MALİ SAYDAMLIK VE HESAP VERME SORUMLULUĞU-1

KAMU KAYNAGININ KULLANILMASINDA MALI

SEFFAFLIK VE HESAP VERME SORUMLULUGUNUN ROLÜ

GIRIS

Ülkemiz, uluslararasi kuruluslar destekli kapsamli bir mali uyum programi çerçevesinde mali yönetim alaninda ciddi bir degisimi gerçeklestirmistir. Bu degisimin temel dinamiklerini; mevcut bütçe
sisteminin kamu kurumlarini ve/veya harcama alanlarini bütçe disinda tutan yapisi, kamu kaynaklari üzerinde etkin karar alma, yönetme ve hesap vermeye yönelik bir sorumluluk mekanizmasinin kurulamamasi, halkin
kamu kaynaklarin kullanimi konusundaki denetimini etkin olarak kendisi ve parlamento araciligiyla gerçeklestirememesi, kamuda muhasebe ve raporlama sisteminin yetersizligi gibi etkenler olusturmustur.

Bu degisim çerçevesinde; reform niteliginde dogru ilkelerin benimsendigi, etkinligin artirilmasi ve kamu hizmetlerinin geregi gibi sunulmasini temine yönelik mali yönetim yapisinin kurulus ve isleyis
ilkelerinin yeniden belirlendigi 5018 sayili Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu yürürlüge konulmustur.

Kamu kaynaklarinin etkili, ekonomik ve verimli bir sekilde elde edilmesi ve kullanilmasini, saglamak üzere olusturulan kamu mali yönetiminin yasada sayilan ilkeleri gerçeklestirecek sekilde faaliyet gösterip
göstermedigini anlamanin en iyi yolu, bunlarin seffaflik ve hesap verme sorumluluguna uygun hareket etmelerini saglamakla mümkündür.
Parlamento, ancak seffaflik saglandiginda ve hesap verme sorumlulugu tam olarak yerine getirildiginde, kendi verdigi yetkilerin ve kaynaklarin ne kadar iyi bir sekilde kullanildigindan emin olabilir.

Kamu yönetiminde seffaflik ve hesap verme yükümlülügü karsilikli etkilesim içinde olan kavramlardir. Yani yönetimde saydamliga saglayabilmek için etkili ve iyi isleyen hesap verme süreçlerine; hesap verme
süreçlerinin iyi islemesi için de seffaf mali politikalara ihtiyaç vardir. Bu nedenle saglam bir hesap verme yükümlülügü saydamligi saglamanin vazgeçilemez bir araci; saydamlikta da hesap verme yükümlülügünü yerine getirebilmenin ön kosuludur. Esasen hesap verme yükümlülügü kamu fonlarinin kullanimina açiklik getirme, yani bu alanda seffaf olma zorunlulugudur.

Hesap verme yükümlülügü ve saydamliga ilaveten bizzat ilgili performans bilgilerinin raporlanmasi ve saydamligi da muhasebe sisteminin sorunudur. Saglam ve iyi düzenlenmis bir muhasebe sisteminden elde edilen
raporlar hesap verme, saydamlik ve performans ölçümünün esasini olusturur.

Iste bu çalismada 5018 sayili Kanunun “Kamu Kaynaginin Kullanilmasinin Genel Esaslari” basligi altinda yer alan mali saydamlik ve hesap verme sorumlulugu kavramlarinin muhasebe sistemi ve denetim
olgusu ile birlikte açiklanacaktir.

I. MALI SAYDAMLIK
A. Saydamlik Kavraminin Kamu Mali Yönetimindeki Gelisimi Dünya genelinde yasanan ekonomik krizlerin temelinde yatan nedenlerden biri de, krize neden olan gelismelerin yasandigi ülkelerde yeterli
veri üretiminin, saydamlik ve açikligin olmamasidir. Bu anlamda ekonominin en büyük aktörü olan Devletin, hesap ve islemleri konusunda açik olmamasi, genel kabul görmüs standartlara göre bilgi üretmemesi
piyasa ekonomisi kurallarinin etkin çalismasini engellemektedir.

Saydamlik (transparency) ve hesap verilebilirlik (accontabilty) gibi kavramlarin önem kazanmasinda, uluslararasi mali ve düzenleyici kuruluslar tarafindan ele alinmasinda, uluslararasi finansal yapinin krizlerden sonra yeniden yapilandirilmasi gerekliligi ve küresellesen dünyanin ortak sorunu
olan yolsuzluk olgusu etkili olmustur.

Saydam siyasa olusturulmasi ve uygulanmasi konularinda gelistirilen standartlarin temelinde, ekonomik yapinin ekonomik gelismelere cevap verecek bilginin üretilmesi ve yayinlanmasinda istekli ve organize olmamasi yatmaktadir. Gerçekten, ekonominin en büyük aktörü Devletin hesap ve islemleri konusunda açik olmamasi, genel kabul görmüs standartlara göre bilgi üretmemesi, üretilen bilginin kamunun tüm faaliyetlerini izlemeye imkan verecek içerikte olmamasi, kamusal faaliyetlerin bütünün bagimsiz
denetime açik olmamasi piyasa kurallarinin yeterince etkin çalismasini engelleyen temel faktörler olarak öne çikmaktadir.

Saydamlik konusunda birçok uluslararasi belge2 bulunmakla birlikte asagida yalnizca Uluslararasi Para Fonu (IMF) ve Iktisadi Isbirligi ve Kalkinma Teskilati (OECD) tarafindan yapilan çalismalar özetlenmistir.

Uluslararasi Para Fonu (IMF) kamu yönetimi anlayisi ve mali reformlarda tasidigi önem nedeniyle üye ülkeler için “Mali Saydamlik Iyi Uygulamalar Tüzügü”nü (Code of Practices on Financial Transparency)
kabul etmistir. Düzenlemenin asil amaci uzun vadede, sistemin ürettigi verilerle ülkenin mali sürdürebilirliginin dogru bir sekilde degerlendirilebilmesini saglamak, kisa vadede ise etkili bir bütçe için bütçe disi faaliyetler ve gerçeklesmesi muhtemel yükümlülükler hakkinda da yeterli bilgi üretilmesini mümkün kilmaktir.

Yayinlanan bu rehber, mali saydamligi bir zorunluluk olarak degil, sadece adapte olunmasi gereken bir dizi kurallar seti olarak nitelemektedir.
IMF, üye ülkeleri bu tüzüge uymaya tesvik ederken, kendisi için geçerli
olacak limitleri de ortaya koymaktadir. Mali saydamlik ile ilgili olarak
Tüzük ile es zamanli olarak yayimlanan Mali Saydamlik El Kitabinda 4
temel ilke ve bunlarin alt basliklari bulunmaktadir(IMF, 1999b);

. Rollerin ve sorumluluklarin açik olmasi ilkesi,
. Bilginin kamuya açik olmasi ilkesi,
..Bütçe hazirlama, uygulama ve raporlama süreçlerinin açik olmasi
ilkesi
. Denetimin ve istatistiki veri yayinlamanin bagimsiz olmasi ilkesi. 3
Mali saydamlik ve mali raporlama konusunda yapilan
düzenlemelerden birisi de OECD’nin 1999 yillik toplantisinda olusturulan
çalisma gurubu tarafindan Sekreterya’ya üye ülkelerin deneyimlerine
dayanilarak önerdigi mali saydamlik ile ilgili rehberdir. Rehber, üye

2 (Uluslararasi Yüksek Denetim Kurumlari Teskilati (INTOSAI) nin 1989 yilindaki
kongresinde onayladigi “INTOSAI Denetim Standartlari” ile 1998 yilinda kabul ettigi
“Mesleki Ahlak Kurallari”, – ABD’de federal devletin kamu görevlileri için belirledigi “10
ahlak ilkesi” ile ABD Temsilciler Meclisi ve Senatosunun kabul ettigi “Gün Isiginda Yönetim
Yasasi”, – OECD tarafindan 1998 yilinda yayimlanan “Kamu Yönetiminde Etik Ilkeler”
baslikli tavsiye karari, -Dünya Gümrükler Organizasyonunun “Dürüstlük Aksiyon Plani”,-
Avrupa Ombudsman Enstitüsünün 28 Temmuz 1999 tarihli “Iyi Yönetim Için Davranis
Kodu”, – Birlesmis Milletlerin 12 Aralik 1996 tarihli Yolsuzluga Karsi Eylem ve Kamu
Görevlileri Için Uluslararasi Davranis Kurallari adli bildirisi-Uluslararasi Para Fonunun
Parasal ve Mali Politikalarda Saydamlik Üzerine En Iyi Uygulamalar Kodu,- Yolsuzlukla
Mücadele Global Forumu 1999 yilinda Yolsuzlukla Mücadele ve Adalet ve Güvenlik
Görevlileri Arasinda Dürüstlügü Tesis Etmeye Iliskin Rehber Ilkeler adli bildirisi, -Avrupa
Konseyinin 2000 yilinda “Kamu Görevlileri Için Davranis Kurallari” adli çalismasi g.b.)
3 Emine KIZILTAS, (2001), IMF Tarafindan Belirlenen Mali Saydamlik Standartlari Bu
Standartlarin Türkiye’de Uygulanabilirligi ve Bu Konuda Yapilmasi Gereken Düzenlemelere
Iliskin Öneriler, Devlet Bütçe Uzmanligi Arastirma Raporu, s.2-3

ülkelerinin ortaklasa hazirladiklari uyulma zorunlulugu olmayan bir
çalismadir. Hazirlanan rehber üç bölümden olusmaktadir.

Birinci bölümde, mali saydamligi gerçeklestirebilmek için öncelikli olarak mali raporlar üzerinde durulmus ve bu mali raporlarin neler oldugu (kapsamli bir bütçe raporu, bütçe hazirlik çalismalarini esas teskil edecek ön bütçe raporu, mali nitelikte raporlar), hangi bilgileri içermesi gerektigi ile
nasil hazirlanmasi gerektigi hususlarina özellikle yer verilmistir. Ikinci bölüm raporda yer alacak belirli tanimlari açiklamaktadir. Bunlar iktisadi varsayimlar, vergi harcamalari, mali yükümlülükler ve mali varliklar, sabit varliklar, çalisanlarin emekli ayliklarina iliskin yükümlülükler ile kosullu
yükümlülükler olarak sayilmistir. Son bölümde, yayinlanan veri ya da bilgilerin karsilastirma yapmaya elverisli, anlamli ve dogru olmasini temin etmek için, tutarli, ilkeli ve ulusal ve uluslararasi standartlarda muhasebe yönteminin; yayinlanan raporlarin ya da bilgilerin dogrulugunun saglanmasi
için içsel ve dissal denetimlerin ve sorumluluklarin gerekliligine iliskin kistaslar ortaya konulmustur. 4

B. Mali Saydamligin Tanimi ve Önemi
“Yasal gizlilik kavrami, bürokrasinin önemli bir kesfidir.
Bürokrasi hiçbir seyi gizlilik kadar fanatik bir tarzda savunmaz.”
Max Weber

Temsili demokrasilerde parlamentolar, bütçe hakki yoluyla kamu yararina mal ve hizmet üretmeleri için yürütme organina yetki verirler.
Burada, karar verme islevi siyasete, bu politikalari uygulama islevi de idareye birakilmistir. Fakat bu görevlerin yürütülmesi asamasinda, çogunlukla güvenilir, anlasilabilir ve kullanilabilir bilgi paylasiminin
olmayisi, çogunlugu ilgilendiren kararlarin ve gerekçelerinin yeteri kadar açiklanmamasi ve bu kararlara yönelik islemler için saydam ve açik kurallarin belirlenmemis olmasi, yolsuzluklara açik bir davetiye teskil edebilmekte ve menfaate yönelik istismarlarin ortaya çikmasi kaçinilmaz olabilmektedir. Dolayisiyla, kamu yönetiminde saydamligin olmamasi yönetsel kusurlarin ve kural disi uygulamalarin ortaya çikmasina neden olmaktadir. Mali saydamligin olmadigi bu ortamda ne yazik ki hesap verme sorumlulugu da yeterince tesis edilememektedir.

Bu nedenle, saydamlik niteligini kaybetmis ya da hiç tasimamis mali
sistemler, ekonomik ve siyasal istikrarsizligin, etkin olmayan yönetimlerin

4 Zuhal TEK, “OECD Ülkelerinde Mali Saydamlik Rehberi”, Bütçe Dünyasi, Yil:1, Sayi:4,
Agustos 2000,ss. 4-6.

sebebi haline gelmistir.5 Günümüzde bu önlemleri alabilmek için gelistirilen
araçlar arasinda hesap verme sorumlulugunu en ön plana çikanidir. Hesap
verme mekanizmasinin basarisini belirleyen araç ise saydamliktir.
Saydamlik olmadan, hesap verebilirligin olmasi, hesap verebilirlik olmadan
da saydamligin olmasi mümkün degildir.

Kamu yönetimi sisteminde saydamliga yönelik adimlarin atilmasinda
ve gelistirilmesinde karsilasilan güçlükleri ve engelleri dört grupta
degerlendirmek mümkündür;

.Kamu yönetiminin geleneksel yapisi ve idare anlayisi
.Yasal alt yapinin eksikligi,
.Yönetimin araçlari ve mali kaynaklarin yetersizligi,
.Kamuoyu duyarsizligi ile bilgiye erisme ve kullanma seviyesinin
yetersizligi,
.Bagimsiz denetim organlarinin( yargi, medya, denetim
kurumlari)yoklugu veya yetersizligi.
Saydamlik, idarenin islevinin mümkün oldugu kadar etkin bir biçimde
yerine getirilmesine, daha genel bir ifade ile idarenin elindeki yetkileri kamu
yararina aykiri veya kisisel çikarini gözeten bir biçimde kullanmasina engel
olur. Saydamlik, milletin devlete emanet edilen kaynaklarin nasil
kullanildigini izlemesini saglar. Milletin devleti daha iyi izleyebilmesi,
politikacilarin ve bürokratlarin kamu yararina daha uygun davranmasini
tesvik eder. Bu nedenle saydamlik, kamusal kaynaklarin dagiliminda
etkinligin ve verimliligin saglanmasini özendirir ve kamu yönetimini
yetkinlestirir6 .

Saydamlik; mevcut kosullara, kararlara ve eylemlere dair bilginin
erisilebilir, görünür ve anlasilir kilindigi bir süreçtir. Saydamliktan anlasilan,
bilgilenmek amaciyla karar sürecine katilan yurttaslarca, karar sürecinin
açikligi ve anlasilabilirligidir. Saydamlik; devletin hedeflerini, bu hedeflere
ulasmak için hayata geçirdigi politikalari ve bu politikalarin yarattigi
sonuçlari
izlemek için gerekli olan bilgiyi düzenli, anlasilabilir, tutarli ve
güvenilir bir biçimde sunmasidir”.7

5 Filiz SALCI, Kamu Mali Yönetiminde Saydamligin Sisteme Olumlu ve Olumsuz Etkilerinin
Degerlendirilmesi, (Ocak,2005), G.Ü. Sosyal Bilimler Enstitüsü e-Dergisi, Sayi:3,
www.sosbil.gazi.edu.tr/edergi/makale.php
6 Izak ATIYAS, Serif SAYIN, (2000), “Devletin Mali ve Performans Saydamligi”,
www.tesev.org.tr/etkinlik/
7 Erdin IVGIN, (2005), “Kamu Mali Yönetim Anlayisindaki Degisiklikler”,
www.worldbank.org/publicsector/ pe/turkeysymposium

Yapilan tanimlamalardan da görülecegi üzere saydamlik kavram
olarak her zaman hesap verebilirlik ile yakindan ilgilidir. Çünkü saydamlik
talebinde temel amaç; kisileri, hükümetlerin ya da piyasalarin yürüttükleri
faaliyetler ve politikalar dolayisiyla sorumlu tutulabilmelerini saglamaktir.

Saydamlik hesap verebilirlikle daima etkilesim halinde olan bir etik
ilkedir. Saydam olmayan bir kamu yönetiminde kamu görevlilerinin etik disi
faaliyetlerini denetleyebilmek oldukça güçtür. Kamu yönetiminde kabul
edilen etik davranis kurallari ne kadar iyi düzenlenmis ve ihlalleri için
öngörülen yaptirimlar ne kadar agir olursa olsun, saydamlik olmadan bu etik
davranis ilkeleri kagit üzerinde varligini sürdürmekten daha öteye gidemez.
Saydamlik, kabul edilen etik davranis kurallarinin hayata geçirilmesi ve
kamu yönetiminde etik bilincin yerlestirilmesi için öncelikli bir kosuldur.
Kamuda etik düzeyinin yükseltilmesine, kamu yönetiminde davranis
kurallarinin kabul edilmesi dahil hiçbir adim, idarede saydamlik saglanmasi
kadar katkida bulunmamistir.

Saydamlik demokrasi kavramiyla da yakindan ilgilidir ve
vatandaslarin siyasi varliklarinin niteligini etkileyen bir olgudur. Vatandasin,
devletin yetkilerini nasil kullandigi hakkinda bilgi elde edememesi, devletin
denetlenmesi için kurulmus olan diger mekanizmalarin, örnegin seçimlerin,
etkinliklerini yitirmesine neden olur. Vatandasin gözünde, rekabet içindeki
siyasi aktörlerin performanslarini karsilastirmak zorlastigindan, rakip siyasi
aktörler, örnegin siyasi partiler, birbirine benzemeye baslar. Dolayisiyla,
saydamligin zayif oldugu durumlarda temsili demokrasilerin etkin bir
sekilde isleyebilmesinin en önemli sartlarindan biri yerine getirilmemis olur.
Saydamligin olmamasi, devletin vatandaslara hesap verme sorumlugunun
yerine getirilmemesi demektir.8

Saydamlik eksikliginin hem devlet hem de vatandaslar üzerine
yükledigi maliyetler vardir. Devlete güven azaldigindan devletin borçlanma
maliyeti yükselir, ödemek zorunda oldugu risk primi artar. Devletin iç
isleyisinde bilgi akisinin azalmasi kontrolleri zayiflatir, israf ve yolsuzlugu
artirir. Kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik azalir, etkinlikte iyilesme
yapmak zorlasir. Hizmet maliyetlerinin artmasi, devletin asli görevlerini
yerine getirmesi için gerekli finansmani bulmasini zorlastirir. Devlet
hesabini bilemez hale gelir. Kamu yararina politika üretmek zorlasir. Devlet
toplumdan kopuk ve denetlenemez bir güç haline gelir. Vatandaslarin
devlete güveni azalir.

Devlet faaliyetlerinin daha gözlemlenebilir hale gelmesi olarak
algilanan saydamlik; Devletin topluma karsi daha sorumlu ve hesap verir bir
hale getirmenin önemli araçlarindan biri olarak görülmektedir. Bununla

8 Izak ATIYAS, Serif SAYIN, age

birlikte, kamu mali yönetiminin yapisi, fonksiyonlari, plan ve hedefleri
hakkinda tam bir bilgi setini kamuya sunulmasi ve sonuçta bu bilginin
sistemli bir sekilde degerlendirilmesi ve denetlenmesi ile kamuda etkinligin
artirilmasi mali saydamligin temel ilkesi olmaktadir.9

Globallesen ekonomide, makroekonomik istikrara ulasmada ve
dengeli büyümeyi saglamada mali saydamligin rolü çok büyüktür. Çünkü
devletin ekonomi alanindaki baslica sorumlulugu makroekonomik istikrarin
korunmasidir. Bu çerçevede devletin ekonomik seffafligi, makroekonomik
politikalar ve gelismeler hakkinda zamaninda, anlasilir, ilgili, nitelikli,
güvenilir bilgiye erisimin saglanmasi anlamina gelmektedir. Mali saydamlik,
bir yönetimin orta vadeli mali politikalarinin basarili bir sekilde
gerçeklesmesinde oynadigi rol(örnegin; mali piyasalarda ortaya çikacak
düsük maliyetlerden saglanacak fayda gibi) dolayisiyla makro ekonomik
politikalarin iyi anlasilmasi, bu politikalara olan destegin ve ekonominin
büyüme potansiyelinin artmasina imkan saglamis olur. Bunun aksine,
saydam olmayan ya da saydamlik uygulamalarindan sapma gösteren mali
sistemler, ekonomik istikrarsizligin yani sira politik ve mali istikrarsizliga
yol açabilir, verimliligi azaltir ve esitsizligi arttirir. Kisaca, mali saydamlik
iyi bir yönetim imaji yaratir. Iyi bir mali yönetim imaji da hükümet
faaliyetlerinin etkinligini arttirir ve güçlü bir kamu mali sisteminin
olusmasina katkida bulunur.

Kamusal mali islemlerde saydamlik, mali politikalarin planlanmasi ve
sonuçlari ile ilgili daha bilinçli bir kamuoyunun olusmasina, mali
politikalarin uygulanmasi konusunda hükümetlerin sorumlu tutulmasina ve
böylece makroekonomik politikalarin ve seçimlerin daha iyi anlasilmasina
ve geçerlilik kazanmasina imkan verecektir. 10

Mali saydamligin yararlarini(sonuçlarini) asagidaki sekilde
özetleyebiliriz11;

. Bütçeye iliskin bilgilerin zamaninda yayinlanmasi, Devletin
hedeflerinin ne oldugu hakkinda piyasanin bir degerlendirme yapmasini ve
piyasanin kendini buna göre ayarlamasina imkan verir.
. Saydamlik, hesap verme sorumlulugunu saglayan en önemli
araçlardan biri olarak demokrasinin hakim oldugu ülkelerde sürdürülebilir
olmayan nitelikteki politikalarin iktidardan uzaklastirilmasina yol açar.
9 Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapilandirilmasi
ve Mali Saydamlik Özel Ihtisas
Komisyonu Raporu, (Mart 200),
www. ekutup.dpt.gov.tr/kamumali/oik8/raporson.doc
10 Filiz SALCI, a.g.e.
11 E. Kiziltas, a.g.e. s.9

. Saydam bir mali sistem, bilgilere tam, dogru ve zamaninda
ulasilmasina, hiyerarsi içinde kimin ne yaptiginin bilinmesine imkan vererek
kamu kesiminde sorumluluk dagilimini kolaylastirir.
. Mali saydamligin açikligi gerektirmesi, kamu harcamalarinda
etkinligi arttirir. Örnegin kamu alimlarinin saydam bir sekilde yapilmasi
ihaleye fesat karistirilmasini güçlestirir.
. Mali saydamlik Devlete olan güveni arttirir, ekonomik ve sosyal
etki yaratir. Saydamlik kamuoyunun kaynaklarin nasil kullanildigini
izleyebilmesini saglar. Milletin Devleti daha iyi izleyebilmesi, politikalarin
ve bürokratlarin kamu yararina daha uygun davranmalarini tesvik ederek,
kamusal kaynaklarin dagiliminda etkinligin ve verimliligin saglanmasini
özendirir ve kamu yönetimini yetkinlestirir.
. Genel olarak, saydamligin yaygin olarak uygulandigi demokratik
ülkelerde performans kriteri ön plana çikar.
. Saydamlik, kamusal kaynaklarin kullaniminda etkinligin ve
verimliligin saglanmasini özendirdigi gibi kamu yönetimine duyulan güveni
de artirir. Saydamlik, toplumun devlet üzerindeki denetimini artirdigindan,
saydam bir sistemde devletin kendi ihtiyari yetkilerini kisitlayan kurallar
koymasi ve bu kurallara uyacagi konusunda toplumu ikna etmesi, bu konuda
inandirici olmasi daha kolaydir.
“…Hiç bir sey saydamlik kadar politikalardaki kötü uygulamalari
kontrol edemez. Evinin çevresindeki duvarin etrafina bir delik
açmaya çalisan bir Irlandali’ya ne yaptigi soruldugunda Irlandali
söyle cevap vermis: ‘evin bodrum katindaki karanligin disari
çikmasi için ugrasiyorum.’ Galiba, yapilmasi
gereken de budur.
Woodrow Wilson

C. Mali Saydamligin Fonksiyonlari
Saydamligin hayata geçirilmesi devletle vatandas arasindaki iliskileri
güçlendirir. Iliskilerin gücü, daha saglikli bir kamu politikasinin temelleri
kurma imkani verdigi kadar asagida sayilan unsurlara da katki saglar;

a. Mali Disiplini Saglama Fonksiyonu: Mali saydamlik, iyi bir
ekonomi politikasi için ön sarttir. Saydam bütçe belgelerinin zamaninda
yayimlanmasi piyasalar için hükümetin niyetlerini degerlendirmek ve bu
yolla hükümet üzerine yapici
bir disiplin kaynagi olmalarini daha kolay hale
getirir. Saydamlik kötü politikalarin politik riskini artirir.
Saydam olan bir sistemde mali tasarrufa gitmek daha kolaydir. Ancak
mali disiplinin yeniden bozulmama garantisi yoktur. Bu nedenle saydamliga

yönelik kalici reformlar yapilmasi mali disiplinin de kalici bir biçimde tesis
edilmesini saglayacaktir.

Mali saydamlik, bir yönetimin orta vadeli mali politikalarinin basarili
bir sekilde gerçeklestirmesinde önemli rol oynar. Bunun yaninda
makroekonomik politikalarin ve tercihlerin kamuoyu tarafindan anlasilmasi
suretiyle beklentiler üzerinde olumlu sonuçlar yaratilir. Mali saydamlik ile
idareye olan güvenin arttirilmasiyla, iyi bilgilendirilmis kamu tarafindan
temel makroekonomik politikalara olan destek artar ve düsük maliyetle
borçlanma imkani saglanmis olur. Bunun aksine, saydam olmayan mali
yönetim, ekonomik istikrarsizligin yani sira politik ve mali istikrarsizliga yol
açabilir, verimliligi azaltir ve esitsizligi arttirir.

Kamusal mali islemlerde saydamlik mali politikalarin planlanmasi ve
sonuçlari ile ilgili daha bilinçli bir kamuoyunun olusmasina mali
politikalarin uygulanmasi konusunda hükümetlerin sorumlu tutulmasina ve
böylece makroekonomik politikalarin ve tercihlerin daha iyi anlasilmasina
ve geçerlilik kazanmasina imkan verecektir. Hükümetlerin en önemli
politika belgesi olan bütçe ile siyasi, ekonomik ve sosyal amaçlari
uzlastirilmasi ve uygulanmasi mümkündür. Bu nedenle bütçede seffafligin
saglanmasi, ilgili tüm mali bilgi ve verilerin zamaninda açiklanmasi, tek
bütçe hesabi sisteminin kullanilmasi, bütçenin hazirlanmasi, uygulanmasi ve
kamu hesaplarinin sonuçlari asamalarinda kamuoyunun bilgilendirilmesi
mali sistemlerin gelistirilmesi için gereklidir. Yani sira kamu ihale
sisteminin rekabeti saglamasi, ihale ilanindan, kazanan isteklinin belirlendigi
ana kadar seffafligin saglanmasi kamu kaynaklarin etkin dagiliminin
saglanmasi açisindan büyük önem tasimaktadir.

b. Etkinligi Saglama Fonksiyonu: Kamu harcamalarinin milli gelir
içindeki payinin büyüklügü, kamu harcamalarinin ve devletin etkinliginin
sorgulanmasini gerektirmistir.
Niteligi itibariyle kamu harcamalari, sosyal fayda saglayan
harcamalardir. Dolayisiyla da kamu harcamalarinin yapilmasi ve hizmetlerin
üretilmesinde toplumsal olarak katlanilan sosyal maliyet vergiler yoluyla
vatandasa yansimaktadir. Ayni zamanda vergi mükellefi olan vatandaslarin
harcama kararlari, kaynaklarin kullanim yerleri, gerekçeleri, etki ve
sonuçlarini degerlendirmeye ihtiyaçlari vardir. Bu ihtiyaç, seçmen olma
sifatiyla da demokratik haklarini kullanmasinin yönünü belirlemesi
bakimindan en temel ihtiyaçtir.

Saydamlik, bu temel islevin yerine getirebilecek en temel araçtir.
Saydam bir sistemde kamu kaynaklarinin kullanilmasi ile elde edilen
sonuçlarin maliyetleri izlenebilecek, varsa savurganligin boyutlari ve bu
alanda alinmis tedbirlerin sonuçlari görülebilecektir. Kamu harcamalarinin
genel ekonomi içinde sahip oldugu önemli etki ve fonksiyonlari( tüketim,

yatirim, üretim, kaynak dagilimi, gelir dagilimi g.b.) dolayisiyla
harcamalarda saglanacak etkinlik kamu harcamalarinin beklenen etki ve
faydalarinin artmasina imkan verecektir.

c.Hesap Verme Sorumlulugunu Saglama Fonksiyonu: Kamu
otoritelerinin kamu adina yaptiklari islemler ile kendilerine tevcih edilen
kamu kaynaklarini nasil kullandiklarinin denetimi konusu çagdas
yönetimlerde hesap verme sorumlulugu olarak ele alinmistir. Ülkemizde,
negatif anlamiyla kontrol ve cezalandirma, pozitif anlamda da kamuoyunu
hedefler ve sonuçlari hakkinda bilgilendirmeyi ifade etmek üzerine
kullanilan hesap verme sorumlulugu, bireylere hizmeti hedef alan basit,
verimli ve saydam yönetime ulasma hedefinin esasi olmustur.

Bütçe ve harcama politikalari konusunda denetim görevi ile görevli
denetim kurumlarinin bagimsizliklarinin saglanarak güçlendirilmesi ile
kamu kurumlarinin iç denetim ve kontrol sistemlerinin gelistirilmesi de
hesap verme sorumlulugunun güçlendirilmesine katki saglayacaktir.

d. Yolsuzluk ve Rüsveti Önleme Fonksiyonu: Kamu kaynaklarinin
yolsuzluk ve rüsvete konu olmasi, güvenilir, anlasilabilir ve kullanilabilir
bilgi paylasiminin olmayisindan beslenmektedir. Kamu otoritelerinin
verdikleri genis bir kesimi ilgilendiren kararlarin hangi gerekçelerle
alindiginin yeterince açiklanmamasi ve bu kararlara ait yönergelerin saydam
ve açik kurallarinin olmamasi
yolsuzluklara ve istismarlara davetiye
çikarmaktadir.
Yolsuzluk, devredilen yetkinin kamusal ve özel çikarlari zedeleyecek
sekilde her türlü kötüye kullanilmasidir. Bu yüzdendir ki kamu
kaynaklarinin verimsiz kullanimi
ile yolsuzluk konusunda kamuoyunda
yaygin olan inanç saydamligi önemli hale getirmistir. Kamu yönetiminde
saydamligin olmamasi yönetsel kusurlarin ve kural disi uygulamalarin ortaya
çikmasina neden olmaktadir.12

Saydam bir sistem sayesinde, yönetenlerin kamunun kaynaklarini
nasil ve hangi amaçlara yönelik olarak kullandigi konusunda gerekli bilgileri
vatandaslara ulasmasi, yönetenlerin, yetkilerini kamu yararina ters ve kendi
çikarlarina gözeten bir sekilde kullanmasinin önüne geçecektir. Saydamlik,
kamusal kaynaklarin kullaniminda etkinligin ve verimliligin saglanmasini
özendirdigi gibi kamu yönetimine duyulan güveni de artiracaktir.

D. Mali Saydamliga (ve Hesap Verme Sorumluluguna) Katkisi
Bakimindan Muhasebe Sistemi
Saydamlik, devlet adina gerçeklestirilen bütün islemlerin açikça
görülebilmesini ve anlasilmasini gerektirir. Bir ülkede mali saydamliktan söz

12 Filiz SALCI, a.g.e.

edebilmek için, kamuoyuna tüm mali faaliyetleri (bütçe disi faaliyetler dahil)
gösteren açiklikta bilgi verilmesi, gerçeklesmesi muhtemel büyüklükleri
içeren mali risklerin, vergi harcamalarinin ve yari mali nitelikteki
faaliyetlerin raporlanmasi, ayrica, mali bilgilerin önceden belirlenen
sürelerde yayimlanmasi konusunda açik bir taahhütte bulunulmasi gereklidir.

Devlet muhasebesi, kaynak kullanimi gerektiren islemleri kaydeder ve
bu islemleri özetleyen mali raporlarin hazirlanmasina temel olusturur. Bu
nedenle muhasebe, mali hesap verme sürecinin de temel bir unsurudur.
Kamu yönetiminde mali hesabin tutulmasi (muhasebe) ile birlikte bütçeleme
ve denetim hesap verebilirligin temel ögelerini olusturur. Bu anlamda
özellikle muhasebe yönetimin hesap verme yükümlülügünü ifa etmesinin bir
araci konumundadir. Uygulamaya koyulan ve tahakkuk esasina dayanan
muhasebe sisteminin seffafliga saglayacagi katkilari
su sekilde
siralayabiliriz;

. Genel yönetim sektörü içindeki bütün kurumlarin mali islemlerinin ayni muhasebe standartlarina göre kaydedilmesi ve raporlanmasi saglanmaktadir.
. Tahakkuk etmis ancak ödenememis borçlarin tespitine güvenilir bir
dayanak sunulmaktadir.
. Gelistirilen muhasebe standartlari
ve hesap planiyla birlikte,
hükümetin gerçeklesmesi muhtemel yükümlülükleri ve yari mali nitelikli
tüm faaliyetleri muhasebe tarafindan uygun sekilde kayit altina alinacak ve
raporlanmaya baslanilacaktir. Borçlanma yoluyla nakit veya mahsup olarak
elde edilen kaynaklarin kullanimi tamamen muhasebe tarafindan
izlenecektir.
. Sorumlulugun ve seffafligin temini için mali olaylar ait olduklari
dönemde kaydedilecek ve raporlanacaktir.
. Mali raporlarin düzenli yayimlanmasi konusunda kesin
taahhütlerde bulunulmaktadir.
. Devlete ait standartlari önceden belirlenmis bir bilanço
çikarilabilmekte, borçlar ve varliklarin yapisi düzenli olarak
gösterilebilmektedir.
. Kamu kaynagi kullanan tüm kurumlarin ayni tip mali raporlar
hazirlamasi ve bunlarin konsolide edilmesi saglanarak kamu faaliyetleri
hakkinda ilgili birimlerin karsilastirilabilir ve daha dogru degerlendirme ve
çikarimlar yapabilmelerine temel olusturulacaktir.

. Varsayim ve tahminlerdeki sapmalar ile gerçeklesmesi muhtemel
yükümlülükler nedeniyle ortaya çikabilecek mali riskler raporlanacaktir.13
E. Mali Saydamlik-Performans Saydamligi
Kamu kaynaklarinin kullaniminda saydamligi iki baslik altinda
incelemek faydali olacaktir.

Bunlardan birincisi, mali saydamliktir. Mali saydamlik, kamu
kaynaklarinin kim tarafindan, nasil ve hangi amaçla kullanildiginin bilgisinin
var olmasi demektir. Kamu mali kaynaklarinin kullaniminda saydamligin
temelinde etkin bir raporlama vardir. Raporlamanin etkin yapilabilmesi ise
zor bir is degildir. Bugün, birçok devlet bu raporlari hazirlamaktadir. Etkin
bir mali raporlama, devletin mali politikalarinin niyet ve gerekçelerini,
politika hedeflerini açik bir biçimde ortaya koyar, uygulamayi yakindan
takip eder ve uygulama sonuçlarini aktarir, bu sonuçlarin basta konan
hedefler ile ne kadar uyumlu oldugunu ve bu hedeflerden ne kadar saptigini
belirler. Son olarak, bu raporlama bagimsiz bir dis denetim kurulusu
tarafindan denetlenir.

Performans saydamligi ise nihai mal ve hizmet sunumunda etkinligin
(yani mümkün olan en az maliyetle sunulup sunulmadiginin veya amaçlanan
toplumsal hedeflere ulasilip ulasilmadiginin) degerlendirilmesine yarayan
veya bu degerlendirmeyi kolaylastiran bilgilerin sunulmasidir.

Performans saydamligi deyimindeki performanstan anlasilan, kamu
hizmetlerinin miktar, kalite ve maliyet boyutlarinin tanimlanmasi ve bu
boyutlardaki degiskenlerin birbirleriyle iliskilendirilmesidir. Bu degiskenler
arasinda hizmetlerin etkinligi, yani hizmetin hizmetten yararlananlarin
ihtiyaçlarina cevap verip vermedigi ve hizmet arzinin verimliligi, yani
hizmetin maliyetin sayilabilir. 14

F. 5018 Sayili Kanuna Göre Mali Saydamlik
Devletin mali saydamligi konusunun ülke gündeminde yer almasi
yakin bir geçmise isaret eder. Kamu mali yönetiminde yapisal reformlarin
yapilmasi öncesinde yetki ve sorumluluklarin iyi tanimlanip ayristirilmadigi,
bütçe kapsaminin kamu harcamalarinin bütününü kapsamadigi, muhasebe,
raporlama ve kodlama yapisinin yetersiz oldugu, standartlarinin olmadigi
Türk kamu mali yönetim sisteminin etkin ve kamuya duyarli çalistigini
kabul etmek mümkün degildir.

13 Muhasebat Genel Müdürlügü:Tahakkuk Esasli Devlet Muhasebesi Çalismalari/Devlet
Muhasebesinde Reform “Hesap Verme Sorumlulugu ve Mali Seffaflik”,
www.muhasebat.gov.tr/muhaseb/reform
14 Izak Atiyas ve Serif Sayin, (2000)Devletin Mali ve Performans Saydamligi Devlet
Reformu: Kamu Maliyesinde Saydamlik,TESEV, www.tesev.org.tr/dosyalar/dl
kamumaliye.php

Yolsuzluk haberleri ve kamusal kaynaklarin verimsiz bir sekilde
kullanildigi hakkinda yaygin inanç, mali krizler ve bu krizler sonucu ortaya
çikan kamu açiklari, kamuda alinmaya çalisilan tasarruf tedbirlerinin
yetersizligi, etkili ve kavrayici etik kurallarin olmayisi ve nihayet AB
adaylik sürecinde mali kriterler her biri için saydamligin ön kosul olarak
aranmasi kamu harcamalarinda saydamligin önemli bir konu haline
gelmesinde önemli rol oynamistir. 15

Bu açidan ele alindiginda mali saydamlik ilk bakista daha çok IMF ve
Dünya Bankasi girisimleri ile özdeslesmis gibi görünse de AB’ye uyum
süreci ve demokratiklesme yolunda atilan adimlarin mali saydamlik
konusunda katalizör etkisi gösterdigini söylenebilir. AB fonlarinin
kullanilmasinda saydamliga ve hesap verilebilirlige verilen önem ve bu
baglamda mali kontrol standartlarinin gelistirilmesi konusunda ayrintili
düzenlemeler yapilmasi talebi, aday ülkelerin saydamlik standartlarini kendi
ulusal mevzuatlarina yansitmalarinda ciddi bir faktör olmustur. Aday
ülkelerin Avrupa Birligi’nin Maastricht kriterlerine uyum, istikrar veya
yakinlasma (stability or convergence) programlarina adaptasyonlari genis
ölçüde sahip olduklari mali enformasyonun kalitesine ve saydamligina
ihtiyaç gösterdiginden; orta vadeli bütçe sistemi, bütçe disi islemlerin
sinirlanmasi
ve bütçe içine alinmasi, muhasebe ve denetim standartlarinin
olusturulmasi, merkezi ve yerel yönetim arasi mali iliskilerin netlestirilmesi
gibi alanlarda saglanacak gelismelerin katilim sürecini daha da
kolaylastiracagi beklentisi mali saydamligin önemini diger aday ülkelerde
oldugu gibi ülkemizde de artirmis bulunmaktadir.16

Mali Saydamlik Iyi Uygulamalar Tüzügü, mali saydamligin bir
zorunluluk olarak degil, sadece adapte olunmasi gereken bir dizi kurallar seti
olarak nitelendirilse de IMF’in ülkemizle yapmis oldugu stand-by
anlasmalarindan bu kurallarin zorunluluk haline gelebildigi görülmektedir.
Nitekim, 5018 sayili
Kanununun 7 nci maddesinde hüküm altina alinan mali
saydamlik kavrami, Tüzügün 4 ana ilkesine ait ifadeleri kapsayacak sekilde
düzenlenmistir. Maddede; “Her türlü kamu kaynaginin elde edilmesi ve
kullanilmasinda denetimin saglanmasi amaciyla kamuoyu zamaninda
bilgilendirilir. Bu amaçla;

a)Görev, yetki ve sorumluluklarin açik olarak tanimlanmasi,

15 Katilim sürecini tamamlamis ülkelerde saydamligin gelistirilmesi ise kamu yönetimine olan
saygi ve güvenin artirilmasi baglaminda demokrasinin kalitesinin yükseltilmesi olarak
algilanmakta ve hayata geçirilmektedir.(Izak ATIYAS, Serif SAYIN, Kamu Maliyesinde
Saydamlik, Tesev Yayinlari, 2000)
16Cüneyt YÜKSEL, (Kasim 2005)Devlette Etikten Etik Devlete: Kamu Yönetiminde Etik
Cilt: 2, TÜSIAD Yayin No:2005-11/411 s. 217
b)Hükümet politikalari, kalkinma planlari, yillik programlar, stratejik
planlar ile bütçelerin hazirlanmasi, yetkili organlarda görüsülmesi,
uygulanmasi ve uygulama sonuçlari ile raporlarin kamuoyuna açik ve
ulasilabilir olmasi,

c)Genel yönetim kapsamindaki kamu idareleri tarafindan saglanan
tesvik ve desteklemelerin bir yili
geçmemek üzere belirli dönemler itibariyla
kamuoyuna açiklanmasi,

d)Kamu hesaplarinin standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul
görmüs muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre
olusturulmasi,

Zorunludur.

Mali saydamligin saglanmasi için gerekli düzenlemelerin yapilmasi ve önlemlerin alinmasindan kamu idareleri sorumlu olup, bu hususlar Maliye Bakanliginca izlenir.” Hükümlerine yer verilmistir. Maddeden de
anlasilacagi üzere;

Mali saydamlik, hükümetin yapisinin ve fonksiyonlarinin, mali
politika planlarinin, kamu sektörü hesaplarinin ve mali hedeflerinin
kamuoyuna açik olmasidir. Ayni zamanda hesap verilebilirligin de
isletilebilmesinin ön kosulu olan rol ve sorumluluklarin açik olarak
tanimlanmasi aslinda bir süreç kontrolüdür. Sistemin saydam olmasi için
sadece aktörlerin ne yaptiklarinin bilinmesi degil, ne yapmaya niyetli
olduklari konusunun da kamuoyuna sunulmasi gerekmektedir. Niyetlerin
açik bir biçimde belirlenmesi ve kamuoyuna sunulmasi hem niyetlerin kamu
yararina uygun olup olmadigini tartisma olanagi yaratir, hem de vatandaslara
daha sonra davranislari
ve bu davranislarin sonuçlarini degerlendirmede
önemli bir kistas sunar.17

Mali saydamlik, sadece açiklik olmayip, ayni zamanda basitlik ve
anlasilabilirlilik olarak tanimlanmaktadir.

Mali saydamlik, Devletin belirledigi hedefleri ve bu hedeflere
ulasmak için uygulamaya koydugu her türlü politikalarin neticelerini
izlemek için gerekli olan bilgilerin periyodik ve düzenli, kamuoyunca
anlasilabilir, tutarli ve dogru biçimde aktarmaktir.

Mali saydamlik, bilgilerin sunuldugu kitleler tarafindan kabule sayan
görülmeyi ve güvenilmeyi gerektirir.18 Bilginin güvenilir olmasi ise objektif
olarak dogru olmasini içerir ama bununla sinirli degildir. Güvenilirlik ayni
zamanda bilgiyi kullananlarin da bilginin dogruyu yansittigina inanmasini,

17 I.Atiyas, S. Sayin, a.g.e.
18 Mustafa Özyürek, (2001), Mali Saydamlik ve Vergi Harcamasi, Finansal Forum,
www.finansalforum.com.tr

bu ise inandiriciligi saglayan “kalite kontrol” mekanizmalarinin kurulmus
olmasini gerektirir. Bu kalite kontrolü denetim ile saglanir.19 Denetim
raporlarinin yasama organina sunulmasi ve bu raporlardan hareketle gerekli
düzeltmelere gidilmesini saglayacak mekanizmalar olmalidir. Denetim
standartlari, uluslararasi denetim standartlarina uygun olmalidir.

Mali saydamlik ilkelerinden birisi de, kamu hesaplarinin standart bir
muhasebe sistemi ve genel kabul görmüs muhasebe prensiplerine uygun bir
muhasebe düzenine göre olusturulmasidir. Devlet muhasebesi, kamu
kaynaklarinin elde edilmesi ve harcanmasina iliskin mali islemlerinin
kayitlarinin tutulmasi ve raporlamasi dolayisiyla hesap verilebilirligin ve
saydamligin odak noktasinda yer alir. Gelismis bir muhasebe ve raporlama
sistemi, hükümet politikalari hakkinda düzenli bilgi akisi sagladigi gibi bu
politikalarin izlenmesi ve degerlendirilmesine de imkan veren saglam bir
referans kaynagidir.