Belediyelerde Memur Kadrosuna İlişkin İşlemler

 

MEMUR STATÜSÜ

Türkiye memurluk statüsünde, 1975 yılına kadar “devlet memuru” ve “belediye memuru” ayırımı yapılmıştır. 1974 yılında Devlet Memurları Kanunu’nda yapılan değişiklik ile geriye unvansız olarak “memur” terimi kalmıştır. Ancak birleştirme iki ayrı rejimin sentezi değildir; yerel yönetim personel rejimi merkezi yönetim personel rejimine katılmıştır.

Belediyelerde çalışan memurlar, 1975 yılından bu yana “memur” statüsü içinde merkezi yönetim memurları ile bütünleşmiş durumdadır. Belediye Memur ve Müstahdemleri Tüzüğü’nün 1994 yılında yürürlükten kaldırılması ile birlikte, genel ve katma bütçe memurluğu ile özel bütçeli yerel yönetim memurluğu arasındaki son simgesel farklılık da ortadan kalkmıştır.

Merkezi ve yerel yönetimlerde uygulanan memurluk rejimi aynı olmakla birlikte, belediyelerde memurluk sisteminin kuruluşu kimi özgün yönlere sahiptir. Özgünlük, merkezi yönetim – yerel yönetim ilişkilerine bağlı olarak ortaya çıkmaktadır. Konu aşağıda bu nedenle merkezi – yerel yönetim ilişkileri ekseninde sahip olduğu özellikler ile sınırlı olarak irdelenmiş; kadro yaratma ve atama süreçleri üzerinde durulmuştur. Memurluk rejimine ilişkin sicil, yükselme, emeklilik gibi boyutlar inceleme dışında bırakılmıştır.

KADRO SÜRECİ

Memurluk sisteminin çerçevesi kadro ile çizilmektedir. Kadro kare, çerçeve, iskelet, çekirdek anlamına gelen Latince quadrom kökünden türetilen bir sözcüktür. Teknik anlamda kadro “kamu hizmetlerinin sürekli ve düzenli bir biçimde yürütülmesini sağlamak üzere oluşturulan ve bu hizmetleri yerine getirecek kişileri sayı, nitelik, derece, ödev, yetki ve sorumluluklar itibariyle gösteren çizelge” olarak tanımlanır.

Devlet örgütlenmesi açısından kadro hem kamu hizmetlerinin hem de insangücü planlamasının bir aracıdır. Kadro, kurumun üstlendiği kamu hizmetinin yürütümü için kullanabileceği personeli istihdam etmesine olanak sağlar. Aynı zamanda, bu personelin sayısının, niteliğinin, unvanının ve bu görevlilere ödenecek ücretin belirleyicisidir. Bir kurumun kadro dağılımına bakarak, ne tür bir kamu hizmeti üstlendiğini saptamak olanaklıdır. Kadrolar, “bir kamu hizmeti teşkilatının anatomik yapısını, iskeletini meydana getirir ve hukuki bakımdan da o hizmetin unsurunu, mütemmim cüzünü teşkil eder.” Birey açısından kadro, yaşamını şu ya da bu biçimde sürdürebileceği düzenli bir gelir, mesleğini yürütebileceği bir iş, rütbe sistemine dayanan memurluk rejiminde geleceği önceden belirlenmiş yüksek iş güvencesi anlamını taşır. Sosyo-ekonomik açıdan kadro, bireyin toplumsal üretim sürecine girmesinin ve toplumsal üretimden belli bir pay almasının altyapısını oluşturmaktadır. Böylece kadro sistemi işgücü piyasası üzerinde doğrudan etkiler üretir. İstihdam politikalarını uygulama aracı olarak siyasal ve yönetsel pazarlıklara konu olur. Öte yandan kadro, örgütlü bir toplumun yaratılmasına da aracılık etmektedir. Birey, işçi ya da memur statüsüne girmekle örgütlü çalışma ilişkileri dünyasının bir üyesi olmakta ve bu dünyanın örgütleri aracılığı ile haklarını daha etkili ve kolay savunur hale gelmektedir.

Hukuksal Çerçeve

Kadro oluşturma süreci, birisi Anayasa ve üçü yasa / yasa gücünde kararname olmak üzere dört temel hukuksal metinde düzenlenmiştir.

1982 Anayasasına göre “memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir”. Memurluk rejimi 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile düzenlenmiştir; bu yasanın 1. maddesinde yasanın belediyeler için de geçerli olduğu belirtilmiştir.

Devlet Memurları Kanunu’na göre , kadrosuz memur çalıştırılamaz. Kadroların genel kadro kanununda gösterilmesi gerekir. Bu noktada yerel yönetimler için bir farklılık getirilmiştir. Bu kurumların kadroları genel kadro kanununda yer almayacaktır. DMK, “il özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birliklerin kadroları yetkili organlarınca hazırlanarak İçişleri Bakanlığı’nın onayı ile tamamlanır” hükmü ile, yerel yönetimlerdeki memur kadrolarının ihdasını (1) yasa ile belirlenme ilkesinin dışında bırakmış; (2) belediye kadrolarını belirleme yetkisini belediyelerin yetkili organlarına vermiş; (3) sürecin İçişleri Bakanlığı onayı ile tamamlanmasını hükme bağlamıştır.

657 sayılı yasanın getirdiği sistem 1984 yılına kadar uygulanmıştır. 1970 tarihli Genel Kadro Kanunu belediyelere ilişkin olarak farklı bir düzenleme getirmemiştir. Belediye Memur kadrolarının oluşumu, 1983 tarihli ve 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile yeniden ve farklı usullere bağlanarak düzenlenmiştir.

1580 sayılı Belediye Kanunu ise konuyu belediye personelini belediye bütçesine bağlayarak düzenlemiştir. Bütçe işlemi belediye meclisinin yetkisindedir. Bu nedenle belediyelerde kadro konusunda da “yetkili organ” belediye meclisidir. Yasa -yalnızca memurlar değil tüm statüler için- belediye personelinin sayı, maaş ve kadrolarının bütçe ile saptanması ve onaylanması ilkesini getirmiştir. Belediye Kanunu’na göre bütçenin kesinleşmesi, yörenin en yüksek mülki amirinin onayına bağlıdır. Ancak yasa mülki amirin bütçe üzerindeki vesayet denetimini sayarak sınırlandırmış; sayılan maddeler arasında kadro konusuna yer vermemiştir.

1580 sayılı Belediye Kanunu 1930 yılında çıkarılmıştır. O tarihte yürürlükte olan anayasa 1924 Anayasası’dır; Dönemin Anayasasına göre haklar ve görevler ancak yasalarla belirlenebilir ve bütün memurların nitelik, hukuk, görev, maaş, yükselmeleri özel yasa ile saptanır. Anayasa, memurluk rejimi açısından merkezi ve yerel yönetimler arasında herhangi bir ayırım yapmamıştır. Buna karşın, TBMM 1928 yılında bir yorum kararı almış, dönemin Memurin Kanunu’nun özel bütçeli olan belediyeleri kapsamadığı sonucuna varmıştır. 1930 yılında çıkarılan Belediye Kanunu bu yoruma uygun olarak hareket etmiş, bu konuların “belediye memur ve müstahdemleri” için bir tüzük ile saptanmasını hükme bağlamıştır (md:103 ve 163). Tüzük, yasanın hemen ardından aynı yıl içinde çıkarılmış ve uygulamaya girmiştir. Anayasa’nın açıkça yasa gerektirdiği bir durumun tüzük ile düzenlenmesi uzun yıllar tartışma konusu olmuş, ancak tüzük düzenlemesi varlığını sürdürmüştür.

1580 sayılı yasa, belediye personelini yöneticiler itibariyle saymış, böylece belediye örgütünün çatısını da ortaya koymuştur. Günümüzde de yürürlükte olan Madde 88’e göre belediyelerde başkan ve gerektiği kadar başkan yardımcısından başka belediye üst yöneticileri (daire baş amirleri) şunlardır:

  1. Yazı işleri müdürü veya başkâtip,
  2. Hesap işleri müdürü veya muhasebeci,
  3. Sıhhat işleri müdürü, baş tabip veya tabip,
  4. Baytar müdürü, baş baytar veya baytar,
  5. Fen işleri müdürü, baş mühendis veya mühendis,
  6. Teftiş heyeti müdürü, baş müfettiş veya müfettiş,
  7. Lüzumu halinde zat işleri müdürü
  8. Lüzumu halinde hukuk işleri müdürleri veya müşavir avukat.

Yasa üst yöneticileri saymakla yetinmiş, “bunların emri altında lüzumu kadar yazı ve hesap, fen sıhhat, baytariye, idare, teftiş, belediye zabıtası ve itfaiye memurları ile ketebe, müstahdemler ve amele bulunur” diyerek daha alt düzeylerdeki kuruluş için belediyeleri serbest bırakmıştır. Personelin sayısı, maaşı ve kadroları bakımından belirlenmesi belediyelere bırakılmış, bu konuların “bütçe ile tesbit ve tasdik olması” ilkesini benimsemiştir. 1580 sayılı yasanın tek sınırlandırması, bütçeden ödenecek maaş ve ücret toplamının, belediye gelirinin %30’unu geçmemesidir. (md:117) Bu oranın aşılması gerektiğinde İçişleri Bakanlığı’ndan izin alınması hükmü getirilmiştir.

1580 sayılı yasanın, belediyeleri personel sayısı, maaşı ve kadrosu bakımından son derece serbest bırakan yaklaşımı, 1939 yılında ortadan kaldırılmıştır. Ancak, 1580 sayılı yasada açık bir değişiklik yapılmamıştır. 1939 yılında çıkarılan 3656 sayılı yasa “belediyeleri diledikleri zamanda ve diledikleri şekilde memuriyetler ihdasında serbest bırakmanın husule getirebileceği suiistimal ve israfların önünü almak almak amacıyla bütün belediyeler için yeknesak bir maaş ve kadro sistemi kabul etmiş”tir. Bu düzenlemeye göre “…. hususi idarelerle belediyeler memurlarının kadroları İcra Vekilleri Heyeti’nce tasdik olunur”. Böylece Belediye Kanunu’nun kadro ihdası ve memur istihdamı bakımından belediyelere verdiği serbestlik ortadan kalkmış; yetki Bakanlar Kurulu düzeyine taşınmıştır.

1965 yılında yürürlüğe giren 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, zamanın uygulamasını değiştirmiştir. Kadro ihdası yetkisini Bakanlar Kurulu’ndan almıştır; yetkiyi 1580 gibi belediye meclislerine vermemiştir ama İçişleri Bakanlığı’na vererek bir alt düzeye geri çekmiştir. Ancak 657’nin getirdiği ilke de 1983 yılında çıkarılan genel kadro ve usullere ilişkin yasa gücünde kararname ile değişmiştir.

190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname , yerel yönetim kadrolarının ihdas yetkisini bir üst aşamaya taşımış, yetkiyi Bakanlar Kurulu Kararı konusu yapmıştır. Günümüzde uygulamada bulunan bu düzenleme, önceki yasaların ilgili hükümlerini yürürlükten kaldırmış durumdadır. 190 sayılı KHK’nin “Mahalli İdarelerin Kadroları” başlıklı 5. maddesine göre uygulama şöyledir:

“İl özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamına giren memur kadroları ile ilgili usulüne uygun taleplerini bu Kanun Hükmünde Kararnamede belirtilen esaslara göre İçişleri Bakanlığına gönderirler. İçişleri Bakanlığı; uygun gördüğü kadro istekleri hakkında Maliye ve Gümrük Bakanlığı ve Devlet Personel Dairesinin görüşlerini alır.

Buna göre Bakanlıkça hazırlanan kadro teklifleri bahis konusu görüşler aynen eklenerek Başbakanlığa sunulur. Uygun görülen kadrolar Bakanlar Kurulu kararı ile ihdas edilir.”

190 sayılı KHK’de belediye memur kadrolarının ihdası için dört aşamalı bir yöntem öngörülmüştür:

  • Belediyeler memur kadroları ile ilgili taleplerini İçişleri Bakanlığına gönderirler.
  • İçişleri Bakanlığı; Maliye ve Gümrük Bakanlığı ile Devlet Personel Dairesinin görüşlerini alır.
  • İçişleri Bakanlığınca hazırlanan kadro teklifleri bahis konusu görüşler eklenerek Başbakanlığa sunulur.
  • Uygun görülen kadrolar Bakanlar Kurulu kararı ile ihdas edilir.

KHK’nin ekli cetvellerinde 1984-1998 yılları arasında 120’si Bakanlar Kurulu Kararı, 88’i yasa ve 40’ı KHK niteliğinde olmak üzere toplam 248 kez değişiklik yapılmıştır. Bunlardan her yıl Eylül ayında yayınlanan “Genel Olarak Kadro Değişikliği ve Serbest Bırakma” başlıklı Bakanlar Kurulu kararları, yerel yönetim kadrolarını içermektedir. Yerel yönetimler bu karar ile birlikte kadroları sahiplenmiş olmakta, atama süreci başlatılabilmektedir.

Kadro Oluşturmada Yasa / İdari Karar ve Yetkili Organ Sorunu

Kadro oluşturmada genel kural, yasa ile belirlemedir. Anayasa Mahkemesi bu ilkeyi şöyle açıklamaktadır:

“Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında ‘memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir” denilmektedir.

Yurdumuzda uygulanmakta olan personel rejiminde memurların ‘görev ve yetkileri’ ile ‘aylık ve ödenekleri’ doğrudan doğruya işgal ettikleri kadrolarla ilgilidir. 657 sayılı DMK’nın değişik 33.maddesinde ‘kadrosuz memur çalıştırılamaz’ denilmiş; 68.maddesinde de memurun derece yükselmesi yapabilmesi için ‘üst dereceden boş bir kadronun bulunması’ şart koşulmuştur.

Memurun çalışması ve yükselmesi kadroya bağlı olduğuna göre, Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini emrettiği hususlar arasında, ilke olarak kadronun da bulunduğunu kabul etmek gerekir .”

Mahkeme aynı kararda “yasa ile düzenleme” kuralının istisnasını da belirtmiştir. Bütçe ile kadro arasında ilişki kuran Anayasa Mahkemesi, bütçesi yasa gerektirmeyen birimlerin memur kadroları için de yasa gerekmediği sonucuna varmıştır:

“Ancak, kadro konusu bütçe ile de sıkı sıkıya bağlı bulunduğundan, bütçeleri kanun konusu olmayan mahalli idareler ile KİT’ler gibi kurum ve kuruluşlar personeline ait kadroların, bu ilkenin dışında tutulması mümkündür.

Kamu kurum ve kuruluşlarında personele yapılan ödemeler, bu kurum ve kuruluşlar bütçeleri içindeki harcama kalemlerinin önemli ve vazgeçilmesi mümkün olmayan bölümlerini oluşturur. Bir idarenin yıllık ödenek ihtiyacı tesbit edilirken, her şeyden önce, o idarede çalışan personelin kadroları ve bu kadroların getireceği harcamalar göz önünde tutulur. Personele ilişkin ödeneklerin biroldu bitti haline gelmemesi için, bütçeyi kabul ve tasdik edecek organın, kadroları da inceleyip onaylaması gerekir.

Anayasa’nın 162. maddesine göre, genel ve katma bütçeler TBMM tarafından incelenip karara bağlandığından, aylık ve ödeneklerini bubütçelerden alacakmemurların kadrolarının da TBMM’nin onayına sunulması, kanunla düzenlenmesi gerekmektedir.”

Bu yoruma göre, bütçeleri için yasa çıkarılması gerekmeyen belediyelerin, memur kadrolarının verilmesi için de yasa gerekmemektedir. Belediye kadroları idari karar konusudur. Asıl sorun bu noktada başlamaktadır: İdari kararı alacak yetkili organ neresidir?

Belediyeler için kadro-bütçe-yasa ilişkisinde yasa varolmasa da, bütçe-kadro ilişkisi sürmektedir. Anayasa Mahkemesi’nin kararında belirttiği gibi kadro ile bütçe sıkı sıkıya ilişkilidir. Anayasa’nın 162. maddesine göre, genel ve katma bütçeler TBMM tarafından incelenip karara bağlandığından, aylık ve ödeneklerini bu bütçelerden alacak memurların kadrolarının da TBMM’nin onayına sunulması, kanunla düzenlenmesi gerekmektedir. Aynı mantık yürütmeyle belediye memur kadrolarının oluşturulmasında, belediye bütçesini yapan organın, belediye meclisinin yetkili olması gerekir. Yukarıda belirtildiği gibi, 1580 ve 657 sayılı yasalar da böyle olması gerektiğine hükmetmişlerdir.

Belediye meclisince alınacak kadro oluşturma kararları vesayet denetimine tabi tutulabilir. Vesayet denetimi, asıl yetkinin meclisin elinden alındığı anlamına gelmez. Ancak bugün uygulanan sistemi vesayet denetimi olarak adlandırmak olanak dışıdır. İdari vesayette ikame kural olarak mümkün değildir. Vesayet makamı yerinden yönetim kuruluşunun işlemini onamama ya da uygulamasını erteleme yetkisine sahiptir; ancak söz konusu işlemi değiştiremez. Yerinden yönetim kuruluşunun işlemi asli işlem olarak o kuruluşun tüzelkişiliğe ve iradeye sahip olması nedeniyle doğmuş tamamlanmış bir işlemdir. Onama işlemi, asıl işlemin yürürlüğe girmesini sağlayan ve ondan tamamen ayrı bir işlemdir.

Oysa belediye memur kadrolarının saptanmasına ilişkin bugünkü sistemde belediyenin asıl karar alma yetkisi yoktur. Belediyenin iradesiyle oluşan bir hukuki sonuç olmadığı için, bunun yürürlüğünü sağlayacak vesayet makamı onayı aranması da söz konusu değildir. Varolan sistemde asıl işlemi yapan yerel yönetim değil merkezdir. Yerel yönetimin kararı, yalnızca merkezin asıl işlemi yapması için süreci başlatan bir karardır. Arada vesayetten farklı bir ilişki bulunduğundan “ikame” kavramının sınırları da aşılmaktadır. Özetle, bugünkü uygulama, Anayasa’nın ve belediye sistemi ile memurluk sistemini düzenleyen temel yasaların uzağına savrulmuş durumdadır.

Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan hüküm ve Anayasa Mahkemesi kararları karşısında, belediye memurları kadrolarını ihdas yetkisi, yasayla belirlenen ülke genelinde geçerli ilke ve yöntemler çerçevesinde belediyelerde olmalıdır. Merkezi yönetim personel rejimi ve kadro sistemini belirlemeli; yerel yönetimler uygulamalarında vesayet ve yargı denetimine açık tutularak serbest bırakılmalıdır.

Kadro İşlemleri

Belediyelerin kadro alma, değişiklik yapma, iptal etme işlemleri aşama sırasına göre aşağıdaki gibidir:

Aşama I: Belediye, ihdasını istediği kadronun sınıf, derece ve sayısını belirten gerekçeli belediye meclisi kararı alır.

Aşama II: Bu karara istediği kadroları gösteren listeyi, sahip olduğu tüm kadroları gösteren listeyi ve o yıl belediye bütçe gelir toplamı ile personel giderleri toplamını gösteren bir çizelgeyi ekler; bunları mülki amire gönderir.

Aşama III: Mülki amir belgeleri İçişleri Bakanlığı’na iletir. (Büyükşehir ilçe belediyeleri söz konusu olduğunda, gerekçeli meclis kararı büyükşehir belediye başkanınca onaylanmak zorundadır. İlçe belediye meclislerinin aldığı her karar 3030 sayılı yasa (m. 14) gereğince büyükşehir belediye başkanına gönderilmektedir. Başkan konunun meclislerde tekrar görüşülmesini isteyebilir. Meclisler kararlarında 2/3 çoğunlukla ısrar ederlerse meclis kararı kesinleşmiş olur.)

Aşama IV: İçişleri Bakanlığı’nda toplanan kadro istemleri, belediyeler üzerinde idari vesayet yetkisini kullanan İçişleri Bakanlığı tarafından, devlet bütçesinden sorumlu Maliye Bakanlığı ve devletin personel politikasından sorumlu Devlet Personel Dairesi Başkanlığı görüşleri alınarak değerlendirilir. Pratikte değerlendirme, bu üç kurum temsilcilerinden oluşan bir komisyonca yerine getirilmektedir.

Komisyonun, gelen istemleri kabul ya da red etmelerindeki temel ölçüt nüfustur. Belediyeler nüfuslarına göre 11 gruba ayrılmış; büyükşehir belediyeleri ise nüfuslarına bakılmaksızın ayrı bir grup olarak kabul edilmiştir. Bu 12 gruba giren belediyelere toplam kaç kadro verileceği, bunların unvanları ve sayıları merkezi yönetimce belirlenmiş durumdadır. Nüfus ölçütlerine göre belirlenen kadro unvanları ve sayıları, aynı zamanda o gruba giren belediyenin nasıl bir örgütlenmeye gidebileceğini de göstermektedir. Buradan hareketle, denilebilir ki, merkezi yönetim kadro belirleme yetkisiyle belediyelerin örgütlenme tarzını da belirlemiş olmaktadır.

Kadro İhdasında Merkezi Yönetimce Temel Alınan Nüfus Ölçütü
Kadro Sayısı Kişi Başına Memur
Nüfus Grubu En az / En çok
0-2.000 12 167
2.000-3.000 14 143 / 214
3.000-4.000 15 200 / 267
4.000-5.000 18 222 / 278
5.000-7.500 23 217 / 304
7.500-10.000 26 288 / 385
10.000-15.000 34 294 / 441
15.000-20.000 37 405 / 541
20.000-50.000 106 189 / 472
50.000-100.000 198 253 / 505
100.000 ve üstü* 351 285+
Büyükşehir Belediyesi 315 Nüfusa göre değişir

Kaynak: İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü.

Merkezi yönetimin bakışıyla, belediye hizmetleri için gereksinme duyulan asgari kadro sayısını da gösteren bu kadrolar; başkatip, muhasebeci, tabip, veteriner, fen memuru, zabıta memuru, daktilograf, memur, şoför, bekçi, hizmetli ve itfaiye eri kadrolarıdır.

Bu iskelet 5 bin nüfusa kadar korunmakta, nüfus dilimi arttıkça zabıta ve itfaiye kadrolarının sayısı artmaktadır. İtfaiye ve zabıta hizmetleri, tümüyle belediyeye özgü hizmet alanı olmaları ve özgün çalışma koşulları nedeniyle özel bir öneme sahiptir. Kadro ölçütünde, merkezi yönetimin bu hizmet alanlarına daha cömert davrandığı belirtilebilir.

Merkezce Belirlenen Kadro Cetvelinde Zabıta ve İtfaiye Kadrolarının Oranı
Nüfus Grubu Toplam Kadro Zabıta+İtfaiye %
0-2.000 12 2 17
2.000-3.000 14 4 29
3.000-4.000 15 5 33
4.000-5.000 18 7 39
5.000-7.500 23 10 43
7.500-10.000 26 13 50
10.000-15.000 34 17 50
15.000-20.000 37 10 27
20.000-50.000 106 43 41
50.000-100.000 198 71 36
100.000 ve üstü* 351 72 21
Büyükşehir Belediyeleri* 315 71 23

*Yalnız zabıta kadrolarıdır. İtfaiye kadroları ilgili yönetmeliğe göre belirlenmektedir.
Kaynak: İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü.

Görüldüğü gibi itfaiye ve zabıta kadrolarının toplam kadrolar içindeki oranı en az % 17, en fazla % 50 düzeyinde olmak üzere hatırı sayılır bir yer tutmaktadır.

Aşama V : Komisyonca son şekli verilen kadro istemleri, son aşamada, İçişleri Bakanlığı’nca Bakanlar Kurulunun onayına sunulur ve Bakanlar Kurulunun onayı ile işlem sonuçlandırılır.

Aşama VI: Bakanlar Kurulu onayından geçen kadrolar, İçişleri Bakanlığı’nca mülki amirlikler kanalıyla belediyelere gönderilir. Merkezi yönetim, kadroya ilişkin her türlü istemin gerekçelendirilmesini isterken, kendisi belediyelere karşı böyle bir sorumluluk taşımamaktadır. Yalnızca yapılan işlemin çıktısını belediyelere göndermekte, uygun görülmeyen istemlerin niçin uygun görülmediğini açıklama gereği duymamaktadır.

Merkezi yönetimce belirlenen kadro ölçütüne göre, belde nüfusu arttıkça bir belediye memuruna düşen kişi sayısı da artmaktadır. Örneğin, iki bin nüfuslu bir yerleşmede bir belediye memuruna 167 kişi düşerken, bu sayı beş bin nüfuslu beldede 278’e, 10 bin nüfuslu beldede 385’e, 20 bin nüfuslu beldede 541’e yükselmektedir.

Kadro Sürecinde Merkezi Yönetimin Rolü: Tahsisçilik

Belediyeler, memur statüsünde istihdam etmek istedikleri personeli kendileri belirlemektedir. Gereksinmenin kaynağı belediyeler olduğu için, bu belirlemenin belediyeler tarafından yapılması doğaldır. Bu noktada sorun, belediyelerce yapılan “belirleme” işleminin niteliği sorunudur.

  • Belediyelerin bağlı oldukları memurluk rejimi, diğer kamu kurumları için olduğu gibi, belediyeler için de önceden belirlenmiştir. Memur sınıflandırması, dereceler sistemi, atama, yükseltme, vb. ilkeler belirlenmiş durumdadır. Ancak sistem, bu genel çerçeve içinde kadro tanımlaması vermemiştir. Genel ilkelere uygun olmak koşulu ile iş tanımlarına dayalı kadroları belirleme işi boşluktadır.
  • Gereksinmeyi duyan idare belediyedir. Dolayısıyla kadro, belediye tarafından tanımlanmaktadır. Belediyeler isteklerini formüle ederken kullanabilecekleri “kadrolar kitabı” gibi bir rehbere sahip değildir. Kadroların belli olan özellikleri sınıf ve dereceleridir. Unvanlar bakımından ise, bir rehber olmaması nedeniyle geniş bir serbestlik vardır. Bu noktada asıl başvuru yerinin süregiden uygulamalar oluğunu söylemek mümkündür.
  • Belediyeler, gereksinme duydukları kadroları kendilerine uygun gelen bir ad ile tanımlamaktadırlar. Bu yönü ile belediyelerin süreci başlatan idareler olarak tanımlayıcı / yaratıcı oldukları söylenebilir. İştekler merkezi yönetime iletildiğinde, burada yapılması gereken, istek listesinde yer alan kadroları belli bir standarda kavuşturmak; sistemde bulunmayan istekleri düzenleyerek sisteme dahil etmek ve bunları yaygınlaştırmak; uygulamada işlevsiz hale gelmiş kadroları kaldırmak işlemleridir. Belediye ve merkezi yönetim, bu açıdan “yaratma süreci”ni paylaşırlar.
  • Belediye personel sistemi uygulamalarında merkezi yönetim, sistemi geliştirme ve standarda kavuşturma görevini yerine getirmemektedir. Merkezi yönetim asıl işlevini bir yana bırakmış, bu süreci “tahsisçilik” olarak algılayarak kendisini işin rutin olan boyutu ile sınırlandırmıştır.

Kural-Listenin Yapısı

Merkezde oluşturulan komisyon, çalışmalarını bir kural-liste rehberliğinde yürütmektedir. Bu listenin başlıca özellikleri şunlardır:

  1. Merkezi yönetim nüfusu 5000’den az belediyeleri bir türdeş grup, nüfusu 5000-20.000 arası belediyeleri ikinci görece türdeş grup, nüfusu 20.000’den fazla olan belediyeleri genel olarak aynı temele sahip üçüncü grup olarak değerlendirmektedir.
  2. Nüfusu beşbine kadar olan belediyelerin kadro temeli aynıdır. Bu en düşük düzeyde belediye memurluğu 12 unvandan oluşacak şekilde tasarlanmıştır. Başkan yardımcılığı, hesap işleri müdürlüğü, yazı işleri müdürlüğü gibi yöneticilik kadroları yoktur. Bu üç yöneticilik kadrosu, nüfusu 5000’i aşan belediyeler için verilmektedir.
Nüfusu 5000’den Az Olan Belediye Gruplarına Kadro Tahsis İlkeleri
Nüfus Dilimleri
Kadro <2000 2-3000 3-4000 4-5000
Başkatip 1 1 1 1
Bekçi 1 1 1 1
Daktilograf 1 1 1 1
Fen Memuru 1 1 1 1
Hizmetli 1 1 1 1
İtfaiye Eri 1 2 3 4
İtfaiye Onbaşısı 1
Memur 1 1 1 1
Muhasebeci 1 1 1 1
Şoför 1 1 1 1
Tabip 1 1 1 1
Veteriner 1 1 1 1
Zabıta Memuru 1 2 2 3
Toplam 12 14 15 18
  1. Kadro bakımından ikinci grubu oluşturan 5000-20.000 nüfuslu belediyelerde, kadro unvanı sayısı 30 civarına yükselmektedir. Bu grupta 10 bin nüfus bir alt eşik olarak kullanılmıştır. Nüfusu 10 bine kadar olanlar için başkan yardımcılığı, hesap işleri ve yazı işleri müdürlükleri ile avukatlık kadroları verilmekte; bu eşiği aşan belediyelere ek olarak fen işleri müdürlüğü kadrosu açılmaktadır.
Nüfusu 5-20 bin Arasında Olan Belediye Gruplarına Kadro Tahsis İlkeleri
Nüfus Dilimi
5-7500 7,5-10 bin 10-15 bin 15-20 bin
Ambar Memuru 1
Avukat 1 1 1 1
Başkan Yardımcısı 1 1 1 1
Bekçi 1 1 1 2
Belediye Trafik Mem. 1
Daktilograf 1 1 1 1
Ebe 1 1
Evlendirme Memuru 1
Fen İşleri Müdürü 1 1
Fen Memuru 1 1 1 1
Hesap İşleri Müdürü 1 1 1 1
Hizmetli 1 1 1 2
İtfaiye Amiri 1
İtfaiye Başçavuşu 1 1
İtfaiye Çavuşu 1 1 1
İtfaiye Eri 5 6 7 2
İtfaiye Onbaşısı 1 1 1 1
Kaloriferci 1
Memur 1 1 1 1
Mimar 1 1
Müfettiş 1
Mühendis 1
Şef 1
Şoför 1 1 1 1
Tabip 1 1 1 1
Tahsildar 1 1 1 1
Tekniker 1
Teknisyen 1
Veteriner 1 1 1 1
Yazı İşleri Müdürü 1 1 1 1
Zabıta Komiser Yrd. 1 1
Zabıta Memuru 4 5 6 3
Toplam 23 26 34 37
  1. Kural-listede üçüncü grubu nüfusu 20.000’i aşan belediyeler oluşturmaktadır. Bu grupta farklı unvan sayısı 60 civarındadır. İmar müdürlüğü kadrosu, bu nüfus eşiğini aşan belediyelerde belirmektedir.
  2. Aşağıdaki liste, merkezi yönetimin nüfusun artması ile birlikte görevleri çeşitlenen görece büyük belediyelerde kadro unvan yapısını belli bir çerçeveye oturtamadığını göstermektedir. Liste incelendiğinde, sınıflandırmanın hangi ilkeye göre yapıldığı ortaya çıkarılamamaktadır. Listede “daktilograf” yer alırken, “veri işletmeni” unvanının neden yer almadığını açıklamak güçtür. Hizmetli, memur, şef, müdür gibi genel unvanların yanında neden “kaloriferci” unvanının bulunduğunu açıklamak aynı derecede güçtür.
Nüfusu 20 bin’den Çok Olan Belediye Gruplarına Kadro Tahsis İlkeleri
Nüfus Dilimi
20-50 bin 50-100 bin 100 binden çok
Gecekondu Sosyal Konut Müdürü 1
Gelir Müdürü 1 1
Gider Müdürü 1 1
Hal Müdürü 1 1
Hayvan Sağlık Memuru 1
Hemşire 1
Hesap İşleri Müdürü 1 1 1
Hizmetli 4 5 20
Hukuk İşleri Müdürü 1 1
İcra Memuru 4
İktisat -Küşat Müdürü 1 1
İmam 1 2
İmar İşleri Müdürü 1 1 1
İtfaiye Başçavuşu 1 1
İtfaiye Çavuşu 1 2
İtfaiye Eri 13 30
İtfaiye Grup Amiri 1 1
İtfaiye Müdürü 1 1 1
İtfaiye Onbaşısı 2 3
İşletme-İştirakler Md. 1
Kaloriferci 1 1 1
Makine İkmal Bak.On.Md. 1
Memur 8 14 74
Mezarlıklar Müdürü 1 1
Ölçü Ayar Memuru 1 3
Park Bahçeler Müdürü 1 1
Personel ve Eğitim Md. 1
Sağlık İşleri Müdürü 1 1
Sağlık Memuru 1 1 1
Satınalma Müdürü 1
Şef 4 11 30
Şoför 10 15 5
Tabip 1 1 7
Tahsildar 10 13 30
Tanzim Satış Müdürü 1
Teftiş Heyeti Müdürü 1 1
Teknik Eleman 1 15 30
Teknisyen Yrd. 3 6
Temizlik İşleri Müdürü 1 1 1
Trafik Müdürü 1 1
Veteriner 1 1 1
Veteriner İşleri Müdürü 1 1
Yazı İşleri /Karar Md. 1 1 1
Zabıta Komiser Yrd. 1
Zabıta Memuru 24 30
Zabıta Müdür Yrd. 1
Zabıta Müdürü 1 1
Zabıta Personeli 70
Toplam 106 198 351
  1. Büyükşehir belediyeleri için hazırlanmış kural-liste, üstteki listeden çok az farklılık göstermektedir. Bu nedenle ayrıca belirtilmemiştir.

Uygulamanın Pratik Sonuçları

  1. Kural-listenin amaçlarından birisi, belediyelerin çalıştırabilecekleri toplam memur sayısını belirlemektir. Pratikte, toplam memur sayısının belirlenmesi bakımından, genel olarak başarılı olunmuştur.

Kural-listeye göre, nüfusu 5000’den az olan belediyelerde en çok 12 ile 18 arasında memur kadrosu olmalıdır. Ülke genelinde, toplam 782 belediyenin %13’ünde 10’dan daha az, %65’inde 10-20 arası ve %22’sinde 20’den daha çok memur kadrosu vardır. Merkezi yönetim, nüfusu 5000’den küçük belediyelerde önemli ölçüde başarılıdır. Bu grupta kadro yokluğu yakınması görece dar bir belediye grubu için geçerlidir. Belediyelerin beşte biri saptanmış ölçütten daha fazla memur kadrosuna sahip kılınmışlardır.

Nüfusu 5-10 bin arasında olan belediyeler için en çok 18 ile 23 arasında memur kadrosu bulunması öngörülmüştür. Ülke genelinde toplam 176 belediye içinde ölçüte uygun sayıda memur kadrosu olanların oranı yalnızca %18’dir. Belediyelerin %14’ü 18’den daha az memur kadrosuna sahip iken, %68’i 23’den daha fazla memur kadrosuna sahiptir. Belediyelerin yarısı 30’dan daha fazla kadroya sahiptir.

Nüfusu 20-50 bin arasında olan belediyelerde en çok 106 memur kadrosu olması öngörülmüştür. Bu nüfus grubunda yer alan toplam 50 belediyenin yarısında (24’ünde) bundan daha az, 26’sında daha çok memur kadrosu vardır.

Nüfusu 50-100 bin arasında olan belediyelerde en çok 198 memur kadrosu olması öngörülmektedir. Bu gruptan toplam 26 belediyenin 12’sinde daha az, 14’ünde daha fazla memur kadrosu vardır.

Nüfusu 100 bini aşan ve büyükşehir statüsünde olmayan belediyelerde 351 memur kadrosu yeterli sayılmıştır. Bu grupta yer alan toplam 37 belediyeden yarısından çoğunda (%57) daha az memur kadrosu vardır.

  1. Kural-liste temel olarak nüfus ölçütüne dayandırılmıştır. Bununla birlikte listede çizilen çerçeve, kadro tahsislerinde başka ölçme araçları kullanılarak yumuşatılabilmektedir. Merkezi yönetim belediyelerin kadro istemlerini değerlendirirken belediye bütçesi, bütçe içindeki personel harcamalarının oranı, coğrafi faktörler vb. etmenleri de dikkate almaktadır. Bütçe-personel harcamaları bağının kurulması yasa hükmüdür; diğer faktörler ise yazılı kurallara bağlanmamıştır.

Merkezi yönetimin kadro tahsis işlemi aşamasında yalnızca belediyeden gelen istem, bu konuda önceden belirlenmiş kurallar ve istemi belirlenmiş ilkeler temelinde değerlendiren merkezi yönetim kuruluşları yer almamaktadır. Tahsis işleminin sonuçlandırılmasında, kadro isteminde bulunan belediye başkanının partisinin iktidarda olup olmadığı, başkanın yerel düzeydeki siyasal gücü, parti yönetimiyle ilişkilerinin niteliği gibi siyasal etkenler de rol oynayabilmektedir. Örneğin, Devlet Personel Başkanlığı, beş bin nüfuslu bir belde belediyesi için bir teknisyen kadrosunun yeterli olacağı kuralına bağlı kalarak, belediyeden gelen ikinci teknisyen kadrosu istemine olumsuz yanıt hazırlamıştır. Bu aşamada araya yörenin milletvekili girmiş; merkezi bürokrasi ile siyasetçi arasında tam bir pazarlık yaşanmıştır. Sonuç, bir ara çözümdür; belediyeye ikinci bir teknisyen kadrosu verilmemiş, mühendis kadrosu verilmiştir. Böylece merkezi bürokrasi kuralı ihlal etmeyerek, milletvekili ise sıradan bir teknisyen kadrosu isteyen belediyeye mühendis kadrosu sağlayarak güçlerini kanıtlamışlardır. Ne var ki ilgili belediyenin bu kadroya atayabileceği bir aday yoktur; aday olsa da belediyenin bir mühendise gördürebileceği türden işleri bulunmamaktadır.

Öte yandan belediyelerin, uygulamada “kadro stoklamacılığı” tavrı sergileyebildikleri de görülmektedir. Boş kadro fazlalığı dikkat çeken bir ilçe belediyesinde, belediye başkanı bu durumu iki neden ile açıklamıştır. Nedenlerden birisi, merkezi yönetimin boş kadrolara atama yapma izni vermemesidir. İkinci neden ise, “gelecekte ne olur ne olmaz, hazır bizimkiler iktidarda iken kadrolarımızı alalım, ileride ihtiyaç olur” düşüncesidir. Bu tutum, kadro alma sürecinde partizan uygulamaların varlığına; en azından bu tür uygulamalarla karşılaşma kaygısı taşındığına işaret etmektedir.

4. Kadroların Yapısı

Belediyeler için oluşturulan memur kadrosunun ayrıntıları Devlet Personel Başkanlığı’ndan alınmıştır. Bu verilere göre Nisan 1998 tarihine göre Türkiye genelinde 163.816 belediye memur kadrosu bulunmaktadır.

(1) Kadroların Hizmet Sınıfı Yapısı

Türkiye’de kimi istisnalar dışında (üniversite, yargı, silahlı kuvvetler personeli) kamu görevlileri için merkezi-yerel yönetim ayrımı yapılmaksızın tek bir personel rejimi benimsenmiştir. Bu rejimin genel hatları 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile çizilmiştir. Yasa koyucu, belediye personelini, statüleri, mali ve özlük hakları, sınıflandırmaları, görev, yetki ve hakları açısından merkezi yönetim personeli ile birörnek düşünmüştür*. Yasada devlet memurları için onlu bir sınıflandırmaya gidilmiştir: Genel İdare Hizmetleri, Teknik Hizmetler, Eğitim ve Öğretim Hizmetleri, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri, Emniyet Hizmetleri, Avukatlık Hizmetleri, Din Hizmetleri, Yardımcı Hizmetler, Mülki İdare Amirliği Hizmetleri ve Milli İştihbarat Hizmetleri sınıfları. Emniyet, mülki idare ve milli istihbarat hizmetleri belediyelerin hizmet alanı dışında kaldığından, bu kurumlar fiilen yedi hizmet sınıfında personel istihdam etmektedirler.

Belediyelerde memur kadroları asıl olarak üç sınıfta toplanmıştır. Genel İdare, Yardımcı Hizmetler ve Teknik Hizmetler sınıfları, tüm kadroların %96’sını oluşturmaktadır. Genel İdare Hizmetleri sınıfı %67’lik pay ile büyük çoğunluğu oluşturmakta, belediye istihdamının özel grupları olan zabıta ve itfaiye asıl olarak burada yer almaktadır. Yardımcı hizmetler sınıfı %16 ile ikinci büyük dilimi, Teknik Hizmetler sınıfı %12 ile üçüncü büyük dilimi oluşturmaktadır.

Memur Kadrolarının Hizmet Sınıflarına Göre Dağılımı
(Türkiye Geneli/Nisan 1998)
Hizmet Sınıfı Sayı Oran (%)
Genel İdare Hizmetleri 110.297 67.3
Yardımcı Hizmetler 26.166 16.0
Teknik Hizmetler 19.972 12.2
Sağlık-Yardımcı Sağlık 6.178 3.8
Avukatlık Hizmetleri 816 0.5
Din Hizmetleri 300 0.2
Eğitim-Öğretim Hizmetleri 86 0.1
Mülki İdare Amirliği* 1 0.0
Toplam 163.816 100

Türkiye genelinde kadroların hizmet sınıfı temelindeki dağılımında ağırlık idari hizmetlere ilişkin kadrolardadır. Bu kapsama giren GİH (% 67.3) ve YH (% 16.0) sınıflarının oranı, toplamın % 83.3’ünü oluşturmaktadır. Kentsel hizmetler içinde önemli yer tutan teknik hizmetlere ait kadrolar % 12’lik bir oranla üçüncü sırada gelmektedir.

657 sayılı yasanın “meslek ölçütü” esasına dayalı olarak belirlediği sınıflandırma, genelde kamu hizmetlerine, özelde de belediye hizmetlerine denk düşmediği, gereksinmeleri tam olarak karşılamaktan uzak olduğu gerekçesiyle eleştirilmektedir. Bu eleştiriler daha çok Genel İdare Hizmetleri Sınıfının bileşimine yönelmektedir. GİH’in ayırdedici özelliği, temelde, “yönetim, icra, büro ve benzeri hizmetleri gören devlet memurları”nı kapsamına almış olmasıdır. Bununla birlikte yine 657 sayılı yasa uyarınca, diğer hizmet sınıflarına giremeyenlerin de GİH kapsamına alınmış olması, yönetim ve büro işlerinde çalışıyor olmaya dayalı ayrımı anlamsızlaştırmıştır. Böylece, GİH bugün, nitelikleri birbirinden farklı, dolayısıyla ortak özellikleri bulunmayan meslekleri içinde barındıran ama barındırdığı kesimlerin bu durumdan pek de hoşnut olmadığı bir “havuz sınıf” haline dönüşmüştür.

Sınıflandırmaya ilişkin bir başka eleştiri, sınıflara gireceklerin belirlenmesinde başvurulan “meslekleriyle ilgili görevleri fiilen ifa etme” koşulunda açıklık olmaması ve sınıflandırmaya ilişkin hükümlerin, memurların sadece “kendi meslekleriyle ilgili görevlerde” istihdamını zorunlu kılacak bir yaptırımdan yoksun olması ve böylece yerinde istihdam ilkesinin gerçekleşmesini engellemesidir.

Sınıflandırma sistemine ilişkin bu genel eleştiriler, belediyeler için de geçerlidir.

Belediyeler düzeyinde GİH sınıfındaki şişkinliğin önemli bir nedeni, niteliği gereği GİH içinde değerlendirilmemesi gereken zabıta ve itfaiye gibi belediyelere özgü hizmetlerde çalışan personelin GİH kapsamında olmasıdır. Hatta itfaiye personelinin bir kısmı GİH, bir kısmı da YH sınıfında bulunmaktadır. Belediyelerin birçoğunda istihdam edilen personelin ağırlıklı bir bölümünü, bu iki hizmet alanında çalışanlar oluşturmaktadır. Yukarıda sözü edildiği gibi, nüfus gruplarına göre kadro dağılımında zabıta ve itfaiye hizmetleri kadrolarının toplam kadroların % 50’sini oluşturduğu belediyeler bulunmaktadır. Örneğin büyükşehir ilçe belediyeleri oldukları için itfaiye personeli bulunmayan Çankaya Belediyesi personelinin %20’si, Mamak Belediyesi’nde çalışanların % 27’si zabıta personelidir. Zabıta ve itfaiye hizmetlerinde çalışanların toplam çalışanlara oranı Ayaş Belediyesi’nde %27, Beypazarı Belediyesi’nde %43 oranındadır. İzmit Büyükşehir Belediyesi’nde de istihdam edilen memur personelin % 32’sini itfaiye ve zabıta personeli oluşturmaktadır.

Zabıta ve itfaiye personelinin kendine özgü gruplar oluşturmalarına karşın GİH içinde değerlendirilmesi, bu personele ilişkin görev, yetki sistemi ile mali ve özlük haklar, işe alınma ve çalışma koşullarının ayrı

yönetmeliklerle düzenlenmesine yol açmıştır. Ana düzenleyici metinler yetersiz kalmış, zorlanmış ve yetersizlikler yan düzenlemelerle aşılmaya çalışılmıştır.

Mevcut sınıflandırma, belediye personelini kucaklamaktan uzaktır.

(2) Kadroların Derece Yapısı

Derece, kadroyu tamamlayan unsurlardan birisidir. Memurun öğrenim durumu ve hizmet süresine ilişkin göstergedir. Aynı zamanda memurun alacağı ücreti belirleyen ve görev içinde ilerlemesinde temel alınan bir ölçüttür.

1998 yılında belediye kadrolarının %11’i yöneticilik kademelerini anlatan ilk dört dereceye, yarıdan fazlası %55’i orta düzeydeki derecelere ve %35’i devlet memuriyetine en alt düzeyden girişi anlatan alt derecelere aittir.

1972-1998 yılları karşılaştırıldığında, belediyelerde yöneticilik kadrolarını temsil eden ilk dört derecenin genişlediği; en alt kademeden devlet hizmetine girişi temsil eden son beş derecenin ise gerilediği görülmektedir.

Belediye Memur Kadrolarının Derece Gruplarına Göre Dağılımı
(Türkiye Geneli/1972-1998)
1972 1998
Derece Grubu Sayı (%) Sayı (%)
1-4. Dereceler 602 1 18.776 11
5-9. Dereceler 8.335 17 89.999 55
10-15. Dereceler 41.738 82 55.041 34
Toplam 50.675 100 163.816 100

Kadroların derecelere göre dağılımının 30 yıllık seyrinde, alt kategoriyi oluşturan 10-15. derecelerden orta kategoriyi oluşturan 5-9. derecelere doğru belirgin bir kayma söz konusudur 1972 yılında, toplam 50.675 olan memur kadrosunun çoğunluğunu 10-15’inci dereceler oluşturmaktadır (41.738 – % 82.3). Sıralamayı, 5-9’uncu dereceler ile (8.335 – % 16.5), 1-4’üncü dereceler (602 – %1.2) izlemektedir. 1972’den 1998’e kadar geçen sürede, 1-4 dereceler üç kat, 5-9 dereceler 10 kattan fazla artarken 10-15 derecelerdeki artış bir hayli düşüktür. Bu eğilimden, belediye personelinin eğitim düzeyinin giderek yükseldiği sonucu çıkarılabilir.

Derecelerin hizmet süresinin de bir göstergesi olduğu kabul edildiğinde, bu eğilimi, aynı zamanda, belediye personelinin daha az deneyimliden daha çok deneyimliye doğru bir yönelme içinde olduğunun işareti olarak görmek mümkündür.

(3) Kadro Unvanlarının Yapısı

  1. Belediyelerde kullanılan kadro unvanları son derece dağınık durumdadır. İçişleri Bakanlığı, uygulamada memurlar için toplam 8500 kadro unvanı olduğunu saptamıştır. Devlet Personel Başkanlığı genel bir çalışma yaparak, bu sayıyı 2500’e çekmiş bulunmaktadır.

Unvanlarda dağılma, merkezi yönetimin görevini yerine getirmediğini göstermektedir. Sistemde merkezi yönetimin devrede bulunma nedenlerinden birisi standart koyma ve geliştirmedir. Oysa anlaşılmaktadır ki, merkezi yönetim yıllardır belediye meclislerinden iletilen istekleri olduğu gibi karara geçirmiş ve ölü kadroları temizleyerek gerekli güncelleştirme işini yapmamıştır.

Unvan çokluğunun nedenlerinden birisi, basit dil farklılaşmalarıdır. Muavin – yardımcı, tabip – doktor, daktilo – daktilograf – daktilo memuru, hademe – odacı – müstahdem – hizmetli, vb. sözcüklerin kullanımı unvan listesinin uzunluk nedenlerinden birisidir. Öte yandan örneğin bir büyükşehir ilçe belediyesinde toprak analisti, topograf, muhabir, tapu tetkik memuru, orkestra grup şefi gibi unvanlarla, o belediyenin hiç kullanma ihtiyacı duymadığı kadrolar bulunmaktadır. Kalomoza memuru, ekonomi amiri, mücevher baş memuru, hoparlör memuru, oto tahsil memuru gibi unvanlar bunlara örnektir. Unvanlar listesinde nasıl bir işi anlattığı kolayca kestirilemeyecek unvanlara da rastlanabilmektedir. Büro memuru, nöbetçi memur, fiş memuru, kapı memuru, teknik memur bu tür unvanlara verilebilecek birkaç örnektir.

Memur kadrolarının bir kısmı (zabıta memuru gibi) yapılan işin ve çalışma koşullarının ve buna bağlı olarak mali ve sosyal hakların diğer memurlardan farklı olması nedeniyle ayrı bir kadro unvanı ile tanımlanmasını zorunlu kılmaktadır. Ancak eldeki kadro unvanlarının büyük bölümü için bu tür bir farklılaşma söz konusu değildir.

  1. Farklı büyüklüklerden birkaç belediyede var olan kadro unvanlarına bakmak, unvan karmaşasını görmek için yeterlidir.

1990 sayımına göre 6427 nüfuslu Ayaş Belediyesi’nde toplam 63 memur kadrosu, 27 farklı unvan taşımaktadır. Aynı sayıma göre 26.225 nüfuslu Beypazarı Belediyesi’nde toplam 94 kadro – 48 unvan bulunmaktadır. 190.741 nüfuslu İzmit Büyükşehir Belediyesi’nde 384 kadro toplam 77 unvanda; 712.304 nüfuslu Çankaya Belediyesi’nde 2741 memur kadrosu ise toplam 146 unvanda toplanmıştır.

Bir belediyede “hizmetli”, “odacı”, “temizlik hizmetlisi”, “kapıcı” unvanları bir arada bulunmakta; diğer belediyede bunların hiçbiri yokken “hademe” unvanına rastlanmaktadır. Memur kadroları içinde “iş makinesi sürücüsü”, “bahçıvan” gibi işçi statüsünde yer alabilecek türden unvanlar da yer alabilmektedir.

İki Belediye Örneğinde Kadro Varlığı (Haziran 1998)
AYAŞ BEYPAZARI AYAŞ BEYPAZARI
Avukat Ambar Memuru İtfaiye Onbaşısı
Ayar Memuru İtfaiye şoförü İtfaiye Şoförü
Ayniyat Saymanı Memur Memur
Başkan Yard. Mimar Mimar
Bahçıvan Muhasip Yard.
Bekçi Bekçi Mühendis Mühendis
Daktilo memuru Daktilo Memuru Su yolları memuru Park Bahçe İşleri Amiri
Doktor Doktor Şoför Şoför
Emlak Memuru Tahakkuk memuru Tahsilat-Tahakkuk Mem.
Emlak Şefi Tahsildar Tahsildar
Fen İşleri Müd. Fen İşleri Müd. Teknisyen Tekniker
Fen memuru Fen Memuru Teknisyen Yrd. Teknisyen Yard.
Hademe Temizlik İşleri Müd.
Harita Mühendisi Topograf
Hemşire Trafik memuru Trafik Memuru
Hesap İşleri Müdür Hesap İşleri Müdürü Veri Hazırl. Kontrol İşl.
Kapıcı İmam Veteriner Veteriner
Odacı İmar İşleri Müdürü Yazı İşleri Müdürü Yazı İşleri Müdürü
Temizlik hizmetlisi İtfaiye Amiri Yazı İşleri Şefi
Hizmetli İtfaiye Başçavuşu Zabıta Amiri
İş makine sürücüsü İtfaiye Çavuşu Zabıta Komiseri
İtfaiye eri İtfaiye Eri Zabıta Komiser Yrd.
İtfaiye Grup Amiri Zabıta memuru Zabıta Memuru
İtfaiye Müdürü Zabıta Trafik Şefi
  1. Kadro unvanlarındaki bu karmaşaya ek olarak, kadroların hizmet sınıflarıyla ilişkileri de tam olarak oturtulamamıştır. Görev tanımları aynı olan kadroların hizmet sınıfları farklı olabilmektedir. Örneğin “fen memuru” kadro unvanı hem teknik hizmetler sınıfında hem genel idare hizmetleri sınıfında bulunmaktadır.
  • Kadroların Kullanım Oranları

Kadro, istihdam potansiyelini gösterir. Tahsis edilen kadroların doldurulması, atama izninin alınması, sınav yapılması gibi işlemlerden oluşan yeni bir süreci gerektirmektedir.

Türkiye genelinde belediyelerde toplam kadroların %67’si dolu, %33’ü boştur.

Bu oranlar belediye türlerine göre kayda değer bir farklılık sergilememektedir. Aynı değere bölgeler açısından bakıldığında da büyük sapmalar görülmemektedir. Kadroların doluluk oranları en yüksek %70 ile Marmara ve en düşük %64 ile İç Anadolu arasında yer almaktadır. Belediyelerin nüfus büyüklüğüne göre değerlendirildiğinde farklılaşma ile karşılaşılmaktadır.

Nüfusu 10 binden az belediyelerde memur kadrolarının yaklaşık %40’ı boş iken, bu eşiği aşan belediyelerde boş kadro oranı %30 düzeyine geri çekilmektedir. Nüfus arttıkça kadroların kullanım oranları artmaktadır.

Boş memur kadrolarının fazlalığı, kamuoyunda yaygın olan, “belediyeler siyasi yerlerdir; kendi yandaşlarını ihtiyaç olsun olmasın istihdam etme arayışı içindedirler” yargısıyla çelişmektedir. Bu çelişki, “merkezi yönetim atama izinlerini sınırlandırarak tüm kadroların doldurulmasını engelliyor olabilir” şeklinde açıklanabilir. Bu açıklama, aşağıda incelenen “kadro tutma” ve “atama izni” işlemleri nedeniyle anlamlıdır. Ancak araştırma sırasında yapılan gözlemler, yüksek oranlı boş memur kadrosu varlığının salt bu argümana dayanarak açıklanamayacağını göstermiştir.

Belediye başkanının “tek adam” durumunda olduğu küçük belediyelerde, başkan yardımcısı ve müdürlük gibi yönetim kadroları fiilen doldurulmamakta, bu görevler genellikle vekalet sistemiyle yürütülmektedir.

Bu yöntem, küçük beldelerde işe uygun nitelikte personelin bulunamaması türünde bir zorunluluktan kaynaklanabildiği gibi, iktidarı paylaşmadan yana olmayan belediye başkanının tercihinin sonucu da olabilmektedir. Başkan yardımcısı kadrosu olduğu halde bu görevin vekaletle sürdürüldüğü iki belediyede, vekil başkan yardımcısının başkan görevde olduğu sürece yönetime hiç karışmadığı, başkan yardımcılığı görevini ancak başkan görevde olmadığı zamanlarda yaptığı gözlemlenmiştir.

belediyenin boş avukat kadrosuna atama yapmak yerine sözleşmeli avukat çalıştırmayı yeğleyen bir belediye başkanı, bu tercihini, hem fayda-maliyet ilişkisiyle (kadrolu avukatın maliyeti sosyal güvenlik primi vb. ödemelerle daha pahalı olmaktadır) hem de kadrolu avukatın kendi işini güçleştireceği endişesiyle açıklamaktadır.

Başkana göre, kadrolu avukat istihdam edildiğinde bu kişi aynı zamanda hukuk işleri müdürlüğünü yapacak, dolayısıyla encümene girecektir. Böylece, encümene getirilen her işe bir hukukçu titizliğiyle yaklaşacak ve kimi işlere “bu hukuka uygun değildir, ben imzalamam” diyerek başkanın işini güçleştirecektir. Belediye başkanlığı mevkii yalnızca merkezi yönetim denetiminden değil, bu örneğin gösterdiği üzere hemen her türlü denetimden kurtulma içgüdüsü taşımaktadır.

HİZMETE ALMA VE ATAMA SÜRECİ

Oluşturulan kadroların kullanılması, hizmete alma ve atama işlemleri ile sağlanır. Hizmete alma, kadroya uygun kişileri bulma ve saptama sürecidir. Atama ise, seçilen uygun kişinin var olan bir kadro ile ilişkilendirilmesini sağlayan idari işlemdir. Kişi bu işlem ile memurluk statüsüne girmekte ya da bu statüye girmiş olan memur belli bir makam ve göreve getirilmektedir. Kamu yönetiminde hem hizmete alma hem atama kuralları yasalar ile düzenlenmiştir.

1. Hizmete Alma

Türkiye’de kamu hizmetine alma ve atama süreçlerinde geçerli ilke “kurumsal sistem” ilkesidir. Bununla birlikte hizmete almada zaman zaman “merkezi sistem” ilkesinin ağırlık kazandığını ve yasa hükmü haline getirildiğini belirtmek gerekir. Devlet Memurları Kanunu,1965 ılında getirdiği yeni sistem ileişe almave genel olarak atama sürecini Devlet Personel Dairesi aracılığıyla merkezileştirmiştir. Buna göre, bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, personel atamasına lüzum gördükleri boş kadroların sayılarını, sınıf ve derecelerini belirterek Devlet Personel Başkanlığına bildirirler. Bu kadroların ve gerekiyorsa sınavın duyurusu DPB’nca yapılır. Kurumların memur ihtiyaçları, yayınlanan sınav sonuçlarında belirlenen başarı sırasına göre ilgili kurumlarca atama yapılmak suretiyle karşılanır. Adaylık devresi içinde başarılı olanlar yetkili amirin onayı ile asli memurluğa atanırlar. Yapılan atamalar, ilgili kurumlarca derhal Devlet Personel Başkanlığına bildirilir. Bu düzenleme 1970 yılında değiştirilmiş ve “kurumsal sistem” yeniden kabul edilmiştir.

Günümüzde kamu hizmetine alma, her kurumun kendisi tarafından 1986 yılından bu yana yürürlükte olan bir genel yönetmelik çerçevesinde gerçekleştirilmektedir. Genel yönetmelik, yerel yönetimleri de kapsamaktadır. Ancak buradaki hükümlere uygun olmak koşulu ile kurumlara kendi yönetmeliklerini yapma yetkisi vermiş; yerel yönetimler için İçişleri Bakanlığı’nın bir tip yönetmelik çıkarabileceğini belirtmiştir. Bu yönetmelik çıkarılmıştır. İl özel idaresi, belediyeler, bunların kurdukları birlikler, bağlı kuruluşlarda hizmete alma, bu iki düzenlemeye göre gerçekleştirilmektedir. Bunlara göre hizmete almada sınav ile seçme genel ilkedir; ancak başvuru kadro sayısından az ise Teknik Hizmetler, Sağlık Hizmetleri, Avukatlık Hizmetleri sınıflarına giren görevler için sınavsız alma mümkün sayılmıştır. Yerel yönetimler için, kurulacak beş kişilik sınav kurulunda bir üyenin yörenin en büyük mülki amiri tarafından görevlendirilmesi koşulu getirilmiştir.

2. Atama Süreci

Belediyelerde atama süreci, 1580 ve 3030 sayılı yasalarda belirlenmiştir.

1580 sayılı Belediye Kanunu’nda atama süreci, ilkece belediye organları kararı üzerine kurulmuştur. Bu nedenle personel atama süreci, belediye organlarının özellikle belediye başkanının belirlenme biçiminden doğrudan etkilenmektedir. 1580 sayılı yasa, 94. maddede belediye başkanlığını, 96. maddede ise belediye personelinin atanması konularını düzenlemiştir.

1580 sayılı yasanın ilk kurduğu sisteme göre, belediye başkanları belediye meclisi içinden ve meclis tarafından seçilmektedir. Bunun bir istisnası Ankara ve İştanbul belediye başkanlarının atama ile belirlenmesidir; bu özel rejim 1948 yılında sona erdirilmiştir. Bir diğer istisna, Bakanlar Kurulunca gerek görülmesi durumunda, belirlenecek belediyelerde başkanların atama ile görevlendirilebilmesidir; bu hüküm ise günümüzde yürürlükte bulunmaktadır. Başkanların atanması istisnası işletildiğinde, personelin atanma usulü de kendiliğinden değişecektir.

Atıf yaptığı 94. maddeyle birlikte değerlendirilen Belediye Kanunu’nun 96. Maddesi, belediyeleri personel atamaları bakımından üçe ayırmıştır:

  1. Ankara ve İştanbul belediyelerinin başkan yardımcıları belediye başkanlarının önerisi üzerine İçişleri Bakanlığınca; belediye şube müdürleri, belediye başkanının seçmesi ve İçişleri Bakanının onayı ile; belediye şubeleri erkânı, kalem ve müesseseler müdür ve reisleri belediye başkanınca; meclis emrindeki kalem memurları belediye encümeninin kararıyla belediye başkanı tarafından atanırlar.
  2. Bakanlar Kurulunun gerek görmesi üzerine saptanacak il merkezi belediyelerin başkanları İçişleri Bakanlığınca belirlenir ve bu belediyelerin memurlarını valiler; Bakanlar Kurulunca görülecek lüzum üzerine, başkanları valiler tarafından atanan belediyelerin memurları kaymakamlar tarafından atanır.
  3. İştanbul, Ankara dışında kalan ve başkanları atanmayan diğer belediyelerde başkan yardımcıları, daire ve şube başkanları, tüm belediye memurları belediye başkanı tarafından atanır ve atama ilk toplantısında belediye meclisince onaylanır.

Belediye Kanunu’nun Encümen’in görevlerini düzenleyen 83. Maddesinde, memurlar ile ilgili olarak, Encümenin Başkanlıktan gelecek teklifleri karara bağlayacağı hükmü yer almaktadır. Maddenin 10. bendine göre, belediye memurlarının “seçimi” konusunda encümenin de karar alma yetkisi bulunmaktadır.

“Encümenin Vazifeleri :

Madde 83/10- Belediye memurlarının intihap , terfi, idareten tecziye veya taltifleri ve azil ve tekaüde sevkleri hakkında belediye riyasetindenvâkı olacaktekliflerin tetkiki ve karara raptı.”

İntihap (seçme), atamadan önceki aşamadır. Buna göre, atamanın belediye başkanınca encümen kararından sonra yapılacağı yorumunda bulunulabilir. Danıştay, bu maddenin atamayı kapsamadığı görüşündedir. Danıştay 5. Dairesi’nin kararına göre, “(1580 sayılı Belediye Kanunu’nu 96. maddesinin B bendinde) belediye memurlarının atanmalarında izlenecek yol gösterilmiş ve belediye başkanınca tayin edildikten sonra atamanın belediye meclisince onaylanması koşulu getirilmiştir .” Danıştay’a göre atama iki birimin katılımıyla gerçekleşmektedir; encümen ise ancak azilde devreye girmektedir. Belediye memurlarının görevden alınmasında farklı bir makam olarak encümen kararı aranmıştır. İdare hukukunun usulde paralellik ilkesi uygulansa, encümen kararına gerek olmayacakken, “(1580’nin 83. maddesinde) yer alan ‘azil’ hali belediye memurlarının görevlerine son verilmesini de kapsamakta olup, böylece bu memurların görevlerine son verilmesinde ayrı bir usul izlenmesi öngörülmüş bulunmaktadır. Başka bir anlatımla belediye memurlarının görevlerine son verilmesinde encümen kararı yasal bir zorunluluk olmaktadır. ” Danıştay’ın bu kararı, maddedeki “vâkı olacak teklifler” ifadesinin, başkanın encümenden mutlaka karar alması gerekmediği, encümenin başkandan teklif gelirse sürece dahil olacağı şeklinde yorumlanmasını da engellemektedir.

3030 sayılı büyükşehir belediyeleri yasası, atama ile ilgili olarak şu ilkeleri getirmiştir:

“Madde 16/II Genel Sekreter büyükşehir belediye başkanının teklifi üzerine İçişleri Bakanının onayı ile, Genel Sekreter yardımcıları ise büyük şehir belediye başkanınca atanır.”

Madde 17/III Daire başkanları ve diğer personel büyükşehir belediye başkanınca atanır.”

3030’un kurduğu sistem, 1580’in ilk şeklinde karşılaşılan aşamalı atama modelini değişik bir yapıda olsa da sürdürmektedir. Genel sekreter büyükşehir belediye başkanının teklifi üzerine İçişleri Bakanının onayı ile; genel sekreter yardımcıları, daire başkanları ve diğer personel büyükşehir belediye başkanınca atanmaktadır. Büyükşehir belediye başkanlarınca yapılan atamanın, 1580’de olduğu gibi belediye meclisince onaylanması gerektiğine ilişkin bir hüküm bulunmamaktadır.

1580 ve 3030’un kurduğu sistemi, “kural olarak belediye başkanının ataması ve meclisin onayı, istisnai olarak atamaya merkezin karışması” şeklinde özetlemek mümkündür. Danıştay 8. Dairesi, belediye memurlarının atanma süreci konusunda 1580 ve 3030 sistemine atıfta bulunarak, merkezi idarenin atama bakımından bu yasalarda düzenlenen sistemi genelgelerle değiştiremeyeceğine hükmetmiştir. Bu karar da 1580 ve 3030 sisteminin yürürlükte bulunduğunu göstermektedir. Danıştay 1.Dairesi’nin bir kararında da Devlet Memurları Kanunu karşısında, 1580’in 96. maddesi hükmünün yürürlükte bulunmadığı iddiası da kabul edilmemiştir.

Başlıca yasal düzenlemelerde getirilen sistem bu olmakla birlikte, uygulama farklı yönlerde gelişmektedir. Atama usulü korunmakta, ancak bu yetkilerin kullanılması merkezi yönetim tarafından büyük ölçüde kısıtlanmış bulunmaktadır.

3. Kadroların Serbest Bırakılması Koşulu

1984 yılından bu yana memur kadrolarının kullanılması, bir başka deyişle hizmete alma ve atama yetkilerinin serbest bırakılması, Bakanlar Kurulu kararına bağlanmış durumdadır. Kamu kurumları sahip oldukları kadroları, Bakanlar Kurulu tarafından “serbest bırakma kararı” verildikten sonra kullanabilmektedirler. Uygulama 15 yıldan bu yana sürdürülmektedir; bu süreye bakılarak uygulamanın sistemin “genel özellikleri”nden birine dönüştüğü söylenebilir. Uygulama, asıl olarak, özelleştirme politikalarının önemli parçalarından birisini oluşturmaktadır. Hem merkezi hem yerel düzeyde, tüm kamu kuruluşlarında memur ve sürekli işçi istihdamı dondurularak sınırlanmakta; istihdam gereksinmesi belediyelerde geçici işçilik, merkezi yönetim kurumlarında ise sözleşmeli personel statüleri ile esnek hale getirilmektedir.

190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’ye göre, atama yapılabilmesi için kadroların serbest bırakılmış olması gerekmektedir. 1984 yılından bu yana uygulanan kararnamenin 7. maddesine göre, “bu Kanun Hükmünde Kararnameye ekli cetvellerin tutulan kadro sütununda gösterilen kadrolar, serbest bırakma işlemleri tamamlanıncaya kadar kullanılamaz.” Kadroların serbest bırakılma yöntemi 7. maddenin II. fıkrasında düzenlenmiştir: “Kurum ve kuruluşlara kanunlarla verilmiş bulunan görevin gerektirdiği kadrolar Maliye ve Gümrük Bakanlığı ile Devlet Personel Dairesinin görüşleri de eklenerek ilgili Bakanlığın teklifi zerine ve Bakanlar Kurulunca serbest bırakılabilir.”

Kadro ihdası ile birlikte serbest bırakma ve değişiklik yapma süreci, KHK’nin tamamlayıcısı bir yönetmelikte belirlenmiştir. İştekler yılda bir kez olmak üzere İçişleri Bakanlığı’nda toplanmakta, kadro değişikliği ve serbest bırakma işlemleri bu süreçte Bakanlar Kurulu kararı ile gerçekleştirilmektedir.

Memur istihdamı, kurumlar için, sınav açıldığında çok fazla başvuru olması nedeniyle yeterince güç bir iş haline dönüşmüş durumdadır. Memurluk statüsünün yükselme ya da görev değişikliği nedeniyle kadro intibak işlemlerinin Bakanlar Kurulu kararına bağlanması, bu statüde istihdamı daha da itici hale getirmektedir.

4. Atama Yetkisine Bütçe Yasaları ve Genelgeler ile Müdahale

1580 sayılı yasaya göre atama yapma yetkisi verilen makamlar, herhangi bir yerden izin almadan bu yetkilerini kullanma gücüne sahiptirler. Ne var ki, bu ilke bütçe kanunları ve genelgeler gibi düzenlemeler ile değiştirilmiştir.

Bütçe yasaları süreçte ağırlıklı bir yer tutmaktadır.

1994 yılı Bütçe Kanunu, belediyelerin boş kadrolarına atama yapılmasını İçişleri Bakanlığı’nın iznine bağlanmıştır. Aynı hüküm, 1995 yılı Bütçe Kanunu’nda da yer almıştır. Bu yıldan sonra çıkarılan bütçe kanunlarının tümünde aynı hüküm yer almıştır. Bütçe yasaları bu hükümler ile, atamada yetkili makamlara yenilerini eklemiştir. Yeni makam İçişleri Bakanlığı, bütçe yasaları ile kendisine verilen bu yetkiyi genelge ile valiliklere devretmiştir.

Bütçe yasaları özel nitelikli yasalardır ve bunlarla bütçe dışında hiçbir konu düzenlenemez. “Bütçe kanunu ile diğer kanunların bu arada teşkilat ve kadro kanunlarının mahiyeti ayrıdır: Bütçe kanunu esas itibarıyle bir şart-tasarruftur, teşkilat ve kanunları kamu hizmetini kuran ve işleten yapıcı ve objektif bir tasarruftur.” Bu nedenle, kadroların veya kadrolara atama usullerinin bütçe yasalarıyla düzenlenmesi Anayasa’ya aykırıdır.

Anayasa’nın 161. maddesinin son fıkrasına göre, “ bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz ”. Buna ilişkin çok sayıda Anayasa Mahkemesi kararı bulunmaktadır. “Bütçe ile ilgili hüküm” ibaresi Anayasa Mahkemesi kararlarıyla somutlaşmaktadır. Yasalarda değişiklik yapan hükümler “bütçe ile ilgili hüküm” sayılmaktadır. Anayasa Mahkemesi’ne göre, “bir yasa kuralı bütçe yasası ile ya da bir bütçe yasası genel anlamda bir yasa kuralıyla değiştirilip kaldırılamaz.” Anayasa Mahkemesi’ne göre, bir yasa kuralının bütçeden harcamayı ya da bütçeye gelir sağlamayı gerektirir nitelikte bulunması onun “bütçe ile ilgili hükümlerden” sayılmasına yetmez. “Örneğin eğitim, savunma, sağlık, yargı, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına ilişkin yasaların bütçe ile ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu konudaki yasaların değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına hüküm koymak yoluna gidilebilir. Oysa bu tür yasal düzenlemeleri, bütçenin yapılması ve uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasa koyucunun başka amaçla ve bütçeninkinden tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi gereken yasama işlemleridir.”

Belediye memurlarının atanma yöntemi ve atamada yetki yasalarla belirlenmiştir . Atama yöntemi ve atamada yetki değiştirilmek isteniyorsa yasal düzenleme yapılmalıdır. Bu yapılmadan bütçe yasalarına hüküm konularak İçişleri Bakanlığı’ndan izin alma zorunluluğu getirmek anayasaya aykırıdır.

Yasal hükümleri değiştiren bir başka araç Başbakanlık genelgeleridir.

Başbakanlık çıkardığı genelgelerle atama sürecine katılmaktadır. Örneğin, 1996 yılında çıkarılan Başbakanlık Genelgesi’ne göre, belediyeler atama (açıktan) istemlerini Devlet Personel Başkanlığı’na iletecekler, Devlet Personel Başkanlığı istemi değerlendirdikten sonra Başbakanlığa “intikal” ettirecektir. “İntikal”in ne anlama geldiği, intikal ettirilen talep konusunda Başbakan’ın yetkisinin ne olacağı açıkça belirtilmemektedir. Bununla birlikte görev, unvan ve yer değişikliği gibi nedenlerle yapılacak atamalarda “Başbakanlıktan izin alınmasına gerek bulunmadığı”ndan ve naklen atamalarda “başbakanlıktan izin alınmasına devam edileceği”den söz edildiğine göre, “intikal ettirilir” hükmü “Başbakanlıktan izin alınır” anlamına gelmektedir. Nitekim genelge ekinde izin talep formları yer almaktadır.

Genelge, ilke olarak, idarenin iç düzen işlemidir ve mevzuatın nasıl uygulanması gerektiği konusunda birörneklik sağlamak amacıyla açıklamalar getirir; kural koyucu nitelikleri yoktur. Genelge, istisnai olarak düzenleyici işlem niteliği kazanır. Bu durumda da, genelgelerin tüm diğer düzenleyici işlemler gibi yasalara aykırı olmaması gerekir. Yasada öngörülenin dışında bir atama yönteminin genelge ile getirilmesi, genelgenin yasaya aykırı olması sonucunu doğuracaktır.

Ayrıca, Anayasa’ya göre yasa iledüzenlenmesi gereken bir konunun -128. maddeye göre memurların atanmaları görev ve yetkileri yasayla düzenlenir-, idare tarafından düzenleyici işlem konusu yapılması, anayasanın kanuni idare ilkesine aykırıdır ve yasama organı aleyhine fonksiyon gasbı oluşturur. Nitekim Danıştay, belediyelerin (memur ve sürekli işçi kadrolarına) açıktan atama yapabilmeleri için İçişleri Bakanlığı’nın iznini öngören, 1989 tarihli bir genelgeyi yasalarla belirlenmiş atama usulünün genelgelerle değiştirilemeyeceği gerekçesiyle iptal etmiştir.

Danıştay, Anayasa’ya göre, belediyeler üzerinde merkezi idarenin vesayet denetimi yapma yetkisi bulunduğunu, ancak bu yetkinin 1580 ve 3030 sayılı yasalarda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde kullanılabileceğini belirttikten sonra şu gerekçe ile dava konusu hükmü iptal etmiştir:

“Her ne kadar bu düzenlemelerle merkezi idarenin belediye bütçelerinin hazırlanması, memur ve işçi kadrolarının oluşturulması, onanması aşamalarında yönlendirme, kısıtlama getirme yetkisi bulunmakta ise de belediyelerin yürütmekle yükümlü oldukları ve gerekli kaynakları sağladıkları kamu hizmetlerinin gereğini yerine getirmesi için yasalara göre hazırlanıp onaylanan ve yürürlüğe giren bütçesi ve oluşan memur ve işçi kadroları üzerinde merkezi idare tarafından sonradan çıkarılan bir genelge ile kısıtlama yapılması ve bu kısıtlama ile hizmetin yürütülmesi için gerekli harcamaların bir üst idarenin takdirine ve onayına bırakılması yasalara aykırıdır.”

Kararın nemi, yasalarla oluşturulan kadro ve atama sürecine idarenin genelgelerle müdahale etme olanağına sahip olmadığını saptamış bulunmasıdır.

Atama ve görevden alma süreçlerinde izlenen yollar birbirinden farklıdır.

Belediye memurlarının atanması merkezin iznine tabi kılınarak zorlaştırılmış olmasına karşın, belediye memurlarının görevden alınmaları belediye başkanı ve encümen kararıyla olmaktadır. Atamada, belediye mevzuatına bütçe kanunu ve genelgelerle eklenen izin sistemi, usulde paralellik ilkesi gereği görevden almalarda da uygulanması gerekirken, bu kez belediye mevzuatındaki sisteme itibar edilmektedir. Oysa, yetki ve usulde paralellik ilkesine göre, atamada uygulanan usul ve yetkinin göreve son vermede de uygulanması ve belediye memurlarının görevlerine son vermek için merkezden izin alınması gerekmektedir. Bu açıdan tutarlığın sağlanması, İçişleri Bakanlığı’nın atama konusunda titizlikle koruduğu izin yetkisini görevden almalarda da uygulamasını gerektirirdi.

Belediyelerde memur alımı zorlaştırılırken bu statüde çalışanların görevine son vermenin kolay süreç olarak korunması, yerel düzeyde özelleştirme politikalarının gereği olarak yorumlanabilir.

İSTİHDAM YAPISI

Belediyelerde çalışan personelin üçte biri %35,6’sı memur statüsünde çalışmaktadır. Memurların %32’si büyükşehir topluluğu belediyelerde, %14’ü il merkezi belediyelerde, %30’u ilçe merkezi ve %22’si kasaba belediyelerinde çalışmaktadır.

Belediyelerin yalnızca %6’sını oluşturan 50 binden fazla nüfuslular memurların %48’ini, belediyelerin %67’sini oluşturan 5000’den az nüfuslu belediyeler ise memurların %22’sini istihdam etmektedir.

Memurların bölgesel dağılımında Marmara ile Doğu ya da Güneydoğu arasında beş kat fark vardır. Memurların %32’si Marmara bölgesindeki belediyelerde toplanmışken, adı geçen iki bölgede %6’lık dilimler istihdam edilmektedir. Memurların %17’si İç Anadolu, %14’ü Ege, %13’ü Karadeniz ve %11’i Akdeniz bölgesindeki belediyelerdedir.

Hizmet sınıfları bakımından ağırlık “Genel İdare Hizmetleri” sınıfındadır. Kadroların %67’si bu sınıfa aittir. İkinci sırada “Yardımcı Hizmetler” sınıfı %16 pay ile, üçüncü sırada “Teknik Hizmetler” sınıfı %12 pay ile yer almaktadır. Bu üç sınıfın toplamı, kadroların %96’sını oluşturmaktadır. Dördüncü sırada yer alan “Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri” sınıfının %4’e yaklaşan payı ile kadro yapısı tamamlanmaktadır.

Gerçekleştirilen anket sonuçlarına göre, belediyeler sahip oldukları kadroların %67’sini kullanmaktadırlar. Genel İdare ve Teknik Hizmetler sınıflarında kadroların %70’i, Yardımcı Hizmetler sınıfında %58’i, Avukatlık Hizmetleri’nde %55’i, Din Hizmetleri’nde %44’ü, Sağlık Hizmetleri’nde %43’ü doludur. İçişleri Bakanlığı verilerine göre, Mayıs 1998 tarihinde belediyelerde 163.816 adet kadro vardır. Bakanlıkça bildirilen kadro sayısı ve anket ile belirlenen doluluk oranları birlikte kullanıldığında, belediyelerde yaklaşık 110.000 memurun çalıştığı sonucuna varılır.

Hizmet Sınıflarına Göre Memur Kadrosu ve İstihdamı (Haziran 1998)
Hizmet Sınıfı Kadro Sayı % İstihdam Sayı %
Genel İdare Hizmetleri 110.297 67.3 77.208 70.3
Yardımcı Hizmetler 26.166 16.0 15.700 14.3
Teknik Hizmetler 19.972 12.2 13.980 12.7
Sağlık-Yardımcı Sağlık 6.178 3.8 2.471 2.2
Avukatlık Hizmetleri 816 0.5 408 0.4
Din Hizmetleri 300 0.2 120 0.1
Eğitim-Öğretim Hizmetleri 86 0.1 17 0.0
Mülki İdare Amirliği* 1 0.0
Toplam 163.816 100 109.904 100.0

Farklı büyüklükteki belediyelerde memur istihdamının hizmet sınıflarına dağılımı birbirine benzer özellikler sergilemektedir. Hizmet sınıflarının oransal dağılımı, her büyüklükten belediyede benzer yapıdadır. Bununla birlikte bazı farklılıklar vardır.

Teknik eleman istihdamında ana eşik, 50.000 nüfusluluktur. Nüfusu bundan fazla olan belediyelerde, memurların %15’i teknik hizmetler sınıfındadır. Bu açıdan ikincil eşiğin 25.000 nüfusluluk olduğu görülmektedir. Nüfusu 25.000’i aşan belediyelerde, teknik hizmetler sınıfında çalışan memurlar %10 düzeyini aşmaktadır.

Yardımcı hizmetler sınıfındaki değişme de, 50.000 nüfus eşiğinde ortaya çıkmaktadır. Bu eşiğin altında, personelin %20’ye yakın bir bölümü yardımcı hizmetlerde istihdam edilirken, eşiğin üzerindeki belediyelerde bu sınıfın payı %10 düzeyine gerilemektedir.

Sağlık hizmetleri sınıfında istihdam, kendine özgü bir yapı sergilemektedir. Ortalamanın üzerine çıkan tek nüfus grubu 250.000’den çok nüfuslu belediyeler olmaktadır.

Belediye Nüfus Büyüklüğüne Göre Hizmet Sınıfları İstihdam Yapısı
Nüfus Dilimi GİH YH TH SYSH Diğer Toplam
2000- 75,2 16,3 7,6 0,9 0,0 100,0
2001-5000 73,5 16,9 7,5 1,1 1,0 100,0
5001-10000 72,0 18,3 7,5 1,9 0,3 100,0
10001-25000 67,2 21,9 8,1 2,3 0,5 100,0
25001-50000 69,3 15,2 10,6 1,6 3.3 100,0
50001-100000 71,0 11,3 15,4 1,6 0,7 100,0
100001-250000 70,5 10,4 16,6 1,9 0,6 100,0
250001+ 66,6 10,7 16,4 5,4 0,9 100,0
Nüfusu belirsiz 78,1 9,4 9,4 3,1 0,0 100,0
Ortalama 69,9 14,5 12,1 2,6 0,8 100,0

Ancak, hangi hizmet sınıfının ne kadarı hangi büyüklükteki belediyelerdedir diye bakıldığında ortaya çıkan durum dikkat çekicidir.

  1. Genel idare ve yardımcı hizmetler sınıflarında çalışan memurların %50 ve %37’si nüfusu 50 binden çok olan belediyelerde çalışırken, teknik hizmetler sınıfında bu oran %67, sağlık hizmetleri sınıfında %68’dir. Uzman işgücü, asıl olarak büyük belediyelerde toplanmış bulunmaktadır.
 
Nüfus Dilimi GİH YH TH SYSH
5000’den az 20,8 24,2 12,9 9,1
5001-25000 22,6 31,8 14,6 18,8
25001-50000 6,9 7,2 6,0 4,3
50001-100000 10,9 8,5 13,8 6,7
100001-250000 15,5 11,1 21,2 11,6
250001+ 23,3 17,1 31,4 49,4
Toplam 100,0 100,0 100,0 100,0
  1. Sağlık hizmetlerinde çalışan memurların yarısı nüfusu 250 binden büyük belediyelerdedir.
  2. Teknik hizmetlerde çalışan memurların yarısı nüfusu 100 binden çok olan belediyelerde istihdam edilmektedir.
  3. Genel idare ve yardımcı hizmet memurlarının %25’i nüfusu 25 binden küçük belediyelerdedir; buna karşın teknik hizmetler sınıfının %13’ü bu grupta yer almaktadır.

Belediyelerin bulundukları bölgelere göre hizmet sınıflarının yapısında ortalamadan büyük sapmalar görülmemektedir. Genel İdare Hizmetleri sınıfı payı en düşük Ege belediyelerinde %68, en yüksek Karadeniz belediyelerinde %73 oranındadır. Teknik Hizmetler sınıfının en yüksek oran sergilediği belediyeler Akdeniz bölgesindedir. Akdeniz belediyelerde memurların %15’i, en düşük oran olarak Doğu Anadolu belediyeleri memurlarının %9,5’i teknik personeldir.

Ancak hizmet sınıflarının bölgesel dağılımı da ilginç sonuçlar vermektedir. Memurların üçte ikisini alan Marmara belediyeleri, bu ağırlığını tüm sınıflarda sürdürmektedir.

Hizmet Sınıflarının Bölgelere Dağılımı
Bölgeler GİH YH TH SYSH
Marmara 31,7 30,8 36,0 33,1
Ege 13,8 13,5 12,4 35,9
İç Anadolu 17,4 18,3 15,8 9,8
Akdeniz 10,5 9,4 13,5 4,9
Karadeniz 14,1 13,2 11,7 7,5
Doğu Anadolu 6,4 7,0 4,9 5,4
Güneydoğu 6,2 7,8 5,7 3,4
Toplam 100,0 100,0 100,0 100,0

Büyükşehir topluluğu (BŞB, bunların ilçe ve alt kademeleri) belediyeler, genel idarenin %32’sini, yardımcı hizmetlerin %18’ini alırken, teknik hizmetlerdeki memurların %44’ünü, sağlık hizmetlerindeki memurların %60’ını istihdam etmektedir.

Hizmet Sınıflarının Belediye Türlerine Dağılımı
Belediye Türü GİH YH TH SYSH
BŞB 10,8 12,6 13,4 38,7
BŞB-İlçe 18,9 4,9 27,6 20,7
BŞB-Alt Kademe 2,7 0,4 3,4 0,3
İl Merkezi 14,0 15,3 17,7 7,2
İlçe Merkezi 30,5 42,7 23,4 22,3
Kasaba 23,1 24,2 14,5 10,8
Toplam 100,0 100,0 100,0 100,0

Genel idare ve yardımcı hizmetlerdeki memurların %54 ve %70’i ilçe merkezi belediyeler ile kasaba belediyelerindedir. Teknik hizmetler ve sağlık hizmetleri söz konusu olduğunda bu oranlar %38 ve %33 düzeyine gerilemektedir.

1. Kadro Unvanı – Fiili İş Farklılığı Sorunu

Kadro unvanı, bir kamu görevlisinin aynı zamanda hangi türden bir kamu hizmeti yerine getirdiğini, bir başka deyişle o kurumda ne iş yaptığını gösteren niteleyici bir kavram, bir etikettir. Ancak özellikle küçük belediyelerde kadro unvanından yola çıkarak bir belediye personelinin hangi birimde ne iş yaptığını kestirmek olanaksızdır. Bir kez kadro alındıktan ve o kadroya atama yapıldıktan sonra, artık o kadroyu işgal eden belediye görevlisinin ne iş yapacağını belediye başkanı belirleyebilmektedir. Oysa kamu görevlilerinin kadrolarının dışındaki bir başka işte çalıştırılmaları kimi istisnalar dışında yasal değildir.

Belediyelerin % 35’i, kadro unvanı dışında başka işlerde istihdam edilen memur ve işçi uygulamasına başvurduklarını belirtmektedirler.

Kadro Unvanından Farklı Görevlerde Çalıştırmanın Yaygınlığı
Sayı (% )
Var 397 33,70
Yok 722 61,29
Yanıt Yok 59 5,01
Toplam 1178 100,00

Personelini kadro unvanından farklı işlerde çalıştıran belediyelerin bu durumda olan personelinin listesi incelendiğinde, özellikle itfaiye ve zabıta hizmetlerine ilişkin kadroların hizmet alanı dışındaki yaygın kullanımı dikkat çekmektedir. İtfaiye amiri, itfaiye grup amiri, itfaiye çavuşu, itfaiye eri vb. unvanlarda toplam 154 kadrodaki personelin yaptığı işin itfaiye hizmetleri hiçbir ilgisi bulunmamaktadır. Bu kadroyu kullanan personelin fiilen yaptığı işlerden bir kısmı şöyledir: Şehir plancısı, odacı, zabıta memuru, muhasebe memuru, ambar memuru, daktilograf, emlak memuru, gişe memuru, iş makinesi sürücüsü, evlendirme memuru*, su sayaç memuru, nikah memuru, otobüs şoförü, kepçe operatörü, başkatip, elektrikçi. Zabıta amiri, zabıta komiseri, zabıta komiser yardımcısı, zabıta memuru gibi zabıta hizmetlerine ait 100 kadroyu kullanan personel de tıpkı itfaiye hizmetlerinde olduğu gibi çok farklı hizmetlerde çalıştırılmaktadır. Bunlardan bir kısmı şöyledir: Temizlik işleri müdürü, bilgisayar işletmeni, biletçi, akaryakıt istasyonu sorumlusu, büro memuru, basın ve halkla ilişkiler müdürü, hesap işleri müdürü, idari ve mali işler müdürü, kütüphane memuru, sayman vekili, tahsildar, veznedar, başkatip, evlendirme memuru, operatör, su hat bakım memuru, su endeks memuru, tahakkuk memuru, park ve bahçe müdürü, personel işleri müdürü, vb.

Merkezi yönetimin üzerinde titizlikle durduğu, örgütlenmelerini (zabıta personeli için kıyafetlerini) ayrı ayrı yönetmeliklerle ve üstelik itfaiye hizmetleri için gerekli kadroları tek tek saymak yoluyla belirlediği bu hizmetlerin kadrolarını kullananların istihdamlarının görünümü, komik denebilecek bir durum sergilemektedir. Üstelik, Belediye Zabıta Personeli Yönetmeliği, “belediye zabıta memurlarına, zabıta hizmetleri dışında bir görev yüklenemez” hükmünü içermektedir (m. 62). Yönetmeliğin bu açık hükmüne karşın kadro unvanları dışındaki işlerde çalışanların başında itfaiye ve zabıta personelinin gelmesi nasıl açıklanabilir? Bu sorunun bir açıklaması, bu alanlara ilişkin kadroların, hizmetlerin niteliği gereği aksamaya tahammülü olmaması nedeniyle merkezi yönetimce bol tutulması olabilir. Yani, belediyeler bu kadroları diğer kadrolara oranla daha fazla ve daha kolay alabildikleri için, ellerindeki fazla kadroları diğer hizmet alanlarındaki personelin istihdamı için kullanmaktadırlar. İkinci bir açıklama da şudur: Belediyeler ihtiyaç fazlası aldıkları bu kadroları, kimi personeli ödüllendirme aracı olarak kullanmaktadırlar. Çünkü itfaiye ve zabıta personeline, hizmetin taşıdığı riskler ve çalışma koşullarının özgün güçlükleri dikkate alınarak, farklı ödemeler yapılmaktadır. Zabıta ya da itfaiye hizmeti yapmadığı, dolayısıyla hizmetin güçlükleriyle karşılaşmadığı halde, bu hizmetin kadrolarını işgal eden personel bu ödemelerden yararlanmaktadır.

Geçici işçi olarak istihdam edilen personel ise memurlar eliyle yürütülmesi gereken hizmetlerde tahakkuk memuru, santral memuru, sekreter, yazı işleri memuru, kütüphane memuru, sayaç memuru, emlak memuru, muhasebeci olarak çalıştırılmaktadır. Benzer durum sürekli işçi kadrosundaki personel için de söz konusudur.

İstihdamın bu yapısı, görülen kamu hizmetinin niteliği temel alınarak yapılan memur-işçi statüsü ayrımının ve işçilerin de yine hizmetin niteliğine ve süresine göre sürekli-geçici olarak ayrılmasının geniş ölçüde anlamsız kaldığını göstermektedir. Bir yandan memur statüsünde, bekçi kadrosunda istihdam edilen personel bir işçinin yapması gereken işte çalıştırılmakta (örneğin kepçe operatörü olarak), diğer yandan sürekli ya da geçici işçi bir personel, memurların yapması gereken hizmetlerde kullanılmaktadır. Bir büyükşehir belediyesinde genel sekreter yardımcısı gibi üst düzey belediye yöneticisinin bile geçici işçi olarak istihdam ediliyor olması, kadro unvanı-fiili iş farklılaşmasının yaygınlığını ve hangi düzeylere ulaştığını gösteren iyi bir örnektir.

Kadro unvanı fiili iş farklılaşması, işbölümü ve uzmanlaşmanın yerleşmediği küçük belediyelerde, kimi zaman ihtiyaçların doğurduğu zorunluluklardan aynaklanmaktadır. Ama kimi zaman da belediye başkanının personelini ödüllendirmesinin ya da cezalandırmasının bir aracı olarak kullanılmaktadır. Örneğin bir ilçe belediyesinde, kadro unvanı emlak memuru olan bir personel fiilen muhasebe memurluğu yapmakta, kadro unvanı temizlik işleri müdürü olan bir görevli ile kadro unvanı veri hazırlama kontrol işletmeni olan bir başka görevli ise fiilen emlak memurluğu yapmaktadır. Bir bulmacayı andıran bu karışıklığın, ne merkezi yönetimle ne de merkezi yönetimin belediye personeli üzerindeki idari vesayetiyle ilgisi vardır. Bu karışıklığı yaratan tümüyle belediye başkanının kişisel tercihidir. Emlak memurluğu yapan ama temizlik işleri müdürü kadrosundan maaş alan görevli emekli olmak üzere olan bir personeldir. Daha iyi ekonomik koşullarda emekliliğini sağlamak amacıyla müdür kadrosuna atanmıştır. Veri hazırlama kontrol işletmeni kadrosunda emlak memurluğu yapan personel ise, başkanın kendisinden memnun olmadığı bir personeldir. Belediyenin istemi olmaksızın merkezden gönderilen ama belediye başkanının ve personel müdürünün görev tanımını bilmedikleri veri hazırlama kontrol işletmeni kadrosu bu kişiye verilerek bu personel cezalandırılmış, boş kalmaması için de emlak memurluğu yapması uygun bulunmuştur.

Kadro unvanı fiili iş farklılaşması, büyük belediyelerde de saptanan bir olgudur. Bu belediyelerde örgütün büyüklüğü, buna paralel olarak çalışanların ve başkan-alt düzey personel arasındaki kademelerin fazlalığı, seçim dönemlerinde yaşanan toplu dalgalanmalar hariç tutulursa başkanın doğrudan müdahalesine uygun bir ortam oluşturmadığı söylenebilir. Bununla birlikte küçük belediyelerde olduğu gibi büyük belediyelerde de özellikle müdürlüklerin vekaleten yürütüldüğü görülmektedir. Bu uygulama daha çok, görevi vekaleten yürüten kişinin bu kadroya atanması halinde uğrayacağı maddi kaybı önlemeye yönelik bir önlem olarak açıklanmaktadır. Örneğin alan araştırması yapılan bir belediyede, personel müdürü müfettiş kökenlidir ve kadro unvanı da müfettiştir. Bu kişi, personel müdürü kadrosuna atandığında müfettişlere ödenen birtakım ek ödemelerden mahrum kalacağı için müdürlük görevini vekaleten sürdürmekte, müfettişlik yapmadığı halde müfettişlere ödenen mali haklardan da yararlanmaya devam etmektedir. Yine bir başka belediyede sekiz birim, kadro unvanları müdür olmayan personel tarafından yönetilmektedir.

Belediyelerde istihdamın bu görünümü, kadronun, belediyeler bağlamında, kamu görevlilerini “sayı, nitelik, derece, ödev, yetki ve sorumluluklar itibariyle gösteren çizelge” tanımından uzaklaştırıldığını ve kamu görevlilerini yalnızca sayısal olarak gösteren bir çizelgeye dönüşme süreci içine sokulduğunu göstermektedir. Bu durum, çalışan açısından iş güvencesinin tehdidi anlamına gelebileceği için, personel rejimi ve memur sendikalarının ilgilenmesi gereken başlıca sorun alanlarından birisidir.

2. Belediye Yöneticilerinin Memur Statüsüne Yaklaşımı

Memur statüsü, belediye yöneticileri açısından “vazgeçilmez statü” özelliği taşımamaktadır. Memurluk, sözleşmelilik statüsü karşısında önemli ölçüde gerilemiştir. “Sizce hangi istihdam türü belediyelerde hizmetlerin etkili bir biçimde yürütülmesi için daha uygundur?” şeklindeki soruya verilen yanıtların dağılımı aşağıdaki gibidir:

Belediye Yöneticilerine Göre En Uygun Statü
Sayı (%)
Memurluk 671 56,96
Sözleşmelilik 386 32,77
Sürekli İşçilik 201 17,06
Geçici İşçilik 135 11,46
Ankete Katılan Toplamı 1178

Belediyelerin %57’si memur statüsünü tek başına uygun görürken, işçilik sözleşmeli statünün gerisine düşen bir oranda benimsenmektedir. Günümüzde belediye istihdamı toplamında yüzde 1’den daha az (% 0.4) bir paya sahip olan sözleşmeli statüsü, istihdam tercihleri arasında % 33 gibi yüksek bir oran ile ikinci sırada gelmektedir. Buna karşılık, günümüzde istihdamın üçte birini oluşturan geçici işçi statüsü tercihler arasında son sırada yer almaktadır.

Belediye yöneticileri, personel yönetiminde çalışma hakkını güvence altına alan rejimlerden uzaklaşma eğilimi sergilemektedirler.

DEĞERLENDİRME

Cumhuriyet tarihinde var olan “belediye memuru” – “devlet memuru” ayırımı, 1975 yılında ortadan kalkmış, hem genel hem yerel yönetimlerde istihdam edilenler “memur” unvanı altında birleştirilmiştir. Belediyelerde istihdam edilen memurlara ilişkin bazı konuları ayrıca düzenleyen “Belediye Memur ve Müstahdemleri Tüzüğü”nün 1994 yılında yürürlükten kalkması ile ayrı sistemin son sembolik göstergesi de ortadan kalkmıştır.

Anayasal olarak kadrosuz memur çalıştırılamaz ve “memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülüleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir”. Memurluk rejimi, belediyeleri de kapsayacak biçimde 657 sayılı yasa ile düzenlenmiş bulunmaktadır.

Kadro İhdası – Kadro Tahsisi Mekanizması Sorunu

Kadro, aylık ve ödenek ile doğrudan ilişkili bir konudur; bu nedenle Anayasa’nın yukarıda anılan hükmü doğrultusunda kadroların da yasa ile düzenlenmesi gerekir. Oysa, genel ve katma bütçeli kurumların kadroları bütçe ile birlikte TBMM’nce icelenip onaylanmakta; yerel yönetim ve KİT memur kadroları buna istisna oluşturmaktadır. Yerel yönetim bütçeleri yasama organına gelmediği için, kadrolarının kararlaştırılması da “yasa ile düzenleme” kuralının dışında kalmaktadır. Belediye memurları, 1580 sayılı yasaya göre, “sayı, maaş ve kadro” bakımından belediye bütçesi ile “tespit ve tayin olunur”. Belediye bütçesi belediye meclisince görüşülerek kabul edilmekte, yörenin en yüksek mülki amirinin onayı ile kesinleşmektedir. Ancak, 1580 sayılı yasanın bu hükmü, daha 1939 yılında belediyeler için tek biçim bir maaş ve kadro sisteminin kabul edilmesi nedeniyle değişmiş; bu tarihte belediyelerdeki memur kadrolarını onaylama yetkisi Bakanlar Kurulu’na verilmiştir. Günümüzde belediye memur kadrolarının oluşumu, 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname çerçevesinde Bakanlar Kurulu kararı ile tamamlanmaktadır.

Belediyeler, kullanmak istedikleri kadroları gerekçeli belediye meclisi kararı ile belirlemekte, belediyelerin istekleri mülki amirler aracılığı ile İçişleri Bakanlığı’nda toplanmakta, merkezde İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı temsilcilerinden oluşan bir komisyon istekleri görüşerek karara bağlamakta ve Bakanlar Kurulu’na sunmaktadır. Belediyeler kadrolara bu karardan sonra sahip olmaktadırlar. Bu işleyişte Bakanlar Kurulu’nun işlemi bir vesayet işlemi değildir. Belediye meclisi kararı bir öneri olmakla sınırlı kalmaktadır; idari karar mercii doğrudan, uygun gördüğü kadroları ihdas eden Bakanlar Kurulu olmaktadır.

Kadro ihdas, tahsis ve değişikliklerinin Bakanlar Kurulu onayına alınması; genel olarak, merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde ağır ve gereksiz vesayet kullanımı olarak değerlendirilmektedir. Belediye yöneticilerinin büyük çoğunluğu, işlemin mülki amir onayı ile tamamlanmasının yeterli olacağı görüşündedir.

Kadro ihdas, tahsis ve değişiklik yetkisinin merkezde tutulması, üç temel neden ile açıklanabilir:

  1. Birbirlerinden farklı coğrafyalara, nüfus büyüklüğüne, sosyo-ekonomik özelliklere ve yerel olmak gibi özel bir niteliğe sahip olan belediyelerde istihdam yapısının, kamu yönetiminin bütünlüğü çerçevesinde belli bir modele ve ortak kurallara göre düzenlenmesi gerekir.
  2. Hükümet politikalarının uygulamaya geçirilmesinde en önemli araçlardan birisi mali kaynak ise, enaz bunun kadar önemli ikinci araç işgücü kaynağıdır. Örneğin, sistemde derin değişiklikler yaratan özelleştirme politikasının uygulamaya geçirilmesi, ancak mali kaynak deseni ve istihdam yapısı üzerinde yapılacak değişiklikler ile mümkündür. Yada tersi düşünülürse, uygulamaya koyulmak istenecek bir devletleştirme politikası, aynı araçları doğrudan kullanma zorunluluğu duyacaktır. Bu nedenle merkezi yönetim, diğer kamu kurumlarında olduğu gibi yerel yönetim personelinin yapısı ve hacmi üzerindeki belirleme gücünden vazgeçmez. Bu özellik, davranışsal değil yapısaldır.
  3. Kadro, günümüzde tüm eksikliklerine karşın, personel açısından sahip olduğu hakların güvencesidir. Bir kadronun değiştirilmesi ya da kaldırılması, iş güvencesini ciddi şekilde tehdit aracı olarak kullanılabilir. Bu nedenle kadro kullanımı üzerinde etkili dış denetim mekanizmalarından vazgeçilemez.

Bu gerekçeler, genel personel rejimi ve kadro sisteminde merkezi yönetimin neden devrede bulunması gerektiğini açıklar. Sorun, merkezi yönetimin, sürecin hangi aşamasında devrede bulunması gerektiği noktasındadır. Merkezi yönetim personel rejimi ve kadro sistemini belirlemeli; yerel yönetimlerin uygulamaları vesayet ve yargı denetimine açılmalıdır. Yerel yönetimlerde uygulama, istihdama ilişkin konularda çalışanların sendikalarının da yer aldığı karar süreçlerinde yürütülmelidir. Kadro kararlarının, 1580 sayılı yasanın öngördüğü üzere, bütçe ile ilişkilendirilerek yerel meclislerin onayına bağlanması yeterli görülmelidir.

Böyle bir sistemin başarısı, merkezi yönetimin işlevinin yeniden tanımlanmasına; ilgili kurumların yeniden örgütlenmesine; yerel yönetimler için uygun bir kadro sınıflandırması yapılarak personel rejimi ilkelerinin yeniden belirlenmesine; işçi ve memur sendikalarının karar mekanizmalarında yer almalarını sağlayacak düzenlemelerin yapılmasına bağlıdır.

Hizmete Alma ve Atama

Memurların hizmete alınması ve atanmaları, kurumsal sistem ilkesine göre yürütülmektedir. Kamu hizmetine alma ve atama, merkezi bir sistem ile değil her kurumun kendisi tarafından gerçekleştirilmektedir. Hizmete almanın genel ilkesi, sınav ile seçme ilkesidir. Bu yapı, belediyeler için de geçerlidir. Atama işleminde yetki belediye başkanı ile meclistedir. Atama belediye başkanınca yapılmakta, işlem meclis tarafından onaylanmaktadır. Bunun istisnası, büyükşehirlerde genel sekreterin belediye başkanı tarafından önerilmesi, atamanın İçişleri Bakanı onayı ile yapılmasıdır.

Hizmete alma ve atama işlemlerinde yetki yerel yönetimlerdedir. Bununla birlikte, belediyelere tahsis edilmiş olan kadroların kullanılması –dolayısıyla hizmete alma ve atama yetkilerinin kullanılması-, 1984 yılından bu yana Bakanlar Kurulu kararına bağlanmıştır. Yetki, ancak Bakanlar Kurulu’nca verilecek “serbest bırakma kararı”ndan sonra kullanılabilmektedir. Öte yandan, belediye başkanlıklarının atama yetkisini kullanmaları için başka bir makamdan izin almaları gerekmez. Ne var ki bu yasal ilke, bütçe yasaları ve Başbakanlık Genelgeleri ile değiştirilmektedir. 1994 yılından bu yana bütçe yasaları her yıl, belediyelerdeki boş kadrolara atama yetkisinin İçişleri Bakanlığı izni ile kullanılabileceği hükmü getirmektedir. Bakanlık da her yıl bu yetkiyi valiliklere devrettiğini açıklayan bir genelge çıkarmaktadır. Bütçe Kanunu ve genelgeler yasada öngörülen atama yöntemlerini geçersiz hale getirmiş bulunmaktadır.

Memur istihdamının sınav açma koşuluna bağlı olması, yüksek işsizlik oranı nedeniyle aşırı başvurulara yol açmaktadır. Bu nedenle memur istihdamı, özellikle seçimler ile işbaşına gelen belediye yöneticileri için yeterince güç bir işe dönüşmüştür. Bu durum merkezi yönetimin getirdiği izin ve onay zorunlulukları ile birleşmiş, belediyelerde memur istihdamı giderek daralmıştır. Uygulamalar etkili olmuştur; memur kadrolarının %67’si dolu iken, %33’ü boştur.

657 Rejiminin Belediyelere Uygunluğu Sorunu

657 rejimi, yerel yönetimler için değil genel yönetim kurumları için geliştirilmiş bir sınıflandırma sistemi üzerinde yükselmektedir. Genel yönetim için de çeşitli sorunlar yaratan bu rejimin, belediyeler açısından yarattığı sorunlar çok daha fazladır.

Toplam 10 hizmet sınıfından belediyelerde kullanılanların sayısı 4 ile sınırlıdır. Memur kadrolarının %70’i Genel İdare Hizmetleri, %15’i Yardımcı Hizmetler sınıfında olmak üzere, toplam %85’i tanımlama niteliği son derece düşük olan bu iki grupta toplanmıştır. Geriye kalan %15’lik kısım Teknik hizmetler, %3’lük kesim ise Sağlık Hizmetleri sınıflarında yer almaktadır. Var olan sınıf sistemi, belediye hizmetlerini kucaklamaktan uzaktır.

Memurların, kadroları dışında başka bir işte çalıştırılmaları yasal değildir. Buna karşın, belediyelerin üçte biri, bünyelerinde kadrosu dışında memur çalıştırma uygulamasına gittiklerini belirtmektedirler. Zabıta ya da itfaiye unvanlı kadrolarda bulunduğu halde temizlik işleri müdürü, biletçi, büro memuru, operatör… olarak çalıştırılan memur uygulaması oldukça yaygındır. Daha önemlisi, asli ve sürekli kamu görevlerinin yalnızca memurlar eliyle görülmesi zorunlu iken, belediye üst düzey yöneticiliklerinde dahi işçi ya da geçici işçi statüsünde personel çalıştırma uygulamalarına sıkça rastlanmaktadır. Kadrosu dışında memur çalıştırma, kimi zaman personeli fiilen cezalandırmak kimi zaman ise ödüllendirmek üzere kullanılmaktadır. Uygulama hukuk dışı olması, iş güvencesini tehdit etmek ve keyfiliği yaygınlaştırmak riski taşıması, kamu hizmetlerini yeterli donanım ve gerekli yetkiye sahip olmayan personele gördürerek çeşitli suiistimallere uygun ortam yaratması nedenleriyle başlıca sorunlardan birisi haline gelmiştir.

657 rejiminin bir parçası olan kadrolar, unvanları bakımından ne personeli ne de işi tanımlayan kategorilerdir. Belediyelerde kullanılan kadro unvan yapısında örneğin daktilo, daktilograf, daktilo memuru ya da hademe, odacı, hizmetli, müstahdem ayrı kadro unvanları olarak kabul edilmektedir. Yine örneğin kadro unvanları arasında mücevher baş memuru, ekonomi amiri, oto tahsil memuru; ya da nöbetçi memur, fiş memuru, kapı memuru, teknik memur, büro memuru gibi nasıl bir işi tanımladığı belli olmayan unvanlar yer almaktadır. Bu unvanlar merkezi yönetimce onaylanmış, belediyelere tahsis edilmiştir. Merkezi yönetim, tahsis işlemini yeni kadro yaratmak anlamında “ihdas” işleminden farklılaştırmamış; standart geliştirme işlevini tümüyle ihmal ederek gerçek bir karmaşa doğmasına yol açmıştır. Kadroların unvanlar bakımından gözden geçirilmesi, standartlaştırılması ve nitelik – görev – yetki –sorumluluk alanlarını gösterir hale getirilmesi gerekmektedir.

Kadroların derece yapısı ise, göstermesi gereken hiyerarşik yapıdan uzaklaşmıştır. 657 sayılı yasanın uygulamaya girdiği ilk yıllarda memurların %1’i ilk dört derecede iken, yöneticilik kademelerini ifade eden bu düzeyin günümüzdeki oranı %11’e yükselmiştir. Buna karşın hiyerarşik yapının tabanını gösteren 10-15. Derecelerin oranı 1972’den 1998’e %82’den %34’e gerilemiştir. Bu özellik, 657 rejiminin genel sorunudur; belediyelerde de bu sorun yaşanmaktadır.

Memur İstihdamının Genel Özellikleri

Belediyelerde çalışan personelin üçte biri memur statüsündedir. Memurların yaklaşık yarısı, belediyelerin yalnızca %6’sını oluşturan nüfusu 50 binden çok belediyelerde toplanmış durumdadır. Coğrafi bölgelere dağılım bakımından da benzer bir yığılma vardır; istihdam edilen memurların %32’si Marmara bölgesinde yer alan belediyelerdedir.

Kadroların %67’si doludur. Genel İdare ve Teknik Hizmetler sınıflarında bu oran %70 iken, Yardımcı Hizmetler sınıfında %58, Avukatlık Hizmetlerinde %55, Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetlerinde ise yalnızca %43’tür.

Büyükşehir grubu belediyeler ülke genelinde Genel İdare Hizmetleri sınıfında istihdam edilen memurların %30’unu, Yardımcı Hizmetler sınıfındakilerin ise %18’ini kapsamaktadır. Buna karşın bu belediyeler ülke genelinde Sağlık ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri sınıfındaki istihdamın %60’ı, Teknik Hizmetler sınıfındaki istihdamın ise %51’i bu belediyelerde toplanmış durumdadır. Bu dağılım ilçe merkezi belediyeler ile kasaba belediyelerinde tersine dönmektedir. Belediyelerin büyük çoğunluğu teknik niteliklere sahip işgücünden önemli ölçüde yoksun durumdadır.

Memur Sendikacılığının Yapısı

Belediyeler, memur sendikacılık hareketinin ivme kazandığı ve gelişme fırsatı bulduğu kamu kurumlarıdır. İşkolunda üç sendika kurulmuş bulunmaktadır: Tüm-Bel-Sen, Bem-Bir-Sen ve Türk Genel Hizmet-Sen. Sendikalar belediyelerin %11’inde etkinlik göstermektedirler.

Sendikalar 1990’lı yıllarda çeşitli belediyelerde toplu iş sözleşmeleri imzalamışlardır. Bu sözleşmelerde ücret artışı; memurlara yılda 1 ya da 2 kez ikramiye ödenmesi; olanaklar ölçüsünde lojman sağlanması; zabıta ve itfaiye personeline yasada öngörülene ek olarak ödeme yapılması; kendi kadro ve statüsü dışında çalıştırmanın yasaklanması; unvanlı kadrolarda başka statüde birinin çalıştırılmasının yasaklanması; işe alma sınavlarının sendika ve işverenin eşit temsil edildiği sınav kurulunca yürütülmesi; ücretsiz yemek ya da yemek yardımı yapılması; yakacak yardımı yapılması; belirlenen tutarlarda evlenme, doğum, ölüm, çocuk eğitim yardımı yapılması; sosyal ve kültürel tesislerden ücretsiz yararlanma olanağının sağlanması gibi konular düzenlenmiştir.

Oldukça ortalama kimi hak ve güvencelerin sağlanmasına yöneldiği görülen toplu iş sözleşmeleri uygulaması, idari ve yargısal kararlar ile engellenmeye çalışılmıştır. Bu doğrultuda genelgeler çıkarılmış, belediye başkanları hakkında toplu iş sözleşmesi imzaladığı için soruşturmalar başlatılmıştır.

Memur sendikacılığına merkezi yönetimin gösterdiği negatif tutumun, belediye yöneticileri için de geçerli olduğu söylenebilir. Belediye yöneticileri arasında, memur sendikacılığını belediye için yararlı görme doğrultusunda pozitif yaklaşım %21 düzeyinde iken, bunun hizmetleri engelleyeceği ya da gereksiz olduğu şeklindeki negatif yaklaşım %45 düzeyindedir. Genel olarak belediye yöneticilerine göre memur sendikaları memurlar için yararlı bir şeydir. Belediye yöneticileri memur sendikacılığını, personelin yönetime katılımını sağlayacak, iş yaşamını demokratikleştirecek bir araç olarak görmekten uzaktırlar. Belediye dünyasının katılım kavramına gösterdiği ilgi, kendi yönetim dünyası sözkonusu olunca oldukça zayıflamaktadır.

Memur sendikacılığı 1995 yılında Anayasa’da yapılan değişiklik ile anayasal güvence altına alınmıştır. Anayasa grev ve toplu sözleşmeyi yasaklamamıştır. Bu hükümler uluslararası sözleşmelerin bağlayıcı hükümleri ile desteklenmiş durumdadır. Nitekim kimi yargı kararlarında da bu gerekçeler ileri sürülmüş, toplu sözleşmelerin yasal olduğu belirlenmiştir. Konuyu düzenleyecek yasanın çıkarılmamış olması, hakkın kullanılmasını engellemek için yeterli değildir. Memur sendikacılığının yönetime katılma mekanizmaları ile birlikte serbest bırakılması, ilgili toplumsal tarafların uzlaşmalarını kolaylaştırarak gelişmenin önünü açacak etkili önlemlerden biridir.

kaynak:yerelnet.org.tr

Bir cevap yazın

E-posta hesabınız yayımlanmayacak.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.