Bütçe Denetimi Nedir? Bütçe Denetimi Nasıl Yapılır?
1-Bütçe Denetimi Nedir, Ne Denetimi Nasıl Yapılır?
Yasama organının yürütme organından aldığı yetkiye dayanarak yaptığı gelir toplama ve harcama faaliyetlerinin alınan yetki çerçevesinde yapılıp yapılmadığının denetimidir. Bu denetim sırasında en önem verilen konu harcamaların ne şekilde yapıldığıdır. Konuya yasal ve ekonomik denetim bakımından yaklaşılır. yasalara uygunluğu, etkinlik sağlanıp sağlanmadığı kontrol edilir. Bütçenin denetimi ise, Sayıştay tarafından yapılır.
2-Bütçe Denetiminin Tarihi;
BÜTÇENİN DENETİMİ
Anayasa’nın 127. ve 832 Sayılı Kanunun 1.maddelerinde denetleme hizmetlerinden söz edilmektedir. Ancak, denetlemenin ne çeşit bir hizmet olduğu yasalarda belirlenmiş değildir. Mali denetimin konusu, Anayasa ve 832 Sayılı Sayıştay Yasası ve 1050 Sayılıs Genel Muhasebe Yasası’nın çeşitli hükümlerinde belirtildiği gibi, devlet bütçesinin uygulanmasıyla ortaya çıkan, saymanların mal ve para hesaplarıdır.
Bütçenin uygulanması dönemindeki bütçe işlemleri; gelirlerin toplanması, giderlerin yapılması ve gelir-gider arasındaki yer ve zaman bakımından ahengin sağlanması olan hazine işlemleri olduğuna göre, bütçenin denetlenmesi konusu da gelirlerin ve giderlerin denetlenmesiyle hazine işlemlerinin kontrolünü kapsamına almaktadır. Bununla beraber, bütçe içindeki gelir ve giderlerin nitelikleri farklıdır. Gelirler için bütçede yer alan rakamlar tamamiyle tahminden ibaret olmasına karşılık, giderler için konan ödeneklerde tahmin göstermekle beraber yapılacak harcamaların tavan rakamlarını kısıtlı olarak göstermektedir. İşte bu nedenle, bazıları bu noktadan hareket ederek bütçe denetlemesinin yalnızca giderler için uygulandığını ileri sürerek ve esas itibariyle Paürlamentonun yaptığı denetlemeyi kastederler. Gerçekten, parlamento bütçeyi onaylamak suretiyle uygulanmasına yetki verdiği işlemlerin nasıl uygulandığını, sonuçlarının ne olduğunu araştırmazsa Parlamento’nun böyle yetki vermesinin önemi kalmaz. Böylece, Parlamentonun haklarını kullanmasını sağlamak, bütçenin siyasi işlevini yerine getirmek, bütçenin ekonomik, mali ve hukuki işlevlerinin sonucu olarak denetimi yapmak bakımından bütçe denetiminin yapılması ve önemi açıktır.
Yukarıda belirtilen yasalara göre, ülkemizde yapılan denetim hiyerarşik kademeler tarafından ve teftiş kurullarınca yapılan iç denetim, tamamen kanunilik denetimine yöneliktir. Saymanlarca yapılan denetim de kanilik denetimidir. Saymanlık personelinde nitelik ve nicelik noksanlıkları, hizmetin esasının bilinmemesi ve yalnızca kanunlara uygunluğunun evrak üzerinde denetlenmesi çoğu kez hizmetin aksamasına, gecikmesine neden olmaktadır. Maliye Bakanlığı tarafından yapılan denetim de şekil yönünden yapılan bir denetimdir. Sayıştayca yapılan denetlemenin ne çeşit bir hizmet olduğu gerek Anayasa gerek Sayıştay Yasasının ilgili hükümlerinde anlaşılmakla beraber, bu hizmetin yapılmasında esas, yine kanunilik denetimidir. 832 Sayılı Sayıştay Yasasının 28 ve 38.maddelerinde yer alan Sayıştay denetiminin konusu ve kapsamı ve de denetime ilişkin 47 ve 55.maddeler kanuni denetim yapma olanağını Sayıştay’a vermektedir.
Doç.Dr.Gülay Coşkun’a göre; “program bütçe” sisteminin uygulanmasıyla meydana gelen büyük değişmenin sonuçları olarak, diğer mali konularda olduğu gibi, denetimde yapılması gerekli değişiklik, bunlardan en önemlisidir. mali denetimin maddesel dayanağı, bütçelerin uygulanmasıyla ortaya çıkan olgulardır. Bütçe uygulaması ise bütçe modeliyle sıkı ilişki içindedir. Bütçe ne tür bir yapıya ve teknik niteliklere sahipse, denetimin konusu olan işlemler de bu özelliklere bağlı olarak oluşturulup, denetimde aynı özelliklere göre yapılmaktadır. “Program Bütçe” sistemi ile, çok sıkı bir kaynak- hizmet ilişkisi getirilmekte, hizmet ödenekleri bütçeleşmekte ve de bir kaynağın kullanılmasıyla o hizmetin gerçekleşmesi beklenmektedir. kanun yapıcı bir yandan kalkınma planını kabul etmiş ve bütçeyi yasalaştırmışsa, bunun doğrultusundaki denetimle ilgili mali hükümler de süratle yenilenmelidir. Bu nedenle hizmet esasına göre sınıflandırılmış, amaç-hizmet-maliyet ilişkilerini içeren “program bütçe” sisteminin gereği olarak denetim sisteminde de değişiklik gereksinimi görülmekte ve değişimin etkin bir bütçe uygulaması için etkenlik denetimi biçiminde olması gerekmektedir. Maddi ve hukuki denetim elbette devam ederken, ancak bunun ötesinde etkenlik denetimine yer verilmeli, bu tür denetimle yalnızca mali sorumluluğa ait olan klasik mali yargılamanın dışında, eleştiriye ve uyarıya yönelik bir denetim uygulanmalıdır. Etkenlik deneteminin uygulanabilmesi için Sayıştay’ın bu denetim sistemini kabul edip, buna göre yeniden düzenlemeye gitmesi; muhasebe sisteminin program etkenliklerini gösterebilecek ve maliyet muhasebesi esaslarına yönelmesi; yönetici sorumluluğunun yasalarda belirlenmesi ve etkili bir iletişim sisteminin kurulması gerekmektedir. Böylece, program bütçe sisteminin geliştirtirilme çabaları yanında etkenlik deneteminin yerleştirilmesi ve geliştirilmesi de gereklidir.
1- Bütçe Giderlerinin Denetimi:
Bu denetim çeşitli aşamalarda değişik zamanlarda ve değişik amaçlarla yapılmaktadır. Bütçe denetimi konusunda çeşitli sınıflandırmalar yapılabilir.
A- Denetimi yapılan organlar bakımından:
1.Yürütme organlarınca yapılan denetim,
2.Yasama organlarınca yapılan denetim,
3.Yargı organlarınca yapılan denetim.
B- Kronolojik bakımdan:
1.Bütçenin uygulanması sırasında yapılan denetim.
a-Yönetim denetimi:
aa) Sayıştay tarafından yapılan denetim: Sözleşmelerin tescile tabi tutularak gider taahhütlerinin, ödeme emirleri ve kadroların dağıtımının denetimi.
bb) Maliye Bakanlığı tarafından yapılan denetim: Gider taahhütlerinin, gider tahakkuklarının, giderlerin verilen emirlerine bağlanmasının çeşitli kademelerinde yapılan denetim.
b. Yasama denetimi: Parlamentonun Anayasa ve Meclis iç tüzüğü uyarınca genel olarak hükümeti denetlemesi yoluyla, Sayıştay raporları yoluyla veya Bütçe Karma Komisyonu aracılığıyla bütçenin denetlenmesidir.
2. Bütçenin uygulanmasından sonraki denetim.
a- Sayıştay denetimi:
Bu denetimin bir kısmı sayman hesaplarının incelenmesi ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlayan yargısal sonuç doğuran denetimidir. Bir kısmı ise, yasama denetimini hazırlayıcı yani Bakanların gider hesaplarıyla Hazine genel hesabının karşılaştırılması, genel uygunluk bildirimlerinin hazırlanması gibi işlemleri kapsayan denetimdir.
b- Yasama denetimi:
Kesin hesap kanun tasarılarının hazırlanması, Sayıştay ve Bütçe Karma Komisyonlarında incelenmesi, Millet Meclisi Genel Kurulunda onanması işlemleridir.
C- Nitelik ve Yöntem Bakımından:
1.Kanunilik denetimi: Denetim işlemlerini yerine getirirken, bunların kanunlara uygun yapılıp yapılmadığının denetlenmesidir. belgesel denetimi evrak üzerindeki denetim oluşturur. Bu da;
aa) Merkezde yapılan denetim, yani saymanlık hesaplarının merkezde Sayıştay ve Maliye Bakanlığınca incelenmesidir.
bb) Yerinde yapılan denetim ise, saymanlık hesaplarının, hesabın bulunduğu yerde fakat yine evrak üzerinde sayıştay ve maliye bakanlığınca denetlenmesidir.
2. Etkenlik denetimi: Hizmetin yapılmasından sorumlu olan yöneticinin, bu hizmetih gerçekleşmesi için kullanılan kaynaklar ile yapılan hizmetler arasındaki ilişkinin kurularak hizmetin en etkin biçimde gerçekleşmesini sağlayıp sağlayamadığının denetimidir. bu denetim yoluyla maddi ve yasal denetim devam ettirilirken, bunun ötesinde, hizmetle ilişkili olarak ekonomik denetim, program denetimi de yani hizmetin etkinliğinin denetimi de yapılmalıdır. Etkenlik denetimiyle yalnızca saymanların mali ve cezai sorumluluğu değil, aynı zamanda o hizmeti yönetenlerin mali ve cezai sorumluluğu da söz konusu olup, yaptırımlar uygulanmalıdır.
2- TÜRKİYE’DE BÜTÇE GİDERLERİNİN DENETİMİ (Eski Mevzuat)
Ülkemizdeki bütçe denetimini incelerken organlarca yapılan denetimi esas olarak almakla beraber, bu organların yaptıkları denetimin türlü dönemlerde nasıl ele alındığına yer verilecektir.
A. Yürütme Organınca Yapılan Denetim.
Bu denetim her bir kuruluş tarafından, gerek hiyerarşik bir düzenle gerek Teftiş Kurulları vasıtasıyla yapılmakla beraber asıl denetimi Maliye Bakanlığı tarafından yapılmaktadır.
a- Giderlerin taahhüdü döneminde yapılan denetim:
Bu denetim Maliye Bakanlığı Saymanlık Müdürleri ve bunların bağlı oldukları Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü yapar.
Saymanlık Müdürleri taahhüdün bütçeye uygunluğunu denetlerken özellikle iki nokta üzerinde dururlar. Önce, taahhüdün yasalara ve nizamlara uygunluğunu kontrol ederler. Ondan sonra ise, asıl bütçe kanunudaki durumu incelerler.
b- Giderlerin tahakkuku döneminde yapılan denetim:
Genel Muhasebe Kanununun 7.maddesi hükmüne göre, Devlet hizmetinde bir borç tahakkuk edebilmesi için “ya devlet namına ifa edilmiş bir hizmet olmak veya teslim edilmiş bir mal bulunmak veyahut da bir kanunun-mahsus ile taahhüt olunan bir husus bulunmak” gereği belirlenmiştir. Eğer giderlerin yapılması özel bir yasaya dayanıyorsa, bu gideri gerektiren hizmet ve gider hakkında yapılacak tahakkük işleminin incelenmesi daha kolaydır. Ancak, bütçe yasasına göre yapılan giderlerde bu kolaylığı bulmak mümkün olmaz. Bütçe içinde, Devlet namına yapılan bir hizmet veya teslim edilen bir malın bulunup bulunmadığını kontrol etmek ise hayli güçtür. Giderlerin tahakkuk safhasında bu işlemlerin hazırlanmasıyla ilgili tahakkuk memurunun sorumluluğu söz konusudur. Tahakkuk memurları esasen giderin tahakkuku için belirli hususları tetkik etmek durumundadır. İşte, hiyerarşik üstler ve Maliye Bakanlığının organları tarafından, tahakkuk memurlarının yaptığı bu işlemler de denetlenir.
c- Giderlerin ita (verile) emrine bağlanmasının ve ödeme emirlerinin denetimi:
Giderlerin önceki dönemlerinde olduğu gibi bu dönemde de, esasen taahhüt ve tahakkuk safhasının bütün belgeleri ilişik olduğu için geniş bir denetleme yapılır. Bu denetleme, yine Maliye Bakanlığının Saymanları, Maliye Bakanlığı Merkez organları ve Sayıştay tarafından yapılır. Giderin verile emrine bağlanması sırasında, ita emirleri yanında ve hatta ondan önce tediye emirleri yer aldığından, ita emirlerine ait kontrolün yapılması denetlemesi sırasında, ödeme emirlerinin ita emirlerinin sorumluluğu bunları hazırlayanlar için vardır. Saymanlık Müdürleri de çalıştıkları Bakanlıklara ait ödeme emirleri düzenlenirken, bütçe kanununa uygunluğu, ödenek ve kadro durumları yasalara göre yapılıp yapılmaması hakkında inceleme yapar ve denetlerler.
B. Yasama Denetimi
a- Sayıştay Denetimi:
Sayıştay niteliğindeki kuruluşlar genellikle yüksek denetleme organları olup, yönetimden bağımsız ve parlamento adına yürütme organının faaliyetlerini denetleyen organlardır. Ülkemizde, Anayasa’da açıklıkla belirtildiği gibi, Sayıştay Genel ve Katma Bütçeli kuruluşların gelir ve giderleriyle mallarını TBMM adına denetlemek ve sorumluların işlemlerini kesin hükme bağlamak, yasalarla verilen inceleme, denetleme, hüküm verme işlerini yapmakla yükümlü kılınmıştır. Sayıştay asıl görevi olan denetlemeyi, inceleme ile başlatıp, sonuçları ya yargılamayla hükme bağlamakta veya Sayıştay raporları ile Parlamento’ya intikal ettirmektedir.
b- TBMM’ne sunulmak üzere uygunluk bildirimlerinin ve raporların hazırlanması:
Sayıştay’ın asıl görevi, Yasama organının bütçeyi denetlemesini sağlamak amacıyla, gerekli ön çalışmaları yapmak ve TBMM’ne sunmaktır. Bu görevini, Sayıştay, TBMM’ne vereceği uygunluk bildirimleri ve raporlarla yerine getirir.
3-GÜNÜMÜZ UYGULAMASI
Bütçe Denetimi: Mali yıl içinde devlet gelirlerinin toplanması ve harcamaların yapılması sırasında bütçe denetimi yapıldığı gibi bütçe yılı bittikten sonra toplanan gelirlerin ve yapılan giderlerin kanunlara ve bütçeye uygunlukları araştırılmaktadır. Türkiye’de bütçe denetimi iç ve dış denetim olmak üzere ikiye ayrılmıştır.
1. İç denetim: İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile mali işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilir. İç denetim, iç denetçiler tarafından yapılır. Kamu idarelerinin yapısı ve personel sayısı dikkate alınmak suretiyle, İç Denetim Koordinasyon Kurulunun uygun görüşü üzerine, doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim birimi başkanlıkları kurulabilir. İç denetim aşağıdaki birimlerden oluşur:
– Harcama birimleri; Harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılacak asgari kontroller, mali hizmetler birimi tarafından ön mali kontrole tabi tutulacak mali karar ve işlemlerin usül ve esasları ile ön mali kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirlenir. Kamu idareleri, bu standart ve yöntemlere aykırı olmamak şartıyla bu konuda düzenleme yapabilir.
– Muhasebe; Muhasebe hizmeti, gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm mali işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemleridir. Bu işlemleri yürütenler muhasebe yetkilisidir. Memuriyet kadro ve unvanlarının muhasebe yetkilisi niteliğine etkisi yoktur. Muhasebe yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla ifade edilebilen değerleri geçici olarak almaya, vermeye ve göndermeye yetkili olanlar muhasebe mutemedidir. Muhasebe mutemetleri doğrudan muhasebe yetkilisine karşı sorumludur.
– Malihizmetler; Alım, satım, yapım, kiralama, kiraya verme, bakım-onarım ve benzeri malî işlemlerden; idarenin tamamını ilgilendirenler destek hizmetlerini yürüten birim, sadece harcama birimlerini ilgilendirenler ise harcama birimleri tarafından gerçekleştirilir.
– Ön mali kontrol: Ön mali kontrol, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile mali hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar. Ön mali kontrol süreci, mali karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur.
Yukarıda belirtilen denetim unsurlarını, bakanlıklar kendi içlerinde yerine getirebeilecekleri gibi, Maliye Bakanlığı denetim elemanları vasıtasıyla bu mali denetim işini yerine getirir…..
Maliye Bakanlığına bağlı Muhasebat Kontrolörleri ve taşrada Muhasebe Denetmenleri, bu mali denetimi başarılı bir şekilde gerçekleştirmektedirler…..
2. Dış Denetim (Sayıştay denetimi):
Yargı denetiminin ağırlık noktası, sayman hesapları üzerinedir. Saymanlar, kendi dönemlerine ait hesapları mali yılı izleyen yedi ay içinde Sayıştaya göndermek zorundadır. Bu hesapları önce denetçiler inceler. İlgililerin savunmaları alınarak rapor düzenlenir. Bunlar Birinci Başkanlığa sunulur ve yargılanmak üzere dairelere gönderilir. Daire üyelerine dağıtılır. Bunları üyeler inceler ve Daire Başkanı’na geri verirler. Sonra da hesapların yargılanmasına geçilir. Yargılama sonunda beraat, tazmin veya zimmet kararı verilebilir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Sayıştayın denetlenmesi: TBMM tarafından bütçenin uygulanmasından sonra yapılmaktadır. Sayıştay’ın üç ayda bir bütçe uygulanması hakkında TBMM’ye rapor vermesi, hükümetin de her bütçe için uygulamadan sonra bir Kesin Hesap Kanun Tasarısı hazırlayıp TBMM’ ye sunması gerekir. Kesin Hesap Kanun Tasarısı, ilgili olduğu yıl içinde elde edilen gelirler ve giderlerin gerçekleşmiş tutarını gösterir. Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan ve ilgili mali yılın bitiminden itibaren bir yıl içinde TBMM’ ye verilmesi zorunlu olan Kesin Hesap Kanun Tasarısına Sayıştay’ca hazırlanacak Genel Uygunluk Bildiriminin eklenmesi gerekir. TBMM Kesin Hesap Kanun Tasarısını onaylamakla hükümeti aklamış olur.