5018 Sayılı Kanun Kapsamında Kamu Harcama Sistemi

5018 Sayılı Kanunla Oluşturulan Kamu Harcama Sistemi Nedir? Unsurları Nelerdir?

5018 sayılı Kanun birçok yeni tanımlar getirmiştir bunların başlıca aşağıya yazılmış olup ilgili maddeye gelindiğinde yasal tanımı ve açıklaması yapılacaktır. Bunlar sırası ile;
1- Üst Yönetici,
2- Harcama Yetkilisi,
3- Mali Kontrol Yetkilisi,
4- Muhasebe Yetkilisi,
5- Mali Hizmetler Birimi Yöneticisi,
6- Gerçekleştirme Görevlisi,
7- Muhasebe Mutemedi,
8- İç Denetçi,
5018 Sayılı Kanun Saymanların sorumluluğu açısından, 1050 sayılı Kanuna göre biraz daha rahatlık getirmiş, herşeye bakan herşeyi kontrol eden ve bundan dolayı da her şeyden sorumlu tutulan eski sayman tanımı kaldırılmış yerine saymandan farklı muhasebe yetkilisi tanımı getirilmiş, 5018 sayılı Kanun deruhteyi mesuliyet istemeyi harcama öncesi kontrol yapan mali kontrol yetkilisine yüklemiş ödeme emirlerindeki imza sayısını (harcama yetkilisi ve muhasebe yetkilisi olarak) ikiye düşürmüş, saymanların (muhasebe yetkililerinin) bakacağı ve kontrol edeceği hususları sınırlı sayıdaki madde ile sınırlandırmış, saymanların (muhasebe yetkililerinin) ödeme aşamasındaki uygunluk denetimi yapma görevlerine son verilmiş, bugüne kadar sayman tarafından yerine getirilen görevlerin mali kontrol yetkilisi, mali hizmetler birimi yetkilisi ve muhasebe yetkilisi olmak üzere yeni üç görevli tarafından yerine getirilmesi sağlanmış, harcama öncesi iç kontrol ve harcama sonrası denetim yapan iç denetçi kavramları getirilmiştir. Yeni kamu yönetimi anlayışı, yönetimde etkinlik ve verimliliği temel almıştır. Geleceğin belirsizliklerine karşı hazırlıklı olma, hızlı karar alma ve sorunlara süratle uygun çözümler bulma, değişime uyum sağlamanın temel gerekleridir. Kamu yönetiminde yeniden yapılanma, kamu mali yönetim sistemimizde de bir dönüşüm ve değişimi zorunlu kılmıştır.

Kanunun 11.maddesinin son fıkrası gereği üst yöneticiler sorumluluklarının gereklerini, harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi, mali kontrol yetkilisi ve iç denetçiler ile muhasebe yetkilisi aracılığıyla yerine getirecekleri belirtilmiştir.
Kanunun 55 maddesinde İç Kontrol tanımlanmış, Kamu malî yönetiminin bir unsuru olarak iç kontrol, kamu idarelerinin malî işlem ve faaliyetlerine ilişkin tüm gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin amacına ve mevzuatına uygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için uygulanan malî yönetim, harcama öncesi kontrol ile harcama sonrası iç denetim faaliyetleridir. Görev ve yetkileri çerçevesinde, malî yönetim ve harcama öncesi kontrol süreçlerine ilişkin standartlar ve yöntemler Maliye Bakanlığınca, iç denetime ilişkin standartlar ve yöntemler ise İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenir, geliştirilir ve uyumlaştırılır. Bunlar ayrıca, sistemlerin koordinasyonunu sağlar ve kamu idarelerine rehberlik hizmeti verir. Denilmiştir.
Kanunun 57’nci maddesinde, kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrol sistemleri; mali hizmetler, harcama öncesi kontrol ve muhasebe hizmetlerinden oluşacağı, yeterli ve etkili bir kontrol sisteminin oluşturulabilmesi için; mesleki değerlere ve dürüst yönetim anlayışına sahip olunması, malî yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli yöneticilerle personele verilmesi, belirlenmiş standartlara uyulmasının sağlanması, mevzuata aykırı faaliyetlerin önlenmesi ve kapsamlı bir yönetim anlayışı ile uygun bir çalışma ortamının ve saydamlığın sağlanması bakımından ilgili idarelerin üst yöneticileri ile diğer yöneticileri tarafından görev, yetki ve sorumluluklar göz önünde bulundurulmak suretiyle gerekli önlemlerin alınacağı hüküm altına alınmıştır.
Ayrıca, kamu idarelerinin malî hizmetler birimi yöneticisi ile malî kontrol yetkilisi ve muhasebe yetkilisi olacak görevlilerin, Maliye Bakanlığınca görevin niteliği dikkate alınarak mesleki konularda eğitime tâbi tutulacağı ve bu eğitimi başarıyla tamamlayanlara sertifika verileceği, sertifika alamayanların kamu idarelerinde bu kadrolara atanamayacakları öngörülmüştür.
Harcama öncesi kontrol süreci ve bu görevin kim tarafından yerine getirileceği Kanunun 58’inci ve harcama öncesi kontrol görevi yapmakla yükümlü kılınan mali kontrol yetkilisinin nitelikleri ve atanmasına ilişkin hususlar ise Kanunun 59’uncu maddesinde düzenlenmiştir.
Kanunun 58’inci maddesine göre, harcama öncesi kontrol süreci; ödenek tahsis edilmesi, yüklenmeye girişilmesi, ihale yapılması, sözleşme yapılması, mal veya hizmetin teslim alınması, işin gerçekleştirilmesi, ödeme emri belgesi düzenlenmesi ve harcama yetkilisi tarafından alınacak benzeri malî kararları kapsar.
Harcama öncesi kontrol görevi, ilgili kamu idaresinin yönetim sorumluluğu çerçevesinde mali kontrol yetkilisi tarafından yürütülür.
Mali kontrol yetkilisi, alınacak mali kararların kullanabilir ödenek tutarı, bütçe tertibi, ayrıntılı harcama programı ile harcamanın bütçe ve gider mevzuatına uygunluğunu kontrol eder. Ancak, mali kontrol yetkilisi tarafından vize edilen veya uygun görüş verilen mali işlemler gerçekleştirilir.
Harcama öncesi kontrol sürecinde uygun görülmeyen veya vize edilmeyen işlemlerin gerekçesi harcama yetkilisine yazılı olarak bildirilir. Harcama yetkilisinin ısrarı halinde, mali kontrol yetkilisine ve muhasebe yetkilisine yazılı olarak bildirilmiş olması kaydıyla mali işlemler gerçekleştirilir. Bu durumda harcama yetkilisi, kişisel sorumluluk üstlenmiş sayılır ve bu işlemler en geç beş iş günü içinde mali kontrol yetkilisince ilgili üst yönetici ile Maliye Bakanlığına ve Sayıştay’a bildirilir.
Mali kontrol yetkilileri tarafından kontrole tabi tutulacak kararların kamu idarelerinin merkez ve merkez dışı birimleri itibarıyla tutar ve türleri, kontrol, uygun görüş ve vize süreleri ile bunlara ilişkin işlemlerin usul ve esasları, risk alanları dikkate alınarak Maliye Bakanlığı tarafından belirlenir.
Mali kontrol yetkilileri, harcama talimatlarının kullanılabilir ödenek tutarına, tertibine ve ayrıntılı harcama programına uygunluğuna ve harcamaların bütçe ve gider kanunları ile diğer ilgili mevzuata uygunluğuna ilişkin yaptıkları vizelerden ve verdikleri uygun görüşlerden dolayı sorumludur. Mali kontrol yetkililerinin bu Kanuna göre yapacakları kontrollere ilişkin sorumlulukları, görevleri gereği incelemeleri gereken belgelerle sınırlıdır.
Harcama yetkilisi, mali kontrol yetkilisi veya muhasebe yetkilisi sıfat ve görevinden ikisi aynı kişide birleşemez. Bu görevleri yürütenler, bu Kanunda belirtilen görev ve yetkileri dışında harcama sürecinde başka görev alamazlar. Denilmiştir.
Mali Kontrol Yetkilisinin atanması ile ilgili olarak; 1- Kanunun 59’uncu maddesi, 2- Kanunun geçici 5. maddesi ile iki ayrı halde mali kontrol yetkilisi atanmasının yapılabileceği düzenlenmiştir.
Kanunun 59.maddesine göre, mali kontrol yetkilisi olarak atanacakların, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48’inci maddesinde belirtilenler ile aşağıdaki şartları taşıması gerekir,
a) En az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak,
b) Kamu idarelerinde müdür, eşiti veya daha üst görevlerde en az dört yıl çalışmış olmak,
c) Görevin gerektirdiği bilgi ve temsil yeteneğine sahip olmak.
Üst yönetici, mali kontrol yetkilisinin atanmasına ve belediyeler dışında Maliye Bakanlığının; belediyelerde ise belediye meclisinin uygun görüşü üzerine görevden alınmasına yetkilidir. Mali kontrol yetkilisi olarak atananlar, bu görevlerinden ayrılmaları halinde daha önce görev yaptığı kamu idaresinde veya mümkün bulunduğu taktirde Maliye Bakanlığında durumlarına uygun bir kadroya atanırlar. Mali kontrol yetkililerinin çalışma usul ve esasları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak ve Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Denilmiştir.
Yine Mali Kontrol yetkilisinin atamasına ilişkin 2. bir yolda; Kanunun geçici 5’inci maddesine göre, düzenlenmiştir. Buna göre en geç 31.12.2004 tarihi itibarıyla;
a) Maliye Bakanlığı kadrolarında Bütçe Dairesi Başkanı, Muhasebe Müdürü, Gelir Saymanlık Müdürü, Malmüdürü, Vergi Müdürü, Askeri Defterdar, Sayman, Devlet Muhasebe Uzmanı ve Muhasebe Denetmeni olarak görev yapanlar ile daha önce en az beş yıl bu görevlerde bulunanlar, kamu idarelerinde Muhasebe Yetkilisi; (Devlet Muhasebe Uzman Yardımcıları ile Muhasebe Denetmen Yardımcıları hariç) bunların yardımcıları ise Muhasebe Yetkilisi Yardımcısı,
Özel bütçeli idareler, mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının muhasebe birimlerinde, birinci derecede sorumlu olarak çalışmakta olanlar ile daha önce bu görevi en az beş yıl yapmış olanlar, anılan idarelerde Muhasebe Yetkilisi,
b) Maliye Bakanlığı kadrolarında, Maliye Başkanı, Defterdar, Defterdar Yardımcısı, Bütçe Dairesi Başkanı, Muhasebe Müdürü, Malmüdürü, Saymanlık Müdürü (Müdür unvanı bulunmayan saymanlar hariç), Askeri Defterdar, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü ile Muhasebat Genel Müdürlüğünde Şube Müdürü, Devlet Bütçe, Devlet Muhasebe, Devlet Gelir ve Devlet Malları Uzmanları, Maliye Uzmanı, Muhasebe, Vergi ve Milli Emlak Denetmeni olarak görev yapanlar ile daha önce en az beş yıl bu görevlerde bulunanlar, kamu idarelerinde Mali Kontrol Yetkilisi,
c) Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı, Başbakanlık ile Devlet Planlama Teşkilatı, Hazine, Dış Ticaret ve Gümrük Müsteşarlıklarının uzman kadrolarında görev yapanlar ile daha önce en az beş yıl bu görevlerde bulunanlar idarelerinde Mali Kontrol Yetkilisi,
d) Sayıştay Denetçisi, Başbakanlık Müfettişi, Yüksek Denetleme Kurulu Denetçisi, Maliye Müfettişi, Hesap Uzmanı, Bütçe Kontrolörü, Milli emlak Kontrolörü, Tasfiye İşleri ve Döner Sermaye İşletmeleri Kontrolörü, Hazine Kontrolörü kadrolarında çalışmakta olanlar ile daha önce en az beş yıl bu görevlerde bulunanlar, kamu idarelerinde İç Denetçi,
Bakanlık, Müsteşarlık, Başbakanlık ve Genel Müdürlüklerde Müfettiş veya Kontrolör olanlar ile daha önce en az beş yıl bu görevlerde bulunanlar, kendi idarelerinde, özel bütçeli idarelerde, mahalli idarelerde ve sosyal güvenlik kurumlarında İç Denetçi,
Muhasebe, Milli Emlak ve Vergi Denetmenleri, Belediye Müfettişi ve Hesap İşleri Murakıbı olanlar ile bu görevlerde daha önce en az beş yıl bulunanlar, mahalli idarelerde İç Denetçi,
Olarak, 31.12.2007 tarihine kadar atanabilirler. (a), (b) ve (c) bentlerinde belirtilen görevlere atanacak olanların Maliye Bakanlığınca iki aydan az olmamak üzere verilecek mesleki eğitimden geçmeleri ve yapılacak sınavda başarılı olmaları şarttır. Atamalarda ilgilinin ve idaresinin muvaffakati alınır. Bu göreve atananlar, bu Kanunun öngördüğü sistemin uygulanmasına yönelik eğitime tabi tutulurlar. Bu şekilde anılan görevlere atananlar talepleri üzerine, önceki kurumlarında kariyerlerine veya mesleklerine uygun kadrolara tekrar atanırlar.
Kamu idarelerinde Maliye Başkanlığı veya Bütçe Dairesi Başkanlığı tarafından yürütülen işlemlerin, bu idarelerde mali yönetim ve kontrol sistemleri kurularak kendileri tarafından yapılmaya başlanması nedeniyle kapanacak olan Maliye Başkanlığı ve Bütçe Dairesi Başkanlıklarında görev yapanlardan mali kontrol yetkilisi, muhasebe yetkilisi ve yardımcısı görevlerinden birine atanmayanlar Maliye Bakanlığında durumlarına uygun başka bir kadroya atanırlar. Denilmiştir.
Görüldüğü gibi, mali kontrol yetkilisi mali sistemimize ilk defa dahil edilmiş ve bugüne kadar saymanların giderin mevzuat hükümlerine uygunluğunu kontrol etmek görevi de dahil kendilerine bir çok yeni görev verilmiş ve böylece saymanların (muhasebe yetkililerinin) ödeme aşamasındaki uygunluk denetimi yapma görevlerine son verilmiştir.
Mali Kontrol yetkilileri; İl özel idarelerinde vali, belediyelerde ve mahalli idare birliklerinde birlik başkanı tarafından bu göreve atanır, fakat görevden alınmaları atanmalarından farklıdır. Şöyle ki;
Belediye ve mahalli idare birliklerinde görevli olan Mali Kontrol Yetkilileri ilgili belediye veya birlik meclisinin uygun görüşü ile belediye veya birlik başkanı tarafından, İl özel idarelerinde görevli bulunan mali kontrol yetkilileri ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü ile vali tarafından görevden alınabilirler.
Tüm mahalli idarelerimizin, 31.12.2004 ila 31.12.2007 tarihleri arasında Mali Kontrol Yetkilisi, Muhasebe Yetkilisi, Muhasebe Yetkilisi yardımcısı ve İç Denetçi görevlerine atama yapma zorunluluğu bulunmaktadır. Yasanın geçici 5.maddesi ile, “Mali Kontrol yetkilisi Muhasebe Yetkilisi ve Muhasebe Yetkilisi Yardımcısı sıfatıyla 31.12.2007 tarihine kadar atanacak olanların Maliye Bakanlığınca iki aydan az olmamak üzere verilecek mesleki eğitimden geçmeleri ve yapılacak sınavda başarılı olmaları şarttır.” Esası getirildiği halde bu boş pozisyonlar için Maliye Bakanlığınca henüz iki aylık sertifikalı mesleki eğitim programının açılamadığı anlaşılmaktadır. Bu pozisyonlara uygun olanlar için bir an önce uygulamanın başlatılması ilgililere eğitim verilerek sınavların yapılarak sertifikalarının verilmesi mahalli idarelerimizi rahatlatacaktır.
Bu makalemizde Devlet İhale ve Kamu İhale Kanunlarında oluşturulan ihale komisyonları mercek altına alınacak ve Kanunlara alternatif bir komisyon önerisi getirilecektir.