Belediye Tanzim Satış Mağazaları Sayıştay Denetimine Tabi mi?

dolar-6

Belediyelerin Kurduğu Tanzim Satış Mağazaları Sayıştay Denetimine Tabi mi?

Karar Tarihi : 4.11.1991

Karar No : 4708/1

KONU

Tanzim satış mağazaları kurmak maksadıyla, belediyeler tarafından tesis edilen fonlara ait hesapların Sayıştay denetimine tabi olup olmadığı hakkında.

KONU İLE İLGİLİ MEVZUAT

1961 Anayasasının;

116’ncı maddesinin son fıkrası,

127’nci maddesinin ilk fıkrası,

1982 Anayasasının;

127’nci maddesinin son fıkrası,

160’ıncı maddesinin ilk fıkrası,

832 sayılı Sayıştay Kanununun;

Değişik 28’inci maddesi,

Geçici 8’inci maddesi,

2514 sayılı Divan-ı Muhasebat Kanununun;

68’inci maddesi,

11’inci maddesi,

1580 Sayılı Belediye Kanununun;

15’inci maddesinin değişik 43’üncü fıkrası,

17’nci maddesi,

233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin;

58’inci maddesinin 1’inci fıkrası,

Geçici 1’inci maddesi.

23 Mart 1978 tarih ve 16237 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Belediye Tanzim Satışları Yönetmeliğinin (Tip Yönetmeliğin);

4’üncü maddesi.

İNCELEME

Konu ile ilgili mevzuat ve bu husustaki Daireler Kurulu Başraportörlüğü müzekkeresi incelenerek gereği görüşüldü:

1580 sayılı Belediye Kanunu’nun 15’inci maddesinin 43’üncü fıkrasında, “Ete, ekmeğe, yaş meyve ve yaş sebze ile odun ve mangal kömürüne doğrudan doğruya ve kati lüzum halinde mahalli idare kurullarınca tasdik edilmek şartıyla diğer gıda ve zaruri ihtiyaç maddelerine toptan ve perakende azami satış fiyatları ve yaş meyve ve sebzeye münhasır olmak üzere kar hadleri tespit etmek ve icabında 2490, 2940 ve 1050 sayılı kanunlar hükümlerine bağlı olmaksızın bu maddeleri satın almak, satmak, stok etmek veya belirli bir kar haddi dahilinde satın aldırmak, sattırmak ve ihtiyacı olanlara maksada göre dağıtmak üzere bir fon tesis ederek tanzim satış mağazaları kurmak ve hayatı ucuzlatacak sair tedbirleri almak” belediyelerin görevleri arasında sayılmıştır.

Aynı Kanunun “İhtiyari Vazifeler” başlıklı 17’nci maddesinde ise, “15’inci maddenin 59, 73’üncü fıkralarında tadat edilen vazifeler belediyeler için ihtiyaridir.” denilmiştir.

Buna göre, bir fon tesis ederek tanzim satış mağazaları kurmak, belediyelerin mecburi görevleri arasında yer almaktadır.

Diğer bir ifadeyle, tanzim satış mağazaları, belediyelerin kendi asli görevlerinden birini yerine getirebilmek için kurdukları hizmet birimleri niteliğindedir.

Öte yandan, anılan 43’üncü fıkrada sözü edilen “fon” tabiri, kurumsal bir yapıyı değil, belli bir amaç için tahsis edilen meblağı ifade etmektedir. Gerek bu fıkrada, gerek 1580 sayılı Kanunun diğer maddelerinde, aksi yoruma imkan sağlayacak herhangi bir hükme yer verilmemiştir.

Hadise bu yönüyle değerlendirildiğinde, tanzim satış mağazalarının taşıdığı niteliklerden ziyade, tahsis edilen fonun kaynağı ve bu kaynakla fon arasındaki hukuki ve fiili bağlantı önem kazanmaktadır.

Bahse konu 43’üncü fıkrada tesisi öngörülen fonlar, belediye bütçelerinden ayrılmaktadır. Nitekim bu husus, Belediye Tanzim Satışları Tip Yönetmeliği’nin 4’üncü maddesinde açıkça ifade edilmiş ve bugüne kadarki uygulamalar da bu suretle sürdürülmüştür.

Fonların yönetimi hususunda ise belediyelerde mutat ve mevcut olanlardan ayrı karar ve yürütme organları öngörülmemiştir. Bunların gerekli kararları sıralı olarak Belediye Meclisi, Encümen ve Başkanı tarafından alınmakta, yönetimi ise yine Belediye Tanzim Satışları Tip Yönetmeliği’nin muhtelif maddelerinde belirtildiği üzere, bizzat belediye başkanı ile diğer bazı belediye görevlileri tarafından yürütülmektedir.

Diğer taraftan, 3460 sayılı Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teşkilatı ile İdare ve Murakabeleri Hakkındaki Kanuna eklenen 23 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinde yer alan, “Mahalli idarelere ait iktisadi teşebbüslerin denetlenmesi, bu idarelerin kendi organları tarafından yapılır.” şeklindeki hüküm karşısında, sözkonusu fonların iktisadi teşebbüs mahiyetinde olup olmadıklarının ve dolayısıyla Sayıştay denetimine tabi bulunup bulunmadıklarının açıklığa kavuşturulabilmesi bakımından 23 sayılı Kanunun içinde yer aldığı mevzuatın konumuzla ilgisini tespit etmek yerinde olacaktır.

Kamu iktisadi teşebbüsleri, Cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren ekonomik ve sosyal zaruretlerin bir icabı olarak özel kanunlarla kurularak faaliyetlerini kendi kuruluş kanunları çerçevesinde ve tüzel kişiliğe sahip olarak yürütmekte iken, 3460 sayılı Kanunla, kuruluş ve işleyişleriyle, denetim sistemleri müşterek bir yapıya kavuşturulmuştur. Ayrıca bu kuruluşlarda çalışanların istihdam statüleri de hizmetlerinin özellikleri gözönünde bulundurulmak suretiyle Devletin genel istihdam hukuku dışında özel kanunlarla düzenlenmiştir.

Kamu iktisadi teşebbüslerinin kuruluş, işleyiş, denetim ve çalışanlarının istihdam statülerini düzenleyen mevzuatta muhtelif tarihlerde değişiklikler yapılmış ise de, bu değişikliklerin, söz konusu teşebbüslerin genel karakterlerini etkileyici bir yönü bulunmamaktadır.

Kamu iktisadi teşebbüsleri ile ilgili mevzuat çerçevesinde, “iktisadi teşebbüs”den bahsedilmek için bunların;

– Bir kanunla kurulması veya kamu iktisadi teşebbüslerine hayatiyet veren 3460 sayılı Kanun ile ek ve değişikliklerinin ve bu kanunun yerine ikame edilen kanunların kapsamında bulunması,

– Tüzel kişiliğe ve müstakil karar ve yürütme organlarına sahip olması,

– Kamu iktisadi teşebbüslerinin denetim statüsü kapsamında olması (istisnai haller hariç)

– İstihdam ettiği kişilerin, kamu iktisadi teşebbüslerinde çalışanların tabi olduğu statüye tabi olması,

– Asıl amacının, karlılık ve verimlilik anlayışı içinde çalışmak ve sermaye birikimini sağlayarak yatırım kaynakları meydana getirmek olması,

– Sorumluluklarının, sermayeleri ile sınırlı olması,

gerekmektedir.

İşte, 23 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinde sözü edilen ve denetimlerinin bağlı bulundukları mahalli idarelerin kendi organlarınca yapılması öngörülen “iktisadi teşebbüsler” kamu iktisadi teşebbüsleri mevzuatı çerçevesinde ve yukarıda belirtilen nitelikleri haiz olarak kurulan mahalli idarelere bağlı kuruluşlardır. 23 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinde yer alan hükmün, bu kuruluşların haiz oldukları niteliklerden hiç birisini taşımayan ve 1580 sayılı Belediye Kanununun 15’inci maddesinin 43’üncü fıkrasında belediyelerin asli hizmetlerinin ifası maksadıyla tesisi öngörülen “fon”la bir ilgisi yoktur.

Dolayısıyla bu fonları belediyelerden ve fon hesaplarını da belediye hesaplarından ayrı düşünmek mümkün değildir.

832 sayılı Sayıştay Kanununun geçici 8’inci maddesi delaletiyle halen yürürlükte bulunan 2514 sayılı Kanunun 68’inci maddesinde, belediyelerin sayman hesaplarıyla kesin hesaplarının ikinci derecede Sayıştay’ın inceleme ve yargılamasına tabi olduğu hükme bağlanmıştır.

Yukarıdaki tespitlere nazaran “iktisadi teşebbüs” niteliği taşımayan ve belediyelere bağlı birer hizmet birimi olarak faaliyet gösteren tanzim satış mağazalarına ilişkin fon hesaplarının, 2514 sayılı Kanunun 68’inci maddesinin kapsamı dışında mütalaa edilmesi mümkün değildir.

1580 sayılı Kanunun 15’inci maddesinin 43’üncü fıkrası tedvin edilirken, söz konusu fonların, her yönüyle bağlı bulundukları belediyelerin birer hizmet birimi oldukları ve dolayısıyla belediyelerle ilgili mevzuat hükümlerine tabi olmalarının tabii bulunduğu düşüncesinden hareketle bunların denetimine ilişkin ayrıca bir hüküm tesisi yoluna gidilmediği gibi, idareye de bu hususta bir düzenleme yetkisi tanınmamıştır. Esasen fon teşkiline dair kanunlarda, genellikle bu fonların tabi olacağı statü ile denetime yetkili mercide ayrıca belirtilmektedir. Fon teşkili ile ilgili kanunlarda denetim mercii hususuna bir açıklık getirilmemiş ise kurulması öngörülen fonun bağlı olduğu idarenin denetim statüsüne tabi olması gerekmekte olup, bugüne kadarki uygulama da bu yöndedir.

Nitekim, Kanun Koyucu burada belediyeler tarafından oluşturulacak fonların tabi olmayacağı kanun hükümlerini belirtirken, 2490 ve 1050 sayılı kanunları açıkça zikretmiş, fakat, Sayıştay Kanunundan bahsetmemiştir. Şayet söz konusu fonların Sayıştay tarafından denetlenmesi uygun görülmemiş olsaydı, anılan 43’üncü fıkrada bu husus da ayrıca hüküm altına alınır.

832 sayılı Kanunun 28’inci maddesinin düzenleniş şekli ve bu maddenin kanunlaşması sırasında yapılan değişiklikler de, tanzim satış fon hesaplarının, Sayıştay denetimi dışında tutulmasını gerektirmemektedir. Şöyle ki;

832 sayılı Kanuna ilişkin teklifin orjinal metninde, özel idareler ve belediyeler, Sayıştay’ın görevlerine ve bu arada denetim alanını belirleyen 28’inci maddeye dahil edilmiş, Geçici Komisyonca yapılan değişiklik sonunda ise, özel idareler ve belediyeler tarafından sermayesinin yarısı veya yarısından fazlasına katılmak suretiyle sabit veya döner sermayeli veya fon şeklinde kurulan kurum ve teşebbüslerde aynı maddede tadat edilmiştir. Bilahare Anayasa Komisyonunca hazırlanan raporda 1961 Anayasasının 116’ncı maddesinde yer alan (Mahalli idarelerin maliye işlerinin kanunla düzenlenmesine dair) hüküm dolayısıyla, 28’inci maddenin özel idareler ve belediyelere ilişkin (1/B) bendinin metninden çıkarıldığı ve bu husustaki kanunun tedvinine değin, Sayıştay’a ilişkin kanunlarda yer alan eski hükümlerin uygulanmasını temin maksadıyla geçici 8’inci maddenin metne eklendiği ifade edilmiştir. Sonuçta da gerek 28’inci madde gerek geçici 8’inci madde öngörülen bu değişikliklere uygun olarak kanunlaşmıştır.

Görüldüğü gibi, mahalli idarelerle bunlara bağlı kurum ve teşebbüslerin 28’inci madde kapsamına alınmaması bunların Sayıştay denetimi dışına çıkarılması amacına yönelik değildir. Kanun Koyucu bağlı kuruluşların da ayrıca zikredilmesi sebebiyle değil, mahalli idarelerin maliye işlerinin kanunla düzenlenmesini öngören Anayasa hükmü karşısında, şekli sebepten dolayı, bunların denetimlerine ilişkin hükümlerin, Sayıştay Kanununun asıl maddeler içinde yer almasını uygun görmemiştir. Denetim boşluğunu önleyebilmek için de, söz konusu kanun çıkıncaya kadar, bir geçici madde vasıtasıyla eski hükümlerin uygulanmasına imkan sağlamıştır. Bu amaçla kanuna eklenen geçici 8’inci maddenin atıfta bulunduğu 2514 sayılı Kanunun 68’inci maddesi, aynı Kanunun 11’inci maddesine paralel mahiyette olup, her iki maddenin düzenlenişlerinde de, 832 sayılı Kanunun denetlemeye konu olacak kuruluşları belirtilen maddesindeki tadadi sistem yerine, genel tarifi sistem benimsendiğinden, denetlenecek idarelerin bağlıları zikredilmemiş ve mahalli idareler de merkezi idarenin denetime tabi kuruluşlarında olduğu gibi genel ifadelerle açıklanmıştır. Bu maddelerin yürürlükte olduğu dönemlerde, belediyelerin bağlı kuruluşları Sayıştay’ca denetlenmiştir. Anılan geçici 8’inci madde, eski durumunun devamını görev olarak verdiğine göre ve ayrıca bu kanun teklifinde Anayasa Komisyonunca yapılan değişikliği, Fon’un kapsamına alınması veya ayrıca zikredilmesi sebebiyle yapılmış bir değişiklik olarak yorumlamaya imkan olmadığından, mahalli idareler ve bunlara bağlı kuruluşlar üzerindeki Sayıştay denetiminin kapsamında 832 sayılı Kanunla daraltıcı bir değişiklik yapıldığını ileri sürmek mümkün değildir. Ayrıca tanzim satış fon hesaplarının Sayıştay denetimine tabi olmadığı görüşü, mer’i mevzuat hükümlerine uygun düşmeyeceği gibi, bu hususta bir denetim boşluğunun doğması sonucunu da beraberinde getirecektir.

Diğer taraftan, 23 sayılı Kanunun değişik 10’uncu maddesinde, mahalli idarelere ait iktisadi teşebbüslerin denetiminin, bu idarelerin kendi organları tarafından yapılacağı hükme bağlanmış, 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 58’inci maddesinde ise, il özel idareleri ve belediyelerin, sermayelerinin yarısından fazlasına tek başına veya birlikte sahip oldukları iktisadi teşebbüslerin, bu Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine tabi olmadıkları ifade edilmiştir. Aynı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 1’inci maddesinde de, “3460 ve 23 sayılı kanunlara tabi olanlar ile bu Kanun Hükmünde Kararnamenin kapsamı dışında kalan teşebbüsler ve kurumları, kuruluş ve işleyişleri ile ilgili yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar kendi mevzuatına göre idare olunurlar.” hükmü yer almıştır. Gerek 23 sayılı Kanun, gerek 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, kamu iktisadi teşebbüslerinin kuruluş, yönetim ve denetimlerine ilişkin düzenlemeleri ihtiva etmekte olup, yukarıda belirtilen hükümler, mahalli idarelere ait iktisadi teşebbüslerin, denetlenmelerinin düzenlenmesi amacıyla değil, bilakis bunların bu kanunların dışında tutulmasını ve diğerlerinden farklı bir yasal çerçevede ele alınmasını sağlamak amacıyla getirilmiştir. Esasen tanzim satış mağazaları daha önce açıklandığı üzere, bu manada birer iktisadi teşebbüs niteliği de taşımamaktadır. Bu itibarla, anılan hükümler gerekçe gösterilmek suretiyle de tanzim satış fon hesaplarının Sayıştay’ca denetlenemeyeceği söylenemez.

Ayrıca mahalli idarelerin vesayet mercileri olan Yerel Yönetimler Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı ısdar ettikleri dayanak metinleri, tutum ve kararları ve Danıştay da verdiği kararı (İdari İşler Kurulunun 25.5.1989 tarih ve E.1989/37, K.1989/41 sayılı kararı) ile değişik gerekçelerle de olsa anılan fon hesaplarının Sayıştay denetimine tabi olduğu yolundaki görüşlerini ortaya koymuşlardır.

Açıklanan hususlar karşısında tanzim satış fon hesaplarının, 832 sayılı Kanunun geçici 8’inci maddesiyle yürürlükte bırakılan 2514 sayılı Kanunun 68’inci maddesi kapsamında mütalaa edilmesi ve bu maddede öngörülen usul çerçevesinde Sayıştay denetimine tabi olması gerekmektedir.

SONUÇ

Tanzim satış mağazaları kurmak maksadıyla belediyeler tarafından tesis edilen fonlara ait hesapların, 832 sayılı Kanunun geçici 8’inci maddesiyle atıfta bulunulan 2514 sayılı Kanunun 68’inci maddesi kapsamında mütalaa edilmesi ve bu maddede belediye hesapları için öngörülen usul çerçevesinde, Sayıştay denetimine tabi olması gerektiğine, ulaşılan bu sonuç nedeniyle de, konuya ilişkin olarak daha önce alınmış olan 20.12.1984 tarih ve 4464/3 sayılı kararın kaldırılmasına, çoğunlukla karar verildi.

Bir cevap yazın

E-posta hesabınız yayımlanmayacak.

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.