Yayınlandı: Per, Ağu 23rd, 2018

Ek Ödenek Nedir? Ek Ödeneğe Neden İhtiyaç Duyulur?

 

 

Bütçe Niçin Ek Ödenek İster ?

Ülkemizdeki   bütçe   uygulamalarıyla   ilgili   olarak   yapılan   bazı değerlendirmelerde, bütçelerin başlangıç hedefleriyle yılsonu gerçekleşmeleri arasında önemli farklar olduğu, dolayısıyla bütçelerin iyi hazırlanmadığı ileri sürülmektedir. Bu yönde yapılan eleştirilere kanıt olarak da her yıl ek ödenek
kanunlarının çıkarıldığı belirtilir. Ayrıca alınan ek ödeneklerin büyüklüğü de diğer bir eleştiri konusu yapılır. Gerçekten de, ülkemizde bazı istisnai yıllar hariç bırakılırsa   sürekli   ek   ödenek   kanunları   çıkarıldığı   görülmektedir.   Ancak bütçedeki ödeneklerin yeterli olmaması ve bunun sonucunda ilave ödenek için tekrar Meclise gidilmesi, bütçelerin iyi hazırlanmamasından mı kaynaklanmaktadır, yoksa bu ihtiyacın başka nedenleri mi bulunmaktadır? Ek ödenek konusu ile ilgili yapılan tartışmalarda, genellikle bu husus üzerinde durulmadan ek ödeneğe  gidilmesi  eleştiri  konusu  yapılmaktadır.  Halbuki  ek  ödenek  bir
sonuçtur, Devletin o yıl içerisinde yapacağı hizmetler için bütçesinde öngördüğü ödenekler  yetersiz  kaldığı  için  alınır.  Bu  itibarla,  kanaatimizce  üzerinde durulması ve tartışılması gereken husus, ek ödenek alınması değil, niçin ek ödenek  alındığı  olmalıdır.  Konunun  nedenleri  dikkate  alınmadan  yapılan
eleştiriler eksik ve yanıltıcı değerlendirmelere neden olmaktadır. Bu itibarla, ek ödenek ihtiyacının hangi nedenlerden doğduğunun belirlenmesi gerekir.

Ülkemizdeki Durum

Ülkemizde   her   yıl   bütçe   kanunlarıyla   birlikte   Meclise   sunulan belgelerden biri de ”Bütçe Gerekçesi”dir. Gerekçede, ekonomik gelişmelerle birlikte bütçe gider ve gelirleriyle ilgili ayrıntılı rakamlara da yer verilir. Bütçe gerekçesinde   yer   verilen   bu   tablolardan   biri   de,   bütçelerin   başlangıç
ödenekleriyle   yılsonunda   ulaştıkları   ödenek   büyüklüklerini   oransal   olarak gösteren bir tablodur. 2002 Yılı Bütçe gerekçesinde yer alan bu tablo aşağıda belirtilmiştir.

 

Yılsonu Ek ve Kaydedilen Ödeneklerin, Konsolide Bütçe
Başlangıç Ödeneğine Oranları (% )

(1992-2000)

 

  1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Başlangıç

Ödeneği

100 100 100 100 100 100 100 100 100
Ek Ödenek 0,0 21,4 12,2 28,6 12,7 29,3 0,0 1,8 0,0
Kaydedilen

Ödenek

6,7 6,5 4,7 7,4 4,5 4,4 9,5 3,8 6,0
Gelirli

Gelirsiz

2,8

3,9

2,8

3,7

1,6

3,1

2,2

5,2

1,5

3,0

3,2

1,2

2,0

7,5

1,6

2,2

4,2

1,8

Yılsonu

Ödeneği

106,7 127,9 116,9 135,9 117,2 133,7 109,5 105,6 106,0

 

Bütçe  ödeneklerinin başlangıç  ve  yılsonu  ödeneklerini gösteren  bu tablo,   aynı   zamanda   bütçeyle   ilgili   yapılan   eleştirilerin   temel   dayanağı olmaktadır. Yapılan değerlendirmelerde, hemen her yıl ek ödenek alındığı, alınan ek ödeneklerin makul seviyeleri aşan ve bütçelerin yüzde 25’lerine ulaşan  büyüklükte  olduğu  ve  bu  verilerden  hareketle  ülkemizde  yapılan bütçelerin sağlıklı olmadığı ileri sürülmektedir.

Bu konuda değerlendirmelerde bulunmadan önce, bütçedeki başlangıç ödeneklerinin   nasıl   artırıldığı   üzerinde   kısaca   durmak   yararlı   olacaktır.
Bütçelerin  başlangıç  ödenekleri,  yıl  içerisinde  kaydedilen  gelirli  ve  gelirsiz ödenekler ile Meclise müracaat edilerek alınan ek ödenekler ile büyür. Gelirli ödenekler,  bütçede  çeşitli  hizmetlerin  yerine  getirilmesi  için  yıl  içerisinde kaydedilen ödenekler olup gelir karşılıkları bulunduğu için bütçe dengesini
bozmazlar. Gelirsiz ödenekler ise, çeşitli kanunlar uyarınca yıl içinde bütçeye kaydedilen ödeneklerdir ve bunların oranı yüzde 2’ler seviyesindedir. Bütçeye kaydedilen gelirli ve gelirsiz ödeneklerin oranı giderek azalan bir seyir takip etmekte olup, bu hiç şüphesiz olumlu bir gelişmedir. Bütçedeki ödenekleri
büyüten en önemli unsur ise ek ödeneklerdir. Bütçe gerekçelerinde yer verilen tabloda, 1992 ila 2000 yıllarını kaplayan son dokuz yıllık dönemde, üç yıl hariç, her yıl ek ödenek alındığı ve alınan ek ödenek büyüklüğünün ortalama olarak yüzde 20’ler civarında olduğu görülmektedir. Bu husus, ek ödenek konusuyla ilgili yapılan tespitlerin yerinde olduğunu göstermektedir. Ancak sadece bu tabloya  ve  verilere  bakarak,  bütçeler  hakkında  değerlendirmeler  yapmak yanıltıcı olacaktır. Sağlıklı bir değerlendirme için, ek ödenek ihtiyacının nereden kaynaklandığının üzerinde durulması gerekmektedir .

Ek Ödenek İhtiyacının Nedenleri

Bütçelerde ilave ödenek ihtiyacı, aşağıda belirtilen nedenlerden doğmuş
olabilir.

l- Başlangıç Ödeneklerinin yetersizliği Devlet hizmetlerinin karşılığı olarak  bütçede  öngörülen  ödenekler,  başlangıçta  bütçeye  yetersiz  olarak konulmuştur. Bütçe gelirleri yüksek gösterilirken, bütçe giderleri de özellikle düşük tutulmuş olabilir.

 

2- Yıl İçerisinde Ortaya Çıkan İhtiyaçlar Bütçenin uygulandığı yıl içerisinde  ortaya  çıkan  deprem,  su  baskını  gibi  olağanüstü  haller,  kamu personelinin maaş ve göstergelerinde yapılan ek düzenlemeler, ilave yatırım ihtiyacı gibi nedenlerle ek ödenek ihtiyacı doğmuş olabilir.

 

3-Ekonomik  Hedeflere  Ulaşılamaması  Bütçeyle  birlikte  öngörülen temel   ekonomik   hedeflere   ulaşılamaması   ve   bu   hedeflerdeki   sapmalar nedeniyle de ek ödenek ihtiyacı doğmuş olabilir.

Ek ödenek ihtiyacıyla ilgili olarak yukarıda belirtilen ihtimallerin ilki, çeşitli nedenlerle bütçeye yetersiz ödenek konulması, dolayısıyla bütçelerin olduğundan küçük gösterilmesidir. Ülkemizde bütçe hazırlığı, Başbakanlığın yayımladığı Bütçe Çağrısı ile başlamakta ve bütçeler uzun süren çalışmalar sonrasında  tamamlanmaktadır.  Bu  çalışmalara,  Maliye  Bakanlığı,  Hazine Müsteşarlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı yetkilileri katılmakta ve bütçelerin nihai   büyüklükleri   sözkonusu   kuruluşların   ortaklaşa   yaptıkları   çalışmalar sonucunda   belirlenerek   Yüksek   Planlama   Kurulu   ve   Bakanlar   Kuruluna sunulmaktadır. Bu itibarla, uzun bir dönemde ve ekonominin üst birimlerinin katılımıyla hazırlanan bütçelerde, ödeneklerin özellikle düşük belirlendiği ileri sürülemez. Ek ödenek ihtiyacıyla ilgili diğer bir ihtimal, yıl içerisinde ortaya çıkan ve önceden öngörülmeyen çeşitli ihtiyaçlarla ilgilidir. Ancak bütçemizde yıl içerisinde ortaya çıkan bu nevi ihtiyaçlar için makul ölçülerde ayrılmış yedek ödenekler  mevcuttur.  Belirtilen  ihtiyaçlar,  olağanüstü  boyutlarda  olmadığı takdirde, sözkonusu fonlardan karşılanır. Dolayısıyla yıl içerisindeki ihtiyaçların makul ölçülerdeki kısımlarının ek ödeneğe gidilmeden karşılanması mümkün-
dür.  Kanaatimizce  ek  ödenek  ihtiyacının  temel  nedeni,  bütçeyle  birlikte öngörülen temel ekonomik hedeflere ulaşılamaması ve bu hedeflerdeki büyük sapmalardır. Bu itibarla bu konunun ayrı bir alt başlık altında değerlendirilmesi
uygun olacaktır .

Temel Ekonomik Göstergeler

Bir ülke ekonomisi hakkında bilgi edinebilmek için öncelikle o ülkenin temel ekonomik göstergelerine bakılır. Bunlar, büyüme, fiyatlar, dış ticaret, cari işlemler dengeleri, bütçe büyüklükleri gibi çeşitli göstergelerden oluşur ve o ülke ekonomisinin durumunu ve genel gidişini gösterir. Bir ülkede fiyatlar ne düzeyde artmıştır, ne kadar üretim yapılmıştır, dış ülkelerde yapılan mal ve hizmet
alımları sonucunda dış dengeler nasıl oluşmuştur, keza o ülkenin tüm bireyleri o
sene ne kadar üretimde bulunmuşlardır, kamu ne kadar gelir elde etmiş, ne
kadar   harcama   yapmıştır.   Tüm   bu   soruların   cevapları   temel   ekonomik
göstergelerde bulunur.

Bir   ülke   ekonomisinin   temel   hedefleri   belirlenirken,   sözkonusu göstergelerin  de  uyum  içerisinde  olması  gerekir.  Büyüme,  ithalat,  ihracat, enflasyon, bütçe dengeleri gibi tüm göstergeler arasında yakın ilişkiler vardır ve bu   göstergelerdeki   gelişmeler   birbirlerini   etkiler.   Bundan   dolayıdır   ki, ülkemizdeki bütçe büyüklükleri belirlenirken, diğer tüm ekonomik hedefler de saptanır ve bütçe büyüklükleriyle birlikte kamuoyuna açıklanır.

 

Ülkemizde her yıl bütçeyle birlikte saptanan bazı ekonomik büyüklükler Ek ‘te yer alan tabloda belirtilmiştir. Tabloda 1986 ila 2001 yılları arasında öngörülen ekonomik hedefler ile yılsonu gerçekleşmelerine yer verilmiştir.

Bu   tablo,   ülkemizde   istikrarsız   bir   büyüme   ortamı   bulunduğunu,
enflasyonun   bütün   çabalara   rağmen   makul   seviyelere   çekilemediğini,
ekonominin dış dengesinde de sorunlar bulunduğunu ortaya koymaktadır.

 

Tablonun ortaya çıkardığı diğer bir sonuç ise, ekonomide öngörülen hedeflere   ulaşılamaması   ve   bu   hedeflerde   önemli   sapmalar   olmasıdır.
Ekonomide büyüme hızı yıllarca yüzde 4-5 olarak öngörülmesine rağmen, gerçekleşme genellikle bu hedeflerin altında olmuş ve hatta bazı yıllarda eksi olarak gerçekleşmiştir; diğer önemli bir ekonomik gösterge enflasyonda hedefler yüzde 30’lar civarında belirlenirken, gerçekleşmeler yüzde 60- 70 seviyelerinde olmuştur. Dış ticaret dengesindeki gelişmeler incelendiğinde, bu göstergelerde
de hedeflere ulaşıldığı söylenemez. Özetle ekonomide öngörülen hedeflere ulaşmada daima sıkıntılar olmuştur, hedeflere ulaşılan yıllarda da sağlanan başarılar sürekli olmamış ve istikrar sağlanamamıştır .

 

Hedeflerdeki Sapmaların Bütçeye Etkileri

Bütçenin hem gider hem de gelir büyüklükleri, ekonomik göstergelerdeki gelişmelere karşı son derece duyarlı olup, ekonomik gelişmelerden önemli ölçüde etkilenirler. Zira bütçe büyüklükleri, çeşitli unsurlarla birlikte ekonomik hedefler  de  gözönünde  bulundurularak  tespit  edilir.  Dolayısıyla,  enflasyon
oranlarında ve buna bağlı olarak faiz oranlarındaki gelişmeler, İthalat ve İhracat dengeleri,  büyüme  hızındaki artış  veya  azalışlar,  bütçe dengelerini etkiler.
Örneğin enflasyonun yükselmesi ve faiz oranlarının artması, bütçede öncelikle faiz  ve  personel  ödenekleri  üzerinde  olumsuz  etki  yapar.  Bütçedeki  faiz ödenekleri,  bir  önceki  yıllardaki  borç  stoku,  yıl  içerisinde  yapılacak  ilave borçlanmalar  ve  muhtemel  faiz  oranları  dikkate  alınarak  belirlenir.  Faiz oranlarının öngörülen seviyelerin üzerinde gerçekleşmesi, faiz ödeneklerinin yetersiz kalmasına neden olur. Bütçedeki personel ödenekleri de, mevcut kamu personeli, yıl içerisinde işe alınacak yeni personel, bazı kamu personelinin maaşlarında yapılacak ilave düzenlemeler ve bir sonraki yıldaki muhtemel
enflasyon oranı gibi çeşitli hususlar dikkate alınarak  belirlenir. Ayrıca son
yıllardaki  bütçe  kanunlarında,  kamu  personelinin  maaşlarının  enflasyonda
meydana gelecek gelişmeler çerçevesinde düzenleneceğini öngören hükümlere
de yer verilmektedir. Bu itibarla, personel ödenekleri de fiyat artışlarına karşı
oldukça duyarlı ödeneklerdir.

Kuruluşların hizmetlerini yerine getirmek için yaptıkları tüketim malları
ve malzeme alımları, ısınma-aydınlatma gibi tüm hizmetleri de fiyat artışlarından
etkilenir. Döviz kuru hedefinin üzerinde ortaya çıkan artışlar kamu kuruluş-
larının, yurt dışından yaptıkları mal ve hizmet alımlarının, keza uluslararası
kuruluşlara yapacakları ödemelerin artmasına neden olur. Bu listeyi uzatmak,
ayrıntılara inmek mümkündür. Ancak ekonomik hedeflerdeki sapmalardan en
fazla etkilenen ödeneklerin personel ve faiz harcamaları için ayrılan ödenekler
olduğunu belirtmek gerekir. Bütçelerimizin son dönemlerde yüzde 60 ila 70
oranındaki bir kısmı personel ve faiz harcamalarına ayrıldığından, özellikle fiyat
artışları ve faiz oranlarındaki gelişmelerin söz konusu ödenekler üzerindeki
olumsuz etkisi hayli yüksek boyutlarda olmaktadır. Aynı dönemlerde alınan ek
ödeneklerin  büyük  bir  kısmının  faiz  ve  personel  ödeneklerine  ayrılması,
ekonomideki olumsuz gelişmelerden en çok bu kalemlerin etkilendiğini ortaya
koymaktadır.

Ekonomik   hedeflerde   yüksek   seviyelerde   sapma   olduğu   yıllarda,
bütçenin ödenek ihtiyacı da buna paralel olarak üst seviyelere çıkmaktadır.
Örneğin, oransal olarak en yüksek ek ödenek alınan 1995 ve 1997 yılları,
ekonominin hedeflerin üzerinde büyüdüğü, enflasyonun yine hedeflerin oldukça
üzerinde gerçekleştiği dönemlerdir. Buna mukabil ek ödenek alınmayan 1992-
1998  ve  2000  yıllarında,  mali  yılbaşında  öngörülen  ekonomik  hedefler  ile
yılsonundaki gerçekleşmeler arasında önemli sapmalar görülmemektedir. Bu
göstergeler, bütçenin ödenek ihtiyacının ekonomik gelişmelerle yakından ilgili
olduğunu,   ekonomik   göstergelerin   hedefler   doğrultusunda   gerçekleşmesi
halinde   bu   ihtiyacın   asgari   seviyelere   indiğini   veya   ortadan   kalktığını
göstermektedir .

 

Değerlendirme

Devlet bütçesinde yer alan ödeneklerin yeterli olmaması nedeniyle ek ödeneğe müracaat edilmesi ve bu durumun diğer makroekonomik göstergelerle ilişkisi  konusunda  yapılan  tespitler  ve  değerlendirmeler  maddeler  halinde aşağıda sıralanmıştır.

l- Ek ödenek, Devlet hizmetlerinin karşılığı olarak bütçeye konulan ödeneklerin yetersiz kalması nedeniyle, Hükümetin Meclise müracaat ederek aldığı ödeneklerdir.

2- Ülkemizde sık sık ek ödenek kanunları çıkarılmaktadır ve alınan
ödeneklerin  yılsonu  ödeneklerine  oranı  yüzde 20’ler   seviyelerine   kadar
çıkabilmektedir.

 

3- Ülkemizde ek ödenek kanunlarına oldukça sık müracaat edilmesinin nedeni, kanaatimizce ekonomideki istikrarsızlık ve yüksek enflasyondur.

4- Enflasyonun tek haneli seviyelere inmesi halinde, ihtiyaç duyulabilecek ek ödeneklerin oranı da tek haneli seviyelerde olacaktır .

5-  Bütçede  öngörülen  hedeflere  ulaşılması  ve  bu  çerçevede  yıl
içerisinde  tekrar  ödenek  talebinde  bulunulmaması  için  bütçe  ödeneklerinin
sağlıklı şekilde tespit edilerek bütçede yer verilmesi gereklidir, ancak yeterli
değildir. Yeterli olması için bütçeyle birlikte bir uyum içerisinde tespit edilen
makroekonomik göstergelerde de hedeflere ulaşılması ve bu hedeflerde önemli
sapmalar ortaya çıkmaması gerekir. Aksi taktirde bütçeler ne kadar mükemmel
hazırlanırsa hazırlansın, ekonomik hedeflerdeki sapmalar bütçe büyüklüklerini
de etkilemekte ve ek ödenek ihtiyacı kaçınılmaz olmaktadır.

Sonuç olarak, dileğimiz bütçe ve ek ödenek konusuyla ilgili olarak yapı-
lan eleştirilerde, belirtilen konuların teknik özelliklerinin, karmaşık yapılarının,
nedenlerinin de dikkate alınması ve bu çerçevede daha sağlıklı değerlendirme-
ler yapılmasıdır.

EKONOMİK HEDEFLER VE GERÇEKLEŞMELER
(1986-2001)

1986                                  1987                                  1988                                  1989                                  1990                                  1991

 

Hedef            Ger.            Hedef            Ger.            Hedef            Ger.            Hedef            Ger.            Hedef            Ger.            Hedef                                                                                          Ger.

I- BÜYÜME (Yüzde Değişme)

GSMH                                                           5.0                 8.1               5.0                 7.5               5.0                 3.6                5.0                1.9                5.7                9.2                5.9                                                                       0.3

II- FİYATLAR(Yüzde Değişme

1-GSMH Deflatörü                                    27.0              31.0              24.0              38.4               48.0              65.8              49.0              66.3              54.0              54.4              45.0                                                                      59.2

2- TEFE YIL SONU                                    25.0              24.6              20.0              48.9              33.0               69.2              38.0              62.3              54.0              48.6              45.0                                                                      59.2

III- DIŞ TİCARET (Milyon $)

1-İhracat (FOB)                                        8,700            7,457            8,550           10,190          12,325          11,662          12,485          11,625          12,863          12,959          14,100                                                                    13,593

 

2- İTHALAT (CIF)                                   12,000          11,105          12,125          14,158          16,360          14,335          16,320          15,792          17,785          22,302          23,100                                                                   21,047

 

3- DIŞ TİCARET AÇIĞI                          -3,400          -3,648           -3,575          -3,698           -4,035           -2,673          -3,835           -4,167           -4,922          -9,343           -9,000           -7,454

 

4- CARİ İŞLEMLER DENGESİ               -695            -1,465            -975              -806              -885            1,596             -235              961              -874            -2,625           -2,370                                                                     250

IV- DOLAR KURU

(Yıllık Ortalama TL)                                   560               669               800               856              1,270            1,421            2,170            2,121            2,997            2,608            3,680                                                                      4,170

(*) GSMH Büyümesi ile Deflatör 1986-1994 Yılları Eski GSMH’ye Göredir.

1992                                 1993                                 1994                                 1995                                 1996

 

Hedef             Ger.            Hedef             Ger.            Hedef             Ger.            Hedef            Ger.            Hedef             Ger.

 

I- BÜYÜME (Yüzde Değişme) GSMH                           5.5                 6.4               5.0                8.1               4.5               -6.1               4.4                8.0                4.5                7.1

II- FİYATLAR (Yüzde Değişme)

1-GSMH Deflatörü                                                        52.0              63.5             51.0              67.4              54.0             107.3             43.2              87.2              69.0              78.0

 

 

2- TEFE YIL SONU                                                        42.0              61.4              47.0              60.3              48.2             149.6             22.5              65.6              67.7              84.9

III- DIŞ TİCARET (Milyon $)                                1-

İhracat (FOB)                                                              15,800          14,715          16,950          15,345          17,200         18,106          19,500          21,636          25,000          23,225

 

 

2- İTHALAT (CIF)                                                         23,300          22,872          25,800          29,428          30,300         23,270          27,000          35,709          41,000          43,627

 

3- DIŞ TİCARET AÇIĞI                                                -7,500           -8,157           -8,850         -14,083         -13,100          -5,164           -7,500          -13,212         -16,000         -10,582

 

4- CARİ İŞLEMLER DENGESİ                                      945              -974             -1160           -6433            -4460            2,631             430             -2339            -3800           -2,437

IV- DOLAR KURU

(Yıllık Ortalama TL)                                                      6332             6869           10,270          10986          17,750         29,704          42,280          45,705          75,000          81,137

EKONOMİK HEDEFLER VE GERÇEKLEŞMELER

1997                      1998                      1999                      2000                       2001

 

Hedef       Ger.       Hedef       Ger.       Hedef       Ger.       Hedef       Ger.       Hedef     Ger.Tah.

 

I- BÜYÜME (Yüzde Değişme) GSMH       4.0          8.3          3.0           3.9          3.0          -6.1          5.5          6.1          4.5           -8.5

II- FİYATLAR (Yüzde Değişme)

1-GSMH Deflatörü                                 65.0         81.2        64.0         75.3        44.4         55.8        42.5        51.6         18.0         60.3

 

2-TEFE YIL SONU                                 57.7        91.0         50.0        54.3        35.0         62.9        20.0        32.7        10.0          80.0

III- DIŞ TİCARET (Milyon $)

1-İhracat (FOB)                                    29500      26261      29,000     26973      30,000      26587      28250      27774      34,250       30500

 

2- İTHALAT (CIF)                                 50000      48,559     50,000     45,922     53,000      40687      46000      54,502     39,790       41000

 

3- DIŞ TİCARET AÇIĞI                         -20500     -15358     -21,000     -14220     -23,000    -10443     -14713     -22377      -5,540       -5540

 

4- CARİ İŞLEMLER DENGESİ                -5600      -2,638      -4,900      1,984      -3,600      -1360       -2848       -9819       2,896        2896

IV- DOLAR KURU

(Yıllık Ortalama TL)                             135000    151,429   240,000    260,040   374,000   417,581   575,030    623,947   714,000   1,233,000

 

Yorum Yazın

XHTML: HTML Etiketi Kullanabilirsiniz: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>