepleri halinde iç denetçiliğe atanabilmelerine ilişkin düzenleme.
21.06.2005 tarih ve 5371 sayılı Kanunla muhasebat ve bütçe kontrolörlerinin talepleri halinde Sağlık Bakanlığı müfettişliği ve başmüfettişliği kadrolarına, atanabilmesine ilişkin düzenleme.
25.06.2009 tarih ve 5917 sayılı Kanunla bütçe kontrolörlüğünün işlevsiz kaldığına ilişkin gerekçe ile tasfiyesi ve bütçe kontrolörlerinin, muhasebat kontrolörü olarak atanmalarına ilişkin düzenlemelerdir.
Söz konusu düzenlemeler yapılırken muhasebat kontrolörlerinin Bakanlıktan ayrılması Maliye Bakanlığı bürokrasisi tarafından bir sorun olarak algılanmamıştır. Ancak muhasebat kontrolörleri, yaptıkları temel iş ve yetkinlikleri ile tam örtüşme halinde olmadığını düşündükleri için Sağlık Bakanlığı müfettişliği ve iç denetçilik görevlerine itibar etmemişlerdir. Ama bugün itibariyle, bir yandan 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ile kamu kaynağı kullanan tüm kurumlarla ilgili dış denetim yetkisi sadece Sayıştay’a verilerek muhasebat kontrolörlerinin en önemli işlevinin ortadan kaldırılmış olması ve diğer yandan Maliye Bakanlığı bünyesinde vergi denetimi ile ilgili tüm birimler bir çatı altında toplanırken muhasebat kontrolörlerinin bu düzenleme dışında bırakılmasından sonra muhasebat kontrolörlerine donanım ve deneyimlerinin en iyi şekilde değerlendirilebileceği yeni bir konum belirlenmesi dünden daha zaruri bir hale gelmiştir.
Muhasebat kontrolörlerinin Maliye Bakanlığı bünyesindeki mevcut konumlarının sürdürülmesi halinde, Hükümet Programında ve Avrupa Birliği Müktesebatında öngörülen mali yönetim reformunun ilerlemesine ilişkin bir problem çözülememiş olacaktır. Muhasebat kontrolörlerinin Sayıştay’a nakledilmesi halinde ise, hem kamu mali yönetimi ve denetimi açısından çok önemli bir çözüm ortaya konulmuş; hem de vergi denetimi mekanizmasının yeniden yapılandırılması işlemine paralel bir işlem harcama denetimi mekanizması için de yapılmış olacaktır.
Esasen muhasebat kontrolörlerinin Sayıştay’a geçmesi ile Sayıştay tarafından yürütülen denetim hizmetindeki nicelik ve nitelik artışının getireceği kamusal fayda, TBMM’nin, bütçeler ve kesin hesaplar üzerindeki yasama fonksiyonlarının daha da etkili kullanılmasını sağlayacak; dış denetim ve iç denetim mekanizmasının yerleşmesi, ayrıca iç denetimdeki karmaşıklık ve mükerrerliğin ortadan kalkması için büyük bir imkân ve fırsat oluşturacaktır. Tüm bu sebeplerle muhasebat kontrolörlerinin Sayıştay’a nakledilmesi kamu adına çok yüksek bir katma değer yaratacaktır.
Ayrıca muhasebat kontrolörleri tarafından yapılmakta olan temel iş; kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinin denetimi (mali denetim) ile kamu harcamalarının mevzuata uygunluğunun denetlenmesidir. Yeni kamu mali yönetimi anlayışı çerçevesinde bu denetim dış denetim olarak Sayıştay tarafından yapılacaktır. İç denetçiler ise bünyesinde bulundukları kamu idarelerinin içinde denetim yapacaktır. Muhasebat kontrolörlerinin, kamu mali yönetimi reformuna rağmen denetim faaliyetlerini aynı şekilde yürütüyor olması, dış denetim ve iç denetimde yetki/görev çatışmasına sebep olacaktır.
Kamuda yeni yönetim anlayışı, uzmanlığa önem veren bir yönetim anlayışıdır. Köklü bir teşkilata ve iyi yetişmiş personele sahip olan Maliye Bakanlığı da bu anlayışın gereği olarak son yıllarda uzmanlaşmaya önem vermiş, nitelikli uzman personel kadrosunu yetiştirmiş ve yetiştirmeye devam etmektedir. Yeni kamu mali yönetim anlayışında Maliye Bakanlığının rolü diğer kamu idarelerini denetleyen değil, onları izleyen ve yönlendiren bir roldür. İzleme ve yön verme faaliyetleri ise uzman kadrolarında bulunan personel tarafından yürütülecek nitelikteki faaliyetlerdir. Maliye Bakanlığında bu nitelikte uzman kadrolar mevcuttur.
6085 sayılı Sayıştay Kanunu ile Sayıştay denetimi düzenlilik ve performans denetimi olarak ikiye ayrılmış; düzenlilik denetimi de mali denetim ve uygunluk denetimi olarak bölümlenmiştir. Sayıştay günümüze kadar ağırlıklı olarak mevzuata uygunluk denetimi yapabilmiş, 832 sayılı Kanunun Ek 10’uncu maddesine göre yürüttüğü performans denetimi ise hem sayısal bakımdan ve hem de denetim alanları bakımından çok sınırlı kalmıştır.
Muhasebat kontrolörlerinin en yetkin oldukları alanların başında ise mali denetim gelmektedir. Bu yetkinliğin Sayıştay’ın yeni yapılanmasında ortaya çıkan mali denetim kapasitesi açığını ortadan kaldırmak için değerlendirilmesi, kamu kaynaklarının etkin kullanımını denetlemek konusunda Sayıştay’a güç katacaktır.
F- DÜZENLİLİK DENETİMİ VE MALİ İSTATİSTİKLERİ DEĞERLENDİRME
6085 sayılı Yasanın 36/2-b maddesine göre Sayıştay’ın Düzenlilik Denetimi “Kamu idarelerinin mali rapor ve tablolarının, bunlara dayanak oluşturan ve ihtiyaç duyulan her türlü belgelerin değerlendirilerek, bunların güvenilirliği ve doğruluğu hakkında görüş bildirilmesi suretiyle gerçekleştirilir.”
Yine aynı Kanunun 40. madde 1. paragrafına göre; “Maliye Bakanlığınca yayımlanan bir yıla ait mali istatistikler izleyen yılın mart ayı içinde; hazırlanma, yayımlanma, doğruluk, güvenilirlik ve önceden belirlenmiş standartlara uygunluk bakımından denetim grup başkanlıklarınca değerlendirilir.”
Yukarıdaki maddelerde sözü edilen işlemler Maliye Bakanlığı bünyesinde münhasıran Muhasebat Genel Müdürlüğü tarafından tekemmül ettirilerek sonuçları Kamu Hesapları Bültenine dönüştürülmektedir. Kamu hesaplarına konu olan mali raporlar ve tablolar ise sadece muhasebat kontrolörleri tarafından izlenmekte, incelenmekte ve muhasebe düzenlemelerine aykırılıkları ilgili idareleri tarafından düzeltilmek üzere raporlanmaktadır. Dolayısıyla mevcut denetim grupları içerinde bu alandaki en yetkin grup yine muhasebat kontrolörleridir ve bu sebeple muhasebat kontrolörlerinin bu özel yetkinliklerinin Sayıştay bünyesinde değerlendirilmesi, kamuda toplam faydanın maksimize edilmesi bakımından da gereklidir.
G- BÜROKRATİK ENGEL … BURADA!SİYASİ İRADE NEREDE?
6085 sayılı Kanunun geçici 4. maddesi ile Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunun personeli, araç, gereç ve her türlü taşınır ve taşınmaz malları ve bütçesi Sayıştay’a devredilmiştir. Bu devirin gerekçesi ise, daha önce YDK’nın sadece KİT’lerin harcamalarını denetliyor olması ve yeni düzenleme ile KİT harcamalarını denetleme yetkisinin de Sayıştay’a devredilmiş olmasıdır. Yani 6085 sayılı Kanundan önce YDK sadece KİT harcamalarını denetlemekte iken, 6085 sayılı Kanun ile KİT harcamalarını denetleme yetkisi Sayıştay’a devredildiği için bir tarafta YDK işlevsiz kalmakta ama diğer tarafta bu işlev Sayıştay tarafından üstlenilmektedir. Böyle bir durumda ise normal mantık gereği YDK tüm personeli ile Sayıştay’a devredilmekte ve işlevini orada sürdürmesine imkan verilmektedir.
Bu noktaya kadar her şey normal görünmektedir. Ancak bu noktada biraz durup, konuyla alakalı ilginç bir tablonun değerlendirilmesine ihtiyaç vardır. 6085 sayılı Yasa öncesinde YDK sadece KİT harcamalarını denetlemektedir ve Türkiye’deki toplam KİT harcamalarının toplam kamu harcamalarına oranı ise (son yıllar ortalaması itibariyle yaklaşık olarak %10 civarında olup) çok büyük bir rakamı ifade etmemektedir. Halbuki aynı zeminde muhasebat kontrolörleri Sayıştay tarafından denetlenen alanda Belediyeler ve Özel İdareler dışında kalan tüm kamu harcamalarını denetlemektedir. Yani toplam kamu harcamalarının (%10 gibi) çok küçük bir kısmını denetlemekten sorumlu YDK’nın 6085 sayılı Yasa ile işlevsiz kalması önemsenerek, buna bir çözüm olmak üzere YDK’nın Sayıştay’a devredilmesi düşünülürken, Sayıştay ile hemen hemen aynı alanlarda harcama denetimi yapmakta olan ve bu alandaki yüksek standartları herkesçe bilinen muhasebat kontrolörlerinin bulundukları yerde işlevsiz kalmasına göz yumulmaktadır.
Buradaki temel sorunun gözden kaçırılmaması gerekir. YDK’nın çok küçük bir alanı denetlemesine rağmen işlevsiz kalmaması için Sayıştay’a devredilmesi kararının altında YDK’nın sadece YDK’dan ibaret olması gerçeği yatmaktaydı. Yani YDK’nın üzerinde “ben bu kadroyu Sayıştay’a devretmeyip, başka işlerde kullanırım” diyebilecek bir bürokrasi yoktu ve dolayısıyla YDK söz konusu düzenlemeler çerçevesinde Sayıştay’a devredildi. Ama beri tarafta ne yazık ki Maliye Bakanlığı sadece muhasebat kontrolörlerinden ibaret değil ve Maliye Bakanlığı bürokrasisi böylesine yüksek standartlar düzeyinde yetişmiş bir meslek grubunu “belki başka konularda işime yarar” mantığıyla elinde ve kontrolünde tutmayı, bu donanım ve birikimin kamu adına en uygun şekilde değerlendirilmesi için Sayıştay’a devredilerek, orada en rasyonel şekilde değerlendirilmesine tercih etmektedir.
İşte bu çarpıcı tablo ise ortaya cevaplanması gereken bir büyük soru koyuyor;
“Bürokratik yönetim kamuda böylesine çarpıcı bir kaynak israfına sebep olurken, vergi denetimini bir çatı altında toplama adına asırlık teftiş kurullarını kapatabilen siyasi irade nerededir?”
SONUÇ OLARAK;
Mevcut mali yapıda muhasebat kontrolörlerinin olması gereken yer Sayıştay’dır.
ÇÜNKÜ;
► Muhasebat Kontrolörleri 5018 ve 6085 sayılı Kanunlar öncesinde kamu kaynağı kullanan kurumlarda Maliye Bakanlığı adına dış denetim yapan ve şu an itibariyle mevcut denetim grupları içerisinde dış denetim ve mali denetim alanında Sayıştay denetçileri dışındaki tek deneyimli kadrodur. Bu kadro söz konusu alandaki 75 yıllık tecrübe birikimini çok yüksek standartlardaki meslek ilkeleri ve gelenekleri ile günümüze taşımıştır.
► Son yasal düzenlemelerle bir yandan Sayıştay’ın deneyimli personel ihtiyacı birkaç kat artarken, diğer yandan aynı alanda üst düzey tecrübeye sahip muhasebat kontrolörleri Maliye Bakanlığı bünyesinde bu tecrübesinden istifade edilemez ve varlıkları tartışmalı konuma gelmiş bulunmaktadır. Dolayısıyla Sayıştay’da böylesine büyük bir ihtiyaç varken, Maliye Bakanlığı’nın böylesine büyük bir birikimi israf ederek bu birikimin sahiplerini donanımlarıyla mütenasip olmayan işlere koşması, söz konusu birikimin ülke ekonomisi açısından israf edilmesinden ve yönetimde etkinliğin kaybedilmesinden başka bir anlama gelmez.
► Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi Hakkındaki Özel İhtisas Komisyonu Raporunda (ÖİK. No:7) son derecede açık ve anlaşılır ifadelerle “Sayıştay’ın denetim kapsamının genişletildiği gerçeği de dikkate alındığında, Sayıştay tarafından yapılacak dış denetimin yeterince caydırıcı olup olamayacağı tartışılması gereken bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. Sayıştay’ın beşeri kapasitesini yeni meslek mensubu alarak eğitmek suretiyle güçlendirmesi uzunca bir süreç gerektirecektir. Özellikle, sistemin yeni uygulamaya girdiği kısa dönemde denetim zafiyeti ortaya çıkabilecektir. Bu bakımdan, diğer kamu idarelerinde mali denetim görevi yürütmekte olan denetim elemanlarının Sayıştay’da değerlendirilmesi yeni sistemin başlangıç döneminde ortaya çıkabilecek bu sorunun kısa vadede çözümlenebilmesine katkı sağlayabilecektir”, denilmekte ve aynı raporda “Sayıştay’ın denetim elemanı ihtiyacının mali denetim yapan denetim elemanlarıyla giderilmesi için kanun değişikliği yapılması” tavsiye edilmektedir. Söz konusu Özel İhtisas Komisyonu Raporunda geçen “diğer kamu idarelerinde mali denetim görevi yürütmekte olan denetim elemanları” ifadeleri ise doğrudan ve öncelikle muhasebat kontrolörlerini tanımlamaktadır.
► 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Suç Teşkil Eden Fiiller” başlıklı 78. maddesinde zikredilen “Sayıştay Başkanının görevlendireceği dairece onbeş gün içinde yapılacak inceleme sonucunda toplanan ilk delillerin kamu davası açılmasını gerektirecek nitelikte görülmesi halinde” ifadeleri ile konuya yeni bir boyut getirilmiştir. Sayıştay Denetçilerinin başlangıçtan beri idari yapının dışında bulunması sebebiyle memur suçlarıyla ilgili delillerin toplanması, bunların incelenmesi ve değerlendirilmesi konusunda bu madde ile arzu edilen düzeyde yetkinliğe sahip olmadıkları biliniyor. 1936 yılındaki kuruluşundan bu yana kamu harcamaları üzerindeki idari denetim çalışmaları ve kamu harcamalarından kaynaklanan memur suçları konusundaki inceme ve soruşturmalarıyla temayüz etmiş olan muhasebat kontrolörlerinin bu alandaki uzmanlığından Sayıştay bünyesinde yararlanılması, sonuçta yukarıda sözü edilen dairenin ve konu ile ilgilenecek adli makamların işlerini daha sağlıklı ve kolay bir şekilde yürütmesini sağlayacaktır.
► Muhasebat Kontrolörlerinin Sayıştay’a devredilme taleplerine karşılık olarak Maliye Bakanlığı yönetiminin öne sürdüğü “Muhasebat Kontrolörlerinin Maliye Bakanlığı için gerekli olduğu” savı artık geçerli değildir. Çünkü daha önce çeşitli defalar Maliye Bakanlığı, kontrolörlerinin farklı görevlere geçişine ilişkin yasal düzenlemeler yapmıştır ve söz konusu düzenlemeler yapılırken Muhasebat Kontrolörlerinin Bakanlıktan ayrılması Maliye Bakanlığı bürokrasisi tarafından bir sorun olarak algılanmamıştır. Maliye Bakanlığı bünyesinde vergi denetim gruplarının bir çatı altında toplanması işleminden sonra ise artık bu talep bir sorunu değil, konunun harcama denetimi alanıyla alakalı gerçek bir çözümü ifade etmektedir.
► 6085 sayılı Kanunun 36/2-b maddesi ile Düzenlilik Denetimi ve 40. maddesi ile de Mali İstatistikleri Değerlendirme esasları belirlenmiştir. Bu işlemler Maliye Bakanlığı bünyesinde münhasıran Muhasebat Genel Müdürlüğü tarafından tekemmül ettirilerek sonuçları Kamu Hesapları Bültenine dönüştürülmektedir. Kamu hesaplarına konu olan mali raporlar ve tablolar ise sadece muhasebat kontrolörleri tarafından izlenmekte, incelenmekte ve muhasebe düzenlemelerine aykırılıkları ilgili idareleri tarafından düzeltilmek üzere raporlanmaktadır. Dolayısıyla mevcut denetim grupları içerinde bu alandaki en yetkin grup yine muhasebat kontrolörleridir ve bu sebeple muhasebat kontrolörlerinin bu özel yetkinliklerinin Sayıştay bünyesinde değerlendirilmesi, kamuda toplam faydanın maksimize edilmesi bakımından da gereklidir.
► 6085 sayılı Kanun ile KİT’lerin denetimi Sayıştay’a verilince işlevsiz kalan YDK aynı Kanun ile Sayıştay’a devredilmiştir. Genel Kamu harcamalarının çok küçük bir kısmını oluşturan KİT harcamaları denetiminde uzmanlaşmış YDK kadrolarının işlevsiz kalmasına razı olmayarak onu yararlı kılmak için Sayıştay’a devreden siyasi iradenin, genel kamu harcamalarının önemli kısmı üzerinde mali denetim uzmanlığı olan muhasebat kontrolörlerinin bir bürokratik çelme ile Maliye Bakanlığı bünyesinde tartışmalı bir konumda tutulması ve Sayıştay bünyesinde bu uzman gruptan yararlanılmasına engel olunması karşısında suskun kalmaması gerekir.
► Özetle; 5018 ve 6085 sayılı Kanunlar ile kamu kaynağı kullanan tüm kurumların dış denetimi Sayıştay’a verilmiş ve bu yeni durum Sayıştay’ın deneyimli denetçi ihtiyacını mevcudun birkaç katına çıkarmıştır. Ama aynı yasal düzenlemeler ile kamu kaynağı kullanan kurumlar üzerinde Maliye Bakanlığı adına dış denetim yapan muhasebat kontrolörlerinin bu yetkileri ortadan kalkmış ve bu alanda üst düzey bir deneyime sahip muhasebat kontrolörleri bulundukları yerde nitelikli işlevlerini sürdüremez konuma gelmiştir. Dolayısıyla hem Sayıştay’ın ihtiyacı bakımından ve hem de muhasebat kontrolörlerinin kamu adına en etkin şekilde değerlendirilmesi açısından muhasebat kontrolörlerinin Sayıştay’a devredilmesi bir rasyonaliteyi ifade etmektedir ve aynı zamanda bu uygulama vergi denetimi mekanizmasının aynı çatı altında yeniden yapılandırılması işlemine paralel bir işlemin harcama denetimi mekanizması için de yapılmış olmasını sağlayacaktır.
► Bu makaleye konu edilen rasyonalitenin gerçekleşmesi önündeki tek engel Maliye Bakanlığı bürokrasisinin “gerekirse verimsiz ve tartışmalı bir zeminde kullanmak pahasına” elindeki yetişmiş insan kaynağını kamu için çok daha yararlı şekilde kullanılacağı başka bir alana vermeme tercihidir. Ancak vergi denetimini bir çatı altında toplamak için asırlık teftiş kurullarını kapatabilen siyasi iradenin bu dayanaksız tercih karşısında suskun kalmaması ümit edilir.
kaynak:Mali Kılavuz Dergisi, Feyzullah Budak