KAMU MALİ YÖNETİM VE KONTROL KANUNUNUN KAPSAM VE AMACI BAKIMINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ
I-GİRİŞ
1050 sayılı kanunun yürürlükte olduğu dönemde, bazı kamu kurumları bu kanunun kapsamında yer almaktayken, bazı kurumlar kısmen bu kanuna tabi, bazı kamu kurumları da bu kanuna tabi olmadan mali işlemlerini yürütmekteydi.
Bu çerçevede, aynı kaynağı (Devlet kaynağı) kullanan kamu kurumları farklı mali mevzuata göre işlemlerini yürütmekteydi.
Öte yandan 1050 sayılı kanunun 1920 li yıllarda uygulanmaya başlandığı dikkate alındığında, çağdaş bütçe uygulamaları, mali sorumluluk, yerindelik ve etkinlik gibi hususların ve günümüz ihtiyaçlarının 1050 sayılı kanunla karşılanmasını beklemek aşırı iyimserlik olurdu.
Sonuç itibariyle, kamu maliyesinde yaşanan aksaklıkların giderilmesi amacıyla çağdaş mali yönetim anlayışına sahip hükümleri içeren, yeni düzenlemelerin yapılması kaçınılmaz olmuştur.
10.12.2003 tarihinde kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu, kamu kaynağını kullanan idarelerinin mali işlemlerinin belli bir standarda kavuşturulması amacıyla çıkarılmış bir kanundur.
5018 sayılı kanunun yürürlüğe girmesi ile beraber, kamu idarelerinin mali işlemleri, tek bir kanun çerçevesinde yürütülmeye başlanmıştır.
Kamu Mali Yönetim Kanunu, mali işlemlerin Anayasası olarak nitelendirilebilir. Bu kanunda, genel olarak mali yapı, süreçler, sorumlular gibi hususlar düzenlenmiştir.
Bu çalışmada Kamu Mali Yönetim Kanununun kapsamı, amaçları, bu amaçlara ulaşmak için kullanılacak yöntemler değerlendirilecektir.
II-5018 SAYILI KANUNUN KAPSAMI VE AMACI
Kamu harcamalarının etkin ve verimli bir şekilde kullanılabilmesi ve etkin bir mali yönetimin sağlanabilmesi için;
-Kamu harcama sürecinde rol alan sorumluların sorumluluklarının tam olarak tespit edilmesi, etkin harcama analizi yapılması, Devlet muhasebe sisteminde ayniyat işlemlerine yer verilmesi, Devlet muhasebe sisteminin bütün kamu idarelerini kapsar nitelikte bulunması, sosyal güvenlik sisteminde; mali yönetim anlamında yaşanan aksaklıkların giderilmesi, sosyal yardımların takip ve planlamasının doğru olarak yapılması, kamu harcamalarının makro anlamda planlamasının yapılabilmesi, kamu mali yönetiminin yeterince şeffaf ve hesap verilebilir özelliklere sahip olması, mali yönetimde farklı bütçe ve muhasebe uygulamaları dolayısıyla parçalanmalara neden olunmaması ve kamu mali yönetiminde yaşanan çok başlılığın önlenmesi gerektiği bilinmektedir.
Bu sorunlar ancak etkin bir kamu mali yönetim ve mali kontrol sisteminin kurulmasıyla çözümlenebilir.
A-KANUNUN AMACI
Yukarıda belirtilen sorunların çözülmesinde, 1050 sayılı Kanun yetersiz görülmüş ve Avrupa Birliği’ne uyum sağlanması amacıyla Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu çıkarılmıştır.
Bu kanunun hazırlanmasında üzerinde durulan temel ilkeler;
1-Kamu Harcamalarında verimlilik ve etkinliği sağlamak amacıyla harcama sürecinde fayda maliyet analizlerine yer verilmesi,
2-Harcama sonrası verimlilik etkinlik denetiminin yapılmasını sağlamak,
3-Harcamaya ait yetki ve sorumluluğun harcamayı yapan kuruma verilmesini sağlamak,
4-Kamu harcamalarının yönetimi, kontrolü ve denetiminde yaşanan karışıklığı önlemek olarak ifade edilebilir.
Yukarıda belirtilen hususların kanunun amacı, kanun kapsamı ve kamu maliyesi kavramları adı altında incelenmesi yerinde olacaktır.
5018 SAYILI KANUNUN AMACI; kamu kaynaklarının, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemek olarak belirlenmiştir.
Kanunun amacı “kamu kaynağı” ifadesi temel alınarak tanımlanmıştır.
KAMU KAYNAĞI: Borçlanma suretiyle elde edilen imkânlar dâhil kamuya ait gelirler, taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda bulunan para, alacak ve haklar ile her türlü değerleri ifade etmektedir.
Kamu kaynağı kavramının belirli bir tanımlamaya kavuşturulması özellikle mali sorumluluğun tespitinde önemlilik arzeden bir husustur.
Kamu harcama mevzuatında sorumluluğun tespiti ve Ceza Kanunlarının uygulanmasında tereddüte düşülen en önemli konu yersiz yapılan harcamanın kamu kaynağı olup olmadığıdır.
Örneğin mahalli idarenin kullanımına verilen ve yersiz olarak kullanıldığı tespit edilen bir kaynak, kamu kaynağı niteliği taşımakta mıdır?
Ya da uluslar arası mali kurumlardan elde edilen borcun kullanılması, kamu kaynağının kullanılması olarak değerlendirilebilir mi?
Başka bir örnek belediye iktisadi teşebbüslerinin harcamaları kamu kaynağı kullanımı niteliğinde midir, değil midir?
Bu soruların cevabının evet kamu kaynağıdır şeklinde cevaplanması halinde, konuyla ilgili uygulanacak mevzuatın niteliği derhal değişecek ve ağır sorumluluk gerektiren özel bir takım düzenlemeler gündeme gelecektir.
Bu bakımdan kamu kaynağı kavramı, kamu mali yönetiminde gerçekten son derece önemlilik arzeden bir kavramdır.
Kamu kaynağı kavramıyla yakından ilgili olan diğer kavramlar ise kamu gideri, kamu geliri ve özel gelir kavramlarıdır.
KAMU GİDERİ: Kanunlarına dayanılarak yaptırılan iş, alınan mal ve hizmet bedelleri, sosyal güvenlik katkı payları, iç ve dış borç faizleri, borçlanma genel giderleri, borçlanma araçlarının ıskontolu satışından doğan farklar, ekonomik, mali ve sosyal transferler, verilen bağış ve yardımlar ile diğer giderleri ifade eder.
Bu tanımda kamu gideri, geniş perspektifli bir tanımlama yapılarak, kanunun ileriki maddelerinde yoğun olarak işlenecek olan mali sorumluluğun harcama bağlamında hangi tür harcamaları kapsadığı açık ve kesin çizgilerle ortaya konulmuş bulunmaktadır.
Örneğin yardım niteliği bulunan sosyal transferlerde kamu gideri niteliği taşımakta ve mali sorumluluk gerektirmektedir.
KAMU GELİRİ: Kanunlarına dayanılarak toplanan vergi, resim, harç, fon kesintisi, pay veya benzeri gelirler, faiz, zam ve ceza gelirleri, taşınır ve taşınmazlardan elde edilen her türlü gelirler ile hizmet karşılığı elde edilen gelirler, borçlanma araçlarının primli satışı suretiyle elde edilen gelirler, sosyal güvenlik primi kesintileri, alınan bağış ve yardımlar ile diğer gelirleri,
ÖZEL GELİR: Genel bütçe kapsamındaki idarelerin kamu görevi ve hizmeti dışında ilgili kanunlarında belirtilen faaliyetlerinden ve fiyatlandırılabilir nitelikteki mal ve hizmet teslimlerinden sağlanan ve genel bütçede gösterilen gelirleri ifade etmektedir.
Kamu geliri ve özel gelir kavramları da, kamu kaynağı tanımının içini dolduracak şekilde fakat genel bir tanımlama yapıldığı görülmektedir.
Yukarıda sayılan özellikteki gelirler kamu kaynağını oluşturur ve kullanılmasında mali sorumluluk gerektirir.
B-5018 SAYILI KANUNUN KAPSAMI
5018 sayılı kanun, kapsam olarak Genel Yönetim kavramını temel almıştır.
Genel yönetim;
-Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri,
-Sosyal güvenlik kurumları ve
-Mahallî idarelerden oluşmaktadır.
1-Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri: Uluslararası sınıflandırmalara göre belirlenmiş olan;
-Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri,
-Sosyal güvenlik kurumları ve
-Mahalli idareleri içermektedir.
a) Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri: Bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerini,
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar: Bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan kurumları,
I sayılı tabloda yer alan kurumlar; bakanlıklar ve merkezi bütçe içerisinde yer alan diğer kurumlar olarak tanımlanabilir, konuyla ilgili birkaç örnek aşağıda gösterilmiştir.
1) Türkiye Büyük Millet Meclisi
2) Cumhurbaşkanlığı
3) Başbakanlık
4) Anayasa Mahkemesi
5) Yargıtay
6) Danıştay
7) Sayıştay
8) Adalet Bakanlığı
9) Millî Savunma Bakanlığı
10) İçişleri Bakanlığı
…
II sayılı tabloda yer alan kurumlar ise özel bütçeli idareler olarak adlandırılan;
A) yükseköğretim kurulu, üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitüleri ile
B) özel bütçeli diğer idareler olarak sayılabilir.
Konuyla ilgili birkaç örnek aşağıda belirtilmiştir.
II SAYILI TABLODA YER ALAN ÖZEL BÜTÇELİ İDARELER
A)YÜKSEKÖĞRETİM KURULU, ÜNİVERSİTELER VE YÜKSEK TEKNOLOJİ ENSTİTÜLERİ
1) Yükseköğretim Kurulu
2) Öğrenci Seçme ve Yerleştirme Merkezi
3) İstanbul Üniversitesi
4) İstanbul Teknik Üniversitesi
5) Ankara Üniversitesi
…
B) ÖZEL BÜTÇELİ DİĞER İDARELER
1) Savunma Sanayi Müsteşarlığı
2) Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu
3) Türkiye ve Orta-Doğu Amme İdaresi Enstitüsü
4) Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu
5) Türkiye Bilimler Akademisi
…
(III) SAYILI CETVEL
DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUMLAR
1) Radyo ve Televizyon Üst Kurulu
2) Telekomünikasyon Kurumu
3) Sermaye Piyasası Kurulu
4) Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu
5) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
6) Kamu İhale Kurumu
7) Rekabet Kurumu
8) Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu
b) Sosyal güvenlik kurumları: Bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan kamu kurumlarını ifade eder.
(IV) SAYILI CETVEL.
SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI
1) Sosyal Güvenlik Kurumu
2) Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü
c) Mahalli idare: Yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareleri ifade eder.
Kanunun kapsamının 1050 sayılı kanuna oranla genişletilmesi ve tek tek sayılması kamu mali yönetiminde ortak standartların uygulanması ve uygulama birliğinin sağlanması açısından doğru bir yaklaşımdır.
III- MALİ YÖNETİM VE KAMU MALİYESİ KAVRAMLARI
5018 sayılı kanunun 3’üncü maddesinde;
MALİ YÖNETİM KAVRAMI: “Kamu mali yönetimi: Kamu kaynaklarının tanımlanmış standartlara uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlayacak yasal ve yönetsel sistem ve süreçleri ifade eder” denilmektedir.
Mali Yönetim kavramının tanımında üzerinde durulan temel hususlar;
1-Kamu kaynaklarının kullanımında tanımlanmış standartların olması,
2-Kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılması, bu amacın gerçekleştirilmesi için yapılacak uygulamalar,
3-Sistem ve süreçlerin düzenlenmesi amacıyla yapılacak yasal ve yönetsel düzenlemelerdir.
Bu tanımdan; kamu harcamalarıyla ve mali yönetimle ilgili yapılacak düzenlemelerde yukarıda belirtilen üç unsuru aramamız gerektiği anlaşılmakla beraber, mali yönetim kavramının sadece kamu kaynaklarının kullanımıyla sınırlandırılmış olması mali yönetim kavramının dar anlamda değerlendirilmesine yol açmaktadır.
MALİ KONTROL KAVRAMI ise; Kamu kaynaklarının belirlenmiş amaçlar doğrultusunda, ilgili mevzuatla belirlenen kurallara uygun, etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılmasını sağlamak için oluşturulan kontrol sistemi ile kurumsal yapı, yöntem ve süreçleri ifade eder.
Mali Kontrol tanımında üzerinde durulan hususlar;
1-Kaynakların ekonomik, verimli ve etkin kullanımı temel amaçtır.
2-Bu amaca ulaşmak için mali ve diğer şekillerle kontrol sistemleri oluşturulacaktır.
3-Oluşturacak kontrol sistemleri; kurumsal yapı, yöntem, süreç ve iç denetimi kapsayacaktır.
KAMU MALİYESİ KAVRAMI: kanunun 4’üncü maddesinde “Kamu maliyesi gelirlerin toplanması, harcamaların yapılması, açıkların finansmanı, kamunun varlık ve borçları ile diğer yükümlülüklerinin yönetimini kapsar.
Kamu maliyesi, merkezden ve yerinden yönetim esaslarına göre yürütülür. Kamu idarelerinin görevleri, ilgili kanunlarında açık olarak belirlenir ve kaynakların dağıtımında esas alınır.
Kamu Maliyesi için teorik olarak doğru bir tanımlama yapıldığı düşünülmektedir.
Ancak; maddede kamu maliyesi kavramının içine dahil edilen kamu borçlanmasına ilişkin ilke ve politikaların da Maliye Bakanlığınca belirleneceği ve izleneceği belirtilmişse de bu konuda Maliye Bakanlığının rolünün ne olacağı ile ilgili olarak ayrıntılı düzenlemelere yer verilmemiştir.
Ayrıca Kanunda “Kamu Mali Yönetiminin” önemli unsurlarından olan borçların yönetimi, kamu gelirleri ve Devlet mallarının yönetimine ilişkin sınırlı sayıda hüküm bulunmaktadır.
Kamu maliyesinin temel ilkeleri şunlardır:
a) Kamu mali yönetimi uyumlu bir bütün olarak oluşturulur ve yürütülür.
b)Kamu maliyesi, kamu görevlilerinin hesap verebilmelerini sağlayacak şekilde uygulanır.
c)Maliye politikası, makro ekonomik ve sosyal hedefler ile uyumlu bir şekilde oluşturulur ve yürütülür.
d) Kamu mali yönetimi Türkiye Büyük Millet Meclisinin bütçe hakkına uygun şekilde yürütülür.
e) Kamu mali yönetimi mali disiplini sağlar.
f) Kamu mali yönetimi ekonomik, mali ve sosyal etkinliği birlikte sağlayacak şekilde kamusal tercihlerin oluşması için gerekli ortamı yaratır.
g) Kamu idarelerinin mal ve hizmet üretimi ile ihtiyaçlarının karşılanmasında, ekonomik veya sosyal verimlilik ilkelerine uygun olarak maliyet-fayda veya maliyet-etkinlik ile gerekli görülen diğer ekonomik ve sosyal analizlerin yapılması esastır.
IV-DEĞERLENDİRME VE SONUÇ
5018 sayılı kanunun yürürlüğe girmesi ile beraber, sosyal güvenlik kurumları, düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile mahalli idarelerin kapsama dahil edilmesi ile kamu kurumlarının tek bir mali mevzuat altında toplama amacına ulaştığı söylenilebilir.
5018 sayılı kanunun başardığı diğer hususlardan biri de, mali yönetimde yer alan kavramlara tanımlama açık ve net tanımlar getirilmiş olmasıdır.
Bu noktada kanunun uygulanmasında yer alan kavramlar afaki kavramlar olmaktan çıkmış ve somut tanımlamalarla ifade edilebilir özellikler kazandırılmıştır.
Bu nedenden ötürü de kanunu uygulayanlar açısından büyük beklentilere konu olan bir kanun niteliği kazanmıştır.
Fakat kanunun ilerleyen maddelerine bakıldığında, harcama bağlamında kamu kurumlarının kanuna dahil olması sağlanmış olunsa da, gelir, borçlanma ve devlet mallarının yönetimi konusunda çok fazla uygulamaya yönelik düzenlemelerin yer aldığı söylenemez.
Bu noktada 5018 sayılı kanundan önce olduğu gibi, bu kanundan sonra da kamu mali yönetiminde, söz sahibi olan değişik kamu kurum ve kuruluşları arasında yaşanan karmaşa ve mali disiplinsizlik problemleri devam edecek gibi görünmektedir.
Kanunda büyük ölçüde bütçe ve kamu giderlerinin yapılmasıyla ilgili olan kavram ve kurumların ifade edildiği ve oluşturulduğu, kamu harcama rejimini değiştirmeyi hedef alan bir kanun niteliği taşımakla beraber,
Kamu kaynaklarının etkin olarak kullanılmasının gelecek dönemlerde gündemi daha fazla meşgul edeceği düşünülmektedir.