1050 SAYILI MUHASEBE-I UMUMIYE KANUNUNUN DEĞERLENDİRİLMESİ VE 5018 SAYILI KAMU MALI YÖNETİM VE KONTROL KANUNU ILE KARŞILASTIRILMASI-1
1050 SAYILI MUHASEBE-I UMUMIYE KANUNUNUN DEGERLENDIRILMESI VE 5018 SAYILI KAMU MALI YÖNETIMI VE KONTROL
KANUNU ILE KARSILASTIRILMASI
Kurumlarin ve kavramlarin yasamalari, varlik sebepleriyle olan
baglarinin araliksiz sürdürülebilmesi ile mümkündür. Yasalarin varlik
nedenleri de gerekçeleri olduguna göre: Mali yapilanmanin esasini olusturan
bu iki temel düzenlemenin degerlendirilmesini ve kiyaslanmalarini saglikli
bir sekilde yapabilmek için konumuza bu iki Kanunun “Genel
Gerekçe”leriyle baslamanin dogru olacagi düsünülmektedir.
Bu düsünceyle, öncelikle, 1050 sayili Kanunun Genel Gerekçesi,
bugünkü Türkçe’ye çevrilmis haliyle sunulmaktadir.1
“Birinci Mesrutiyetin ilanina kadar, Genel Muhasebe Usulü ile ilgili
var olan mevzuat, 1871-1874 yillari bütçe tüzükleriyle, hesaplarin
kayitlarinin yazilmalari hakkinda çesitli tarihleri tasiyan yönergelerden
olusmaktaydi.
Bu mevzuat bütçe kurallarinin temellerini ve maliye hizmetlerinde
arzulanan düzenin ruhu derecesindeki birligi kesinlikle saglayamadigi ve
özellikle giderlerin yüklenilmesi, gerçeklestirilmesi ve ödenmesi ve
saymanlarla ilgili hükümleri kapsamadigi için, bu yönde yürümek isteyen bir
Devletin hesap ve muhasebeyi ilgilendiren ihtiyacini karsilamaktan çok
uzakti. 1909 yilinda ilk bütçenin düzenlenecegi sirada bu ihtiyaç kendisini
göstermis ve bütçenin uygulama usulleri hakkinda göz önünde tutulmasi
gereken kurallarin en önemli bölümünün anilan yil Genel Bütçe Kanununa
konulmasi zorunlulugu dogmustu.
Bu eksik önlemin bir Devlet bütçe ve muhasebe usulünü yönetmeye
yeterli olamayacagi anlasilarak Fransa Genel Muhasebe Kanununun
ülkemizde en fazla uygulanma olanagi bulunan bazi maddelerinin alinarak
acilen düzenlenen ve Millet Meclisince onaylanan Usulü Muhasebe-i
Umumiye Kanunu 1910 yili Eylül basindan itibaren yürürlüge konulmustur.
Söz konusu kanununun uygulanmasina baslandiginin daha ikinci
yilinda degistirilmesi ve tamamlanmasi gereken bazi eksikliklerin görülmüs
olmasi ve bunlardan kanunun cevap veremedigi (suskun kaldigi) hususlar
hakkinda Fransa Kanununun benzer hükümlerinden alinan bazi (genelge ve
yönergeler) bilgi ve tanimlarla düzeltilmeye çalisilmis oldugu gibi, görülen
zarurete dayanilarak 12 Mart 1911 ve 21 Eylül 1912 tarihli kararnamelerle
degisiklikler yapilmis ve her yil Genel Bütçe Kanunlarina da bazi hükümler
konulmustu. Degisikliklerin sürekli olarak kararname olarak kalmasi dogru
olmadigi gibi bir sene için geçerli olan Genel Bütçe Kanunlarinda Genel
Muhasebe kanununa ait daimi hükümlerin birakilmasinin da uygun
bulunmadigi ve degisiklikler ve söz konusu ekler ihtiyaci karsilamada
yetersiz kaldigi için Fransa, Italya ve Belçika Kanunlari içerigine ve on bes
senelik deneyimle ülkemizin özelliklerine göre “Usulü Muhasebe-i
Umumiye” Kanununun yeniden düzenlenmesi tercih edilerek bir kanun
tasarisi olusturuldu.
Tasarinin düzenlenmesinde Devlet mallarinin yönetim tarzi, gelirlerin
tahakkuk ve tahsilatinda, hazine haklarinin ve vergi yükümlüsünün teminat
altinda bulundurulmasi, giderlerin taahhüt ve tahakkukatinda bütçe
sinirlarinin asilmamasi
için saymanlardan daha çok ita amirlerine düsen
temel görevler ile ita amirlerinin sayman ve murakiplara karsi sahip olmalari
gereken hak ve yetkilerinin belirlenmesi, sayman hesaplariyla bakan
hesaplarinin mümkün olan en kisa zamanda incelenebilmesi,
yargilanabilmesi ve bakilabilmesi(görülebilmesi), bir bütçeye ait olarak
senesi içinde ödenemeyen borçlarin saglam bir usule baglanmasi, ek ve
olaganüstü ödeneklerin elde edilmesi (alinabilmesi) ve kullanilmasi, avans
islemlerinin daha çok kontrol altinda, konusuyla uyum içindeki bir onaya
bagli olarak uygulanabilmesi, zamanasimi maddelerine ait karsi görevler ile
nakit ve mal saymanlarina ve merkez (bakanlik) saymanliklarina ait hak ve
görevlerin belirlenmesi ve açiklanmasi, saymanlarin yönetim dönemi
hesaplarinin Sayistay’a verilme sekil ve zamani, Adliye Icra Daireleriyle
katma bütçe ile idare olunan daire ve kurumlarin özelliklerinin belirlenmesi
açisindan vaz geçilmez görülen (bulunan) degisikliklerin ve eklerin
yapilmasina özen gösterilmis ve bu konudaki maddelerin neden ve gerekçesi
asagida ayrica açiklanmistir. ”
1050 sayili yasada degisiklik yapan 27. 02. 19179 tarih ve 24 sayili
Kanun Hükmünde Kararnamenin Anayasanin ilgili hükmü geregince
Türkiye Büyük Millet Meclisine gönderilen yazinin genel hükümler
bölümün:de ”Mali yönetimin temeli sayilabilecek 1050 sayili Genel
Muhasebe Kanunu, son derece kati kaliplar halinde ve 1925 lerin kosullarina
göre hazirlanmis oldugundan, yurdumuzun geçirmekte oldugu ekonomik
degisikleri izleyemez, sanayilesme yolunda hizla ilerleyen bir ülkenin kamu
yönetiminin gereksinmelerine cevap veremez bir duruma düsmüstür.
Bu kanunu yenileme konusundaki çalismalara yillarca önce
baslanilmis oldugu halde bugüne kadar sonuçlandirma imkani
bulunamamistir.. Günümüz kosullarina cevap verebilecek modern bir “Mali
Yönetim Kanunu” yürürlüge konuluncaya kadar, bütçenin hazirlanmasi ve
uygulanmasinda verimlilik ilkesini benimsemek ve kontrolünde de etkinlik
denetimine yer vermek ve bu suretle Hükümet Programinda öngörülen”…
kamu harcamalarinda her düzeyde savurganligi giderici önlemler alinacak ve
kamu harcamalarinin denetiminde Sayistay’a daha çok etkinlik
kazandirilacaktir… ” hedefini gerçeklestirmek üzere bu Kanun Hükmünde
Kararname ile 1050 sayili Kanunun bazi maddeleri degistirilmekte ve bazi
yeni hükümler getirilmektedir.
Ayrica, bugünkü bütçe sisteminin geregi olarak, her yil bütçe
kanunlariyla degistirilen veya yürürlügü durdurulan maddeler ihtiyaca göre
yeniden düzenlenmekte, kanun program bütçe ile birlikte, ileride
yapilabilecek biçimsel degisikliklere de olanak saglayacak duruma
getirilmektedir. ”denilmektedir.
24. 12. 2003 tarihli ve 25326 sayili Resmi Gazetede yayimlanan 5018
sayili Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun Genel Gerekçesi:
“Kamu mali yönetim sistemimiz 1927 yilinda çikarilan 1050 sayili
Muhasebe-i Umumiye Kanunuyla düzenlenmis, söz konusu Kanun az sayida
degisiklikle bugüne kadar yürürlükte kalmis ve kamu mali yönetimini
düzenleyen temel kanun olma niteligini sürdürmüstür. 1927 yilindan buyana
kamu mali yönetiminde, kamu idarelerinin sayi, nitelik ve
teskilatlanmalarina bagli olarak önemli degisiklikler meydana gelmistir.
Diger yandan Dünyada kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi konusunda
önemli gelismeler yasanmistir.
Halen ülkemizde konsolide bütçeyi olusturan genel ve katma bütçeli
kuruluslarin yani sira bunlara bagli döner sermayeler ve fonlar ile mahalli
idare bütçeleri ve kanunlarla kurulan kamu tüzel kisiligini haiz idarelerin
bütçeleri olmak üzere degisik bütçe türleri bulunmaktadir. Bunlardan sadece
genel ve katma bütçeler, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafindan kabul
edilerek kanunla yürürlüge konulmakta, diger bütçeler ise yetkili idari
merciler tarafindan onaylanarak yürürlüge girmektedir. Ayrica, anilan
bütçelerin uygulama usul ve esaslari da önemli farkliliklar arz etmektedir.
Kalkinma planlari ile bütçeler arasinda siki bir bag kurulamamasi bazi
mali islemlerin bütçelerde yer almamasi, bütçe uygulamalarinin mali yilla
sinirli olmasi ve çok yilli bütçeleme sisteminin olmamasi sistemin baslica
eksiklikleri olarak ön plana çikmaktadir. Mevcut bütçe siniflandirilmasi ve
muhasebe sistemi, kamu gelir ve giderleri konusunda, hem mali yönetime
hem de kamu oyuna istenilen bilgilerin ayrintili olarak sunulmasina teknik
olarak imkan vermemektedir.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarisiyla, mevcut sistemin
degistirilerek daha etkin olmasi, Ulusal Program ve Politika Belgesi’nde yer
aldigi üzere uluslar arasi standartlara ve Avrupa Birligi normlarina uygun bir
kamu mali yönetim ve kontrol siteminin olusturulmasi amaçlanmaktadir.
Diger taraftan bu Kanun tasarisiyla, bütçe kapsaminin genisletilmesi
suretiyle bütçe hakkinin en iyi sekilde kullanilmasi, bütçe hazirlama ve
uygulama sürecinde etkinligin arttirilmasi, mali yönetimde seffafligin
saglanmasi, saglikli bir hesap verme mekanizmasi ile harcama sürecinde
yetki-sorumluluk dengesinin yeniden kurulmasi, etkin bir iç kontrol
sisteminin olusturulmasi ve bu suretle çagdas gelismelere uygun yeni bir
kamu mali yönetim sisteminin olusturulmasi öngörülmektedir.
Bütçe hakkinin en iyi sekilde kullanilmasini saglamak amaciyla,
Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayina sunulacak Merkezi Idare Bütçe
Kanunuyla, bütçenin kapsami genisletilmekte ve asagida belirtilen yeni
düzenlemeler getirilmektedir.
Bütçe türleri uluslar arasi standartlara uygun olarak yeniden
tanimlanmakta ve siniflandirilmaktadir. Bu çerçevede katma bütçe
kaldirilmakta ve bu kapsamda yer alan kamu idareleri idari ve mali statüsüne
göre genel bütçeli ya da özel bütçeli idare haline getirilmektedir. Ayrica,
döner sermaye isletmeleri ve fonlarin gelir ve giderlerinin ilgili olduklari
idare bütçesine dahil edilmesi saglanmakta; bunlarin belirli bir süre sonunda
tasfiye edilmesi öngörülmektedir.
-Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderlerinin bütçelerinde yer almasi
saglanmakta, bütçe disinda gelir elde edilmesi ve gider yapilmasi
önlenmektedir.
– Genel idareye dahil kamu idarelerinin son iki yila ait bütçe
gerçeklesmeleri ile izleyen iki yila ait gelir ve gider tahminlerinin Merkezi
Idare Bütçe Kanununun ekinde yer almasi öngörülmektedir.
-Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarinin bütçe büyüklükleri
Türkiye Büyük Millet Meclisinin bilgisine sunulmaktadir.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, Kanunda sayilan sinirli sayidaki
maddeye tabi olmakla birlikte genel olarak Kanun kapsami disinda
tutulmakta; mali özerkliklerini zedeleyecek herhangi bir hükme yer
verilmemektedir.
– Vergi muafiyeti, istisnasi ve indirimleri ile benzeri uygulamalar
nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli Merkezi Idare Bütçe Kanununa
eklenmektedir.
Bütçe hazirlama ve uygulama sürecinde etkinligin artirilmasi
amaciyla, bütçe hazirlama çalismalarina daha erken baslanilmakta, kamu
idarelerinin bütçeleri üzerinde daha ayrintili hazirlik ve saglikli tahmin
yapmasi saglanmakta ve mali yönetimde çok yilli bütçeleme sistemine
geçilmektedir. Bu çerçevede, plan-bütçe iliskisi güçlendirilerek kamu
idarelerinin stratejik plan hazirlamalari ve bütçelerini bu plana
dayandirmalari öngörülmekte, amaçlarin ve hedeflerin bütçe büyüklükleri ve
sürdürülebilir finansman plani düzeyinde hangi ekonomik kosullarda
gerçeklestirilecegine iliskin olarak kamu idarelerine orta vadeli program ve
mali plan ile yol gösterilmektedir.
Diger taraftan Uluslar arasi ve Avrupa Birligi standartlarina uygun bir
iç kontrol sistemi olusturulmakta ve kamu idarelerinin bütçe uygulama
sürecindeki inisiyatifleri artirilmaktadir. Kamu idarelerine bütçe hazirlama
ve uygulamaya iliskin görevlerine ek olarak, harcama öncesi kontrol yetkisi
verilmekte ve iç denetçilik müessesesi olusturulmaktadir.
Kamu mali yönetiminde görev yetki ve sorumluluklar açik bir sekilde
ortaya konulmakta ve yetki-sorumluluk dengesi yeniden kurulmaktadir.
Buna göre, kamu idarelerinin mali islemleri, kurulacak mali hizmetler
birimleri tarafindan yapilacak, bütçe siniflandirilmasinda ödenek tahsis eden
yöneticiler harcama yetkilisi olarak karar vermeye yetkili olacak, is ve
islemler harcama yetkilisi tarafindan verilen harcama talimati üzerine
gerçeklestirme görevlileri tarafindan yerine getirilecektir. Saymanlarin
ödeme asamasindaki uygunluk görevleri sona erdirilerek, bunun yerine kamu
idaresi baskanina bagli olarak çalisacak mali kontrol yetkilisine, harcama
sürecinin belirli asamalarinda kontrol görevi verilmektedir.
Tasari ile mali yönetimde seffafligin saglanmasi ve saglikli bir hesap
verme mekanizmasinin kurulmasi, kamu kaynaklarinin elde edilmesi ve
kullanilmasi sirasinda gerekli bilginin gerekli zamanda verilmesi suretiyle
kamuoyu denetiminin saglanmasi, kamu hesaplarinin uluslar arasi
standartlara uygun bir muhasebe düzenine göre tutulmasi saglanmaktadir.
Diger taraftan, kamu idarelerince idare faaliyet raporu, mahalli idareler için
Içisleri Bakanliginca degerlendirme raporu ve Maliye Bakanliginca genel
faaliyet raporu düzenlenmesi öngörülmekte, ayrica diger yöntemlerle mali
yönetim verilerinin ve mali istatistiklerin düzenli olarak kamuoyuna
açiklanmasi saglanmaktadir.
Sayistay’in harcama öncesi vize ve tescil islemleri kaldirilmakta,
konumu uluslar arasi standartlara uygun hale getirilmekte, Maliye
Bakanliginca yapilan taahhüt ve sözlesme tasarilarinin vize islemi ise
yönetsel sorumluluk ve mali kontrol yetkisinin paylastirilmasi ilkesi
çerçevesinde kamu idarelerine birakilmaktadir. Böylece bir yandan bütçe
islemlerine hiz kazandirilirken, diger yandan Sayistay’in dis denetim organi
olarak sadece harcama sonrasi denetime odaklanmasina imkan
taninmaktadir. Ayrica genel idareye dahil kamu idarelerinin tamami, dis
denetim kapsamina alinmaktadir. ”
Kamu Mali Yönetimi ve Mali Kontrol Kanunu Ile Bazi Kanun ve
Kanun Hükmünde Kararnamelerde Degisiklik Yapilmasi Hakkinda
Kanun’un (5436 sayili) Genel Gerekçesi: “Kamu mali yönetimi ve kontrol
sistemimizi yeniden düzenleyen 5018 sayili Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu 24/12/2003 tarihli ve 25326 sayili Resmi Gazetede yayimlanmistir.
Kanunun mevzuat hazirlamaya ve teskilatlanmaya yetki veren maddeleri ile
bazi geçici maddeleri yayimi tarihinden itibaren yürürlüge girmis, diger
maddelerinin de 01701/2005 tarihinde yürürlüge girmesi öngörülmüstür.
Diger taraftan, bu kanunla öngörülen sistemin uygulanmasi için Kanunda
31/12/2007 tarihine kadar geçis dönemi belirlenmistir.
5018 sayili Kanunun bütçe hazirlama ve uygulamaya iliskin
maddelerinin 01/01/2005 tarihinde yürürlüge girmesi nedeniyle, 2005 yili
genel ve katma bütçeleri 1050 sayili Muhasebe-i Umumiye Kanununa göre
hazirlanmistir. 1050 sayili Kanuna göre hazirlanan bütçelerin yine ayni
Kanuna göre uygulanmasi zorunlulugu nedeniyle 2005 Mali Yili Bütçe
Kanunuyla 5018 sayili
Kanunun bütçe uygulamasina iliskin hükümlerinin
2005 yilinda uygulanmamasi hükme baglanmistir.
Kanunda öngörülen yeni mali yönetim ve kontrol sistemine geçisi
saglamak amaciyla 2004 ve 2005 yillarinda yogun çalismalar
gerçeklestirilmistir. Bu çalismalarda ilgili idarelerle birlikte katilimci
yöntemlerle yönetmelik ve diger düzenlemelere iliskin taslak metinler
olusturulmustur. Diger yandan, Kanunun getirdigi yeni düzenlemeler
hakkinda ilgili idarelerle kamuoyuna yönelik bilgilendirme çalismalari
yapilmistir.
Kanunda öngörülen düzenlemelerin hazirlanmasi sirasinda tespit
edilen hususlar ve kamu idarelerine yönelik gerçeklestirilen bilgilendirme
çalismalari sirasinda alinan görüs
ve önerilerden, kanunda yer alan bazi
teknik ibarelerde ve yönetmelik hazirlama yetkisi veren maddeler ile
uygulamaya iliskin bazi konularda degisiklik yapilmasina ihtiyaç oldugu
tespit edilmistir.
Kanunun yayimindan sonra da mali yönetim ve kontrol sistemine
iliskin olarak Avrupa Birligi ile iliskiler sürdürülmüs ve görüsmeler
yapilmistir. Avrupa Birligi yetkilileriyle yapilan görüsmelerde, Avrupa
Birligi müktesebatina uyum konusuna iliskin olarak Kanunun bazi
maddelerinin yeniden gözden geçirilmesi geregi ortaya çikmistir.
Diger taraftan, Türk mali sisteminin Avrupa Birligi müktesebatina
uyumunu saglamak amaciyla Avrupa Birligi fonlarindan finanse edilen
çesitli projeler uygulamaya konulmustur. Bu kapsamda Maliye Bakanliginca
Fransa Ekonomi Maliye ve Endüstri Bakanligi ile birlikte “Türk Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Sisteminin Avrupa Birligi Uygulamalari ve Uluslar
arasi Standartlarla Uyumlastirilmasi” konulu eslestirme projesi 2004 yilinin
Mart ayinda baslatilmistir. Bu proje kapsaminda 5018 sayili Kanun ve bu
Kanuna dayanilarak hazirlanan yönetmelik taslaklari Avrupa Birligi
Uygulamalari ve uluslar arasi standartlar açisindan gözden geçirilmistir. Bu
çalismalar sirasinda da Kanunun bazi maddelerinde degisiklik yapilmasi
ihtiyaci ortaya konulmustur.
Yukarida belirtilen nedenlerle, 5018 sayili Kanun ve ilgili mevzuatta
yapilmasi gereken degisikliklere iliskin olarak bu Kanun Tasarisi hazirlanmistir.
Tasariyla genel olarak;
-Bazi teknik ibare ve ifadelerde düzeltmeler yapilmaktadir.
-Iç kontrol sistemi yeniden tanimlanarak daha kapsayici hale
getirilmektedir.
-Islem sürecinin hizlandirilmasini ve etkinligini saglamak üzere, mali
kontrol yetkilisinin sistemden çikarilarak, ön mali kontrol fonksiyonunun
mali hizmetler biriminde ve harcama birimlerinde gerçeklestirilmesi
saglanmaktadir.
-Bu çerçevede, mali hizmetler biriminin görev, yetki ve sorumluluklari
yeniden düzenlenmektedir.
-Mevcut teskilat yapilarinda yer alan Arastirma Planlama ve
Koordinasyon Kurulu Baskanliklari ve Arastirma Planlama ve Koordinasyon
Kurulu Dairesi Baskanliklari kaldirilmakta, Basbakanlikta ve Milli
Savunma Bakanligi disindaki bakanliklarda Strateji Gelistirme Baskanligi,
Kanunun eki (1) sayili cetvelde yer alan idarelerde Strateji Gelistirme Daire
Baskanligi ve Kanunun eki (2) sayili cetvelde belirtilen kamu idarelerinde
strateji gelistirmeye iliskin hizmetlerin yerine getirildigi Müdürlükler
kurulmaktadir.
-Kanunun uygulanmasi için gerekli kadro ihdas ve iptalleri ile özlük
haklarina iliskin düzenlemeler yapilmaktadir.”