Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme
STRATEJİK PLANLAMA VE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME-3
IV. PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME
Bütçe sistemleri içinde açiklandigi
üzere performans bütçe sisteminde
çikti
ve sonuç esastir. Klasik bütçe sistemi, harcamalarin hukukiligini ve
harcamalardaki keyfiligi önlemek için siki bir ödenek tahsis sistemi ile etkili
bir hukuki denetimi amaçlar. Performans bütçe sisteminde ise klasik bütçe
anlayisindan farkli olarak çikti ve sonuç degerlendirilir. Dolayisiyla harcama
süreci içinde ne yapildiginin degil çikti ve sonucun denetlenmesi önem
kazanir. 31
Son yüzyil içinde dünya ekonomilerinde yasanan büyük krizler kamu
harcamalarinin artmasina neden olmus, artan kamu harcamalari devletlerin
vergilerde yaptiklari artislarla neticelenmistir. Kamu harcamalarindaki
artislar mali saydamlik ve hesap verilebilirligi gerekli kilmis ve uygulamalar
bu yönde gelistirilmistir. Kamu mali yönetiminde yasanan bu degisimlerden
en önemlisi merkezden yönetimi esas alan, kaynak dagilimi
ve girdi odakli
geleneksel bütçeleme anlayisindan, yetki ve sorumluluk dagitimi ile
kaynaklarin yerinden yönetimini esas alan mali yönetim ve çikti/sonuç
odakli performans esasli bütçeleme anlayisina geçilmesidir. 32
Performans esasli bütçe sisteminde; gerçeklestirilmesi planlanan
amaçlar ile alternatif programlarin maliyetleri ve birim maliyetlerinin
hesaplanmasi önem kazanmaktadir. Performans bütçe uygulamasi
bakimindan ulasilan sonuçlarin degerlendirilmesinde güçlüklerle
karsilasilabilmektedir. Birimlerin kavranmasi ve ölçülmesinde güçlüklerle
karsilasildigi gibi, kiyaslama yapmak bakimindan da sorunlar ortaya
çikabilmektedir. 33
Performans bütçe sisteminde, belirli amaçlara hizmet eden giderler
ayni program içinde toplanir; harcama programlari ölçülebilir-sayilabilir
29 Maliye Bakanligi, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlügü, Performans Esasli
Bütçeleme Rehberi (Pilot Kurumlar Için Taslak), Aralik 2004, S 16.
30 MUTLUER, ÖNER, KESIK, a. g. e, S. 148.
31 MUTLUER, ÖNER, KESIK, a. g. e. S. 109.
32 MALIYE BAKANLIGI, a. g. r, S 2.
33 AKDOGAN, a. g. e, S. 358.
birimlere indirgenmeye çalisan bir sistem olarak tanimlanir (mezun edilecek
ögrenci sayisi, insa edilen dershane sayisi, yangindan kurtarilan ormanin
dönüm miktari gibi); her programin maliyet ve faydasi hesaplanarak
maliyetlerle uygulamalarin mali sonuçlarini karsilastirma imkani vardir.
Ilk uygulamalari daha çok verimli ve yüksek kaliteli kamu
hizmetlerini ve dolayisiyla genel olarak üretkenligi arttirmayi amaçlayan
performans bütçe uygulamalarinin en önemli özelligi; bütçelerde girdilerden
çok nihai hedeflere konsantre olmalaridir. Örnegin, egitimde siniflardaki
ögrenci sayisini azaltarak kaliteyi yükseltmek, daha çok ögretmen istihdam
etmekten daha önemli olmaktadir. Diger bir yorumla hedef ögretmen
sayisini arttirmak degil, siniflarda verilen egitimin üretken ve verimli
olmasini saglamaktir. Ayni yaklasim, saglikta hastanelerde bekleme süresini
kisaltmaya, adalet kurumlarinda da hizli karar vermeye yönelik hedefleri
içeren uygulamalarda da görülmektedir. Ancak, mali disiplinin
saglanamamasi konusunda yogun elestiriler alan bu yaklasimlar, OECD
üyesi ülkelerin büyük çogunlugunda son yillarda uygulanan performansa
dayali bütçe tekniklerinde; mali disiplini öne çikarmasinin yani sira, hem
üretkenlik ve verimliligi arttirmayi hem de kamuoyuna karsi olan
sorumluluklari daha iyi yerine getirilebilmesine yönelen uygulamalarin
yayginlasmasina neden olmustur. 34
Performansa dayali bütçe tekniginin digerlerinden temel ayriligi, mali
disiplini saglamayi hedeflemesidir. Diger bir deyimle; kamu yönetiminde
etkinligi ve verimliligi arttirmak önemini korurken, bunun yani sira kamu
harcamalarinda mali disiplinin saglanmasi da amaçlanmaktadir.
Mali disiplini saglamada üç ila bes yillik stratejik planlar en önemli
araçtir. Stratejik planlar, klasik bütçe tekniklerinden farkli olarak orta vadeli
harcama planlarini içermektedir. Bu sayede gerek yasama ve yürütme
gerekse idare orta vadeli hedeflerden haberdar olmakta ve harcamalarin
denetlenmesi bir ölçüde kolaylasmaktadir. Performans bütçelerin ikinci
temel özelligi; hedeflerin, karar vericiler ve uygulayicilarca ortaklasa
belirlenmesi ilkesidir. Yönlendirici ve karar alma sürecini asagidaki
birimlere tasiyan yönetim anlayisinin sonucu olan bu uygulamayla günlük
isleri yapanlarin düsünceleri de hedeflerin belirlenmesinde etkin olmaktadir.
Performans esasli bütçe sisteminde, somut hedefler ve kaynaklarin bu
hedeflere yönlendirilmesi söz konusudur. Bu kavram beraberinde
gerçeklesmenin etkinlik ve etkililiginin ölçülmesi ve degerlendirilmesini
34 R. Hakan ÖZYILDIZ,“Kamu harcama Politikalarinin Denetlenmesi ve
Performansa Dayali Bütçe”, Hazine Dergisi, Sayi 13, Ocak 2000, S. 80.35 ÖZYILDIZ, a. g. m. S. 81.
getirmektedir. Bir baska ifade ile hizmetlerin görülmesinde ne ölçüde
verimli olundugunun; ayrica konulan hedeflere ne ölçüde ulasilabildiginin
bilinmesi gerekmektedir.
Performans bilgisi performans ölçüleri veya göstergelerinden olusur.
Sözkonusu degerlendirme farkli ölçeklerde gerçeklesebilir. Ilk asamada
kamu idaresi bazinda ölçülen performans bir sonraki asamada merkezi
kuruluslarin katkisiyla sektörel veya makro düzeyde ölçülüp
degerlendirilebilir. 36
Kullanilan malzeme veya personele ödenen maas yerine bu
harcamalarla ulasilan sonuç ve verimlilik önemli olunca, performans bütçe
sistemi, mali denetimin yani sira verimlilik analizleriyle yönetim imkani da
tanimaktadir.
Performans esasli bütçeleme, üç kademede gerçeklestirilir. Bunlardan
birincisi, bütçelerin yapilacak islere göre siniflandirilmasidir. Bu
siniflandirma sirasinda hangi islerin yapilacaginin tespiti çok önemlidir.
Ikinci asama, tespit edilen islerin maliyetlerinin hesap edilmesidir. Üçüncü
ve son asama ise, elde edilen çikti ve sonuçlarin ölçülmesi, basari yada
basarisizliklarin tespit edilmesidir. 37
Performans esasli bütçe uygulamasindan kuskusuz bazi yararlar
beklenebilir. Bu yararlarin bazilari,
-Sistem elde edilen çikti ve sonucun, stratejik amaç ve hedeflere ne
derece uyumlu oldugunu, faaliyetin etkisini ve kalitesini esas aldigi için,
bütçe devresi sonunda ödenegi kullanan kamu görevlisinin ve dolayisiyla
ilgili idarenin performansi ortaya çikmis olur.
-Yöneticilerin hesap verme mekanizmasi için gerekli ortam saglanmis
olur. 38
Performans esasli bütçe uygulamasina yöneltilebilecek elestiriler
sunlar olabilir.
-Bir bütçe sisteminde sistemi uygulayan kisilerin yaptigi isi
benimseyip benimsememeleri, sistemden beklenilen sonuçlarin elde
edilebilmesi yönünde çok önemli rol oynar. Eger bu benimsenme
saglanamaz ise beklentilerden olumlu sonuç almak mümkün degildir. Klasik
bütçe sistemine oranla performans esasli bütçe bütçeleme sistemi
uygulayicilara daha fazla yük getireceginden, bu sisteme kamu görevlileri
pek fazla sicak bakmayacak ve sistemi uygulamaktan kaçinacaklardir.
36 Birol AYDEMIR, “Stratejik Yönetim ve Bütçe” 20. Türkiye Maliye Sempozyumu
“Türkiye’de Yeniden Mali Yapilanma”, Pamukkale Üniversitesi IIBF Yayin No:1
37 MUTLUER, ÖNER, KESIK, a. g. e. S. 109.
38 MUTLUER, ÖNER, KESIK, a. g. e. S. 109.
-Performans esasli bütçe sisteminde bütçe hazirlanmasi oldukça
zahmetli ve yorucu bir is olmasi yaninda, ortaya çikan uygulama
sonuçlarinin yorumlanmasi belirli düzeyde uzmanligi gerektirecektir.
Bütçenin hazirlanmasinda görev alan kisiler sistemi benimsemis olsalar dahi,
bütçe metinlerini görüserek karar baglayan parlamenterlerin sistemi
benimsemeleri ve degerlendirmeleri çogu zaman mümkün olamayacaktir.
-Performans esasli bütçe sisteminde ortaya konmus olan ölçütler ve
maliyetler her zaman gerçegi yansitmayabilir. Sistemin uygulama
baslangicinda belirlenmis ölçütlerin yanlisligi, yani yanlis hesaplamalardan
hareket etme, sonucun da dogal olarak yanlis ortaya çikmasina ve yanlis
degerlendirmelere neden olabilecektir.
-Öte yandan performans uygulamasindan sorumlu olan yöneticiler
performans göstergelerinde degisiklige neden olabilecek gayri yasal
uygulamalara yönelebileceklerdir.
-Hizmetin özelligi dolayisiyla bazi kamu hizmetlerinde performansi
ölçmek her zaman mümkün olmayabilecektir.
Sonuç olarak, dünyada standart bir performans esasli bütçeleme
modeli olmadigini söylemek mümkündür. Dünyada farkli ülkelerde farkli
uygulamalara rastlanmaktadir. Bu uygulamalar asagidaki modeller
çerçevesinde yürütülmektedir.
-Stratejik planla bütünlestirilmis performans bütçe modeli,
-Performans sözlesmesine dayali modeller,
-Bütçe formatina (kanun yapisina) dönüstürülmüs performans bütçe
modeli,
Farkli modellerin varligina ragmen asil amaç, kamu idarelerinin
çikti/sonuçlara dayali
bir bütçelemeye ve sonuçta da bu tarz bir yönetime
sevk etmektir. Performans esasli bütçelemenin en önemli faydasi, mali
saydamligi
ve hesap verilebilirligi azami sekilde saglayacak bir model
olmasidir. 39