Harcama Öncesi Mali Uygunluk Denetimi Nedir?

5018 SAYILI KANUN ve HARCAMA ÖNCESİ YASAL UYGUNLUK DENETİMİ
1927 Yılından günümüze değin uygulanan ve mali yasalarımızın temel prensiplerini belirleyen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu 01.01.2006 tarihi itibariyle, yerini 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa bırakmıştır.
İktisadın ve kamu mali yönetiminin en temel hedefi olan kaynakların etkili, ekonomik, verimli kullanılmasını sağlama ve israfı önleme çabası mevzuat düzenlemelerinin başlıca belirleyicisi olmuştur. Sınırlı olan kaynakların ekonomik kullanımı konusunda 1050 sayılı Kanunda ita amiri, tahakkuk memuru ve saymana çeşitli görevler yüklenmiştir. Anılan Kanununun 22. maddesinde her ne kadar ita amiri ve tahakkuk memuruna ciddi manada yetki ve sorumluluk verilmişse de 81 ve 82. maddeler ile sayman denetimine dayalı bir sistem kurulmuştur. Bu sistemde Maliye Bakanlığı saymanlık hizmetlerini ve saymanlık personelinin atanma, yetiştirilme ve denetimini de yürütmekteydi.
Maliye Bakanlığının kariyer ve liyakate dayalı görevde yükselme anlayışına, köklü, prensipleri olan, kendini kabul ettirmiş, içerde ve dışarıda güven sağlayan bir kurum oluşuna; saymanlık personeline, saymanlarına ve denetim birimlerine verdiği eğitimi de ekleyecek olursak bu denetimin güven veren bir denetim olduğu sonucuna ulaşırız. Nitekim bir asra yakın uygulama da bu savımızı teyit etmektedir.
Hizmet veren, harcamayı yapan kişi ve kuruluşlarla yetki ve sorumluluk taşıyan, hesap veren kişi ve kuruluşların farklı oluşu, uzmanlık gerektiren konularda da sayman denetiminin esas alınması ve saymana yüklenen çok fazla görev, yetki ve sorumluluklar eski sistemin harcama öncesi kontrol konusunda eleştirilen başlıca yönüydü. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu harcamada birinci derecede yetki ve sorumluluğu Harcama Birimlerine vermektedir. Bu kanunla 1050 sayılı Kanundaki Sayman, Muhasebe Yetkilisi olmuş görev ve yetkileri hak sahibinin kimliği, evrakların tamam olup olmaması, maddi hata bulunup bulunmaması ve imzaların tamam olup olmamasının kontrolü ile sınırlı tutulmuş, harcama öncesi yasal uygunluk kontrolü mali hizmetler birimine ve harcama birimlerine bırakılmıştır.
5018 sayılı Kanuna ve paralel mevzuat düzenlemelerine baktığımızda “İç Kontrol” ve “Ön Mali Kontrol” kavramlarına sıkça rastlarız. Birçok yerde, iç kontrol ve ön mali kontrolden mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğu olarak bahsedilir. İç Kontrol, idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem, süreç ile iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünü olarak tanımlanmıştır. Bununla birlikte; ön malî kontrol ise, idarelerin gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerine ilişkin malî karar ve işlemlerinin; idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, harcama programı, finansman programı, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluğu ve kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması yönlerinden yapılan kontrol olarak tanımlanmıştır.
“İç Mali Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar” Yönetmeliğinde: ön malî kontrol görevinin idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından yerine getirileceği; malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrolün, usul ve esaslarda belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana geleceği; gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemlerin, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, ayrıntılı harcama veya finansman programları, merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluk yönlerinden kontrol edileceği, hüküm altına alınmıştır. Aynı yönetmelikte, ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesinin, danışma ve önleyici niteliği haiz olup, malî karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında bağlayıcı olmayacağı; malî karar ve işlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olmasının, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmayacağı hüküm altına alınmıştır.
5018 sayılı Kanunla ihdas edilen mali hizmetler birimine harcama öncesi yasal uygunluk kontrolü konusunda görev ve yetki verilmiştir ancak, harcama öncesi yasal uygunluk denetimi büyük oranda gerçekleştirme görevlileri ve harcama yetkililerine bırakılmıştır. Şöyle ki “İç Mali Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar” Yönetmeliğinde, mali hizmetler biriminin ön mali kontrolüne tabi mali karar ve işlemler: kanun tasarılarının mali yükünün hesaplanması, taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları (mal ve hizmet alımları için 1 milyon YTL, yapım işleri için 2 milyon YTL), ödenek gönderme belgeleri, ödenek aktarma cetvelleri, kadro dağılım cetvelleri, seyahat kartı listeleri, seyyar görev tazminatı cetvelleri, geçici işçi pozisyonları, yan ödeme cetvelleri, sözleşmeli personel sayı ve sözleşmeleri, yurt dışı kira katsayısı olarak sayılmıştır. Ayrıca bu kontrolün, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmayan danışma ve önleyici niteliği haiz bir kontrol olduğu hüküm altına alınmıştır.
Burada cevap aranması gereken en önemli soru eski sistemde sayman tarafından yapılan harcama öncesi yasal uygunluk denetiminin harcamacı birimlerce ne denli sağlıklı yapılabileceğidir. Zira mali hizmet birimlerine harcama öncesi taahhüt evrakı ve sözleşme tasarılarında sınırlı bir denetim görevi verilmiştir. Bu denetimin sınırlı olması Türkiye gibi merkezi idarenin güçlü olduğu yani dağınık ve çok fazla sayıda taşra teşkilatına sahip bakanlıkların bulunduğu ülkeler için zorunluluk olarak gözükmektedir.
Son yıllarda mali yasalarımızda yapılan değişikliklerin gerekliliği tartışılamaz. Nakit esaslı muhasebe anlayışından tahakkuk esaslı muhasebe sitemine geçilmesi, mali karar, işlem ve taşınırlar dâhil tüm varlıkların kayıt altın alınması, çok yıllı ve performans esaslı bütçeleme sistemine geçilmesi, beraberinde performans denetimi ve iç denetim siteminin getirilmesi mali reformlar olarak değerlendirilebilir. Bunların yanı sıra 5018 sayılı Kanunla yetki ve sorumluluklar noktasında, uygunsuzluk ortadan kaldırılmış yetki ve sorumluluk, kaynak kullanan, harcama yapan kişi ve kurumlara bırakılmıştır. Ancak, karışık olan ve uzmanlık gerektiren mali mevzuat harcamacı birimler ve bu birimlerin idarecilerince yeterince bilinmekte midir? Ya da bu beklenebilir mi? Bu beklenti ne derece gerçekçi bir beklentidir?
Harcamacı birim sayıları göz önüne alındığında karşımıza uzmanlık bilgisine sahip olmayan çok sayıda harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi çıkmaktadır. Eski sistemde yetişmiş ve uzman maliye personelince gerçekleştirilen yasal uygunluk kontrolü, mali mevzuatta eğitim almamış ve de eğitim verilme ve yetiştirilme imkânı olmayan personel ile ne ölçüde yerine getirilebilecektir? Mali hizmet birimlerine harcama öncesi yasal uygunluk denetimi görevi verilse bile bu altından kalkılamayacak bir durum olmasının yanı sıra, merkezi yönetimin güçlü olduğu ülkemizde bunun genel bütçeli idareler için uygulanma imkânı da bulunmamaktadır.
Ön mali kontrolü adeta slogan yapmış olan 5018 sayılı Kanun, harcama öncesi yasal uygunluk kontrolünde büyük bir zafiyet yaratmıştır. Belki, bu zafiyet muhasebe yetkililerine harcama öncesi yasal uygunluk denetimi görevi verilerek ortadan kaldırılabilir. Diğer taraftan eski sistemde yetki ve sorumluluklar noktasında karşılaşılan sorunlarla tekrar karşılaşmamak için, bu denetim mali hizmet birimlerinde olduğu gibi harcama birimlerini bağlamayan danışma ve önleyici niteliği haiz bir denetim olabilir. Bugünkü haliyle, 5018 sayılı Kanunun harcama öncesi yasal uygunluk kontrolünde oluşturduğu zafiyet çözüm bekleyen bir sorun olarak karşımızdadır.