Dış Denetim ve Sayıştay

DIŞ DENETİM, ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİ ve SAYIŞTAY
I- GİRİŞ
Kamu mali yönetim sisteminde, 2001 krizi ile başlayan reform çalışmalarında önemli aşama kaydedilmiştir. Bu kapsamda ihale, bankacılık-finans, kamu mali yönetimi, vergi, gelir idaresi, mahalli idareler, borç yönetimi, sosyal güvenlik alanlarında kapsamlı düzenlemeler yapılmıştır. Yapılması gündemde olan birkaç düzenleme daha sözkonusudur. Mali yönetimi önemli ölçüde etkileyecek olan ve Cumhurbaşkanınca bir kez daha görüşülmek üzere TBMM’ye iade edilen “Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun Tasarısı”, Anayasa Mahkemesince iptal edilen yönleriyle yapılacak düzenleme sebebiyle ertelenen “Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu”, getireceği mali yükler nedeniyle kanunlaşması ertelenen “Kamu Personeli Kanun Tasarısı” ve dış denetimi yeniden düzenleyen “Sayıştay Kanun Teklifi” ile bu süreç önemli ölçüde tamamlanmış olacaktır.
Bu yazıda, sivil Anayasa tartışmalarının yapıldığı bugünlerde, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun düzenlediği dış denetimden hareketle yeniden hazırlanacak Anayasada Sayıştay denetimi ve hesap yargısı üzerine görüşlere yer verilecektir.
II- YÜRÜRLÜKTEKİ ANAYASADA SAYIŞTAY VE KAMU MALİ YÖNETİM VE KONTROL KANUNUNDA DIŞ DENETİM
Sayıştay, 1982 Anayasasının yargı bölümünde 160 ıncı maddede düzenlenmiştir. Maddede 5018 sayılı Kanun çerçevesinde 09/11/2005 tarih ve 5428 sayılı Kanunun ikinci maddesi ile kısmi değişiklik yapılmış olup, Sayıştay’a ilişkin yürürlükteki Anayasada “Merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının” bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir. Sayıştayın kesin hükümleri hakkında ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren on beş gün içinde bir kereye mahsus olmak üzere karar düzeltilmesi isteminde bulunabilirler. Bu kararlar dolayısıyla idari yargı yoluna başvurulamaz. Vergi, benzeri mali yükümlülükler ve ödevler hakkında Danıştay ile Sayıştay kararları arasındaki uyuşmazlıklarda Danıştay kararları esas alınır.(09/11/2005 – 5428/2 maddesi ile değişik) Mahallî idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştay tarafından yapılır. …………………….” hükmü mevcuttur.
Halen yürürlükteki Sayıştay Kanununda bu kısmi değişikliğe uyum sağlamaya yönelik bir değişiklik yapılmamış olup, değişiklik öncesine göre düzenlenmiş olan 832 sayılı Sayıştay Kanunu halen yürürlüktedir. Bu kanuna göre Sayıştay, denetimi kapsamına giren kamu idarelerinin hesaplarını, sayman hesapları üzerinden denetleyip hükme bağlamaktadır. Sorumlular ve sorumlulukları konusunda mevcut Anayasa hükmü ve 5018 sayılı Kanun ile 832 sayılı Kanun arasında uyumsuzluk ve belirsizlikler sözkonusu olup, 14.6.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararı ile konuya açıklık getirilmeye çalışılmıştır. Yeni kamu mali yönetim sistemi de esas alınmak suretiyle düzenlenen Sayıştay Kanun Teklifi halen TBMM’nin gündemindedir. Bu Teklif hazırlanırken mevcut Anayasada yer alan hükme bağlama ve sorumlular hususları ile yeni kamu mali yönetim sistemi arasında yukarıda kısaca belirtilen sorunlar aşılmaya çalışılmıştır.
Yeni kamu mali yönetim anlayışında denetim faaliyeti iç ve dış denetim olarak düzenlenmiştir. Dış denetime dolayısıyla Sayıştay denetimine ilişkin olarak 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun 68 inci maddesinde “ Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır.
Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak;
a) Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, mali tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin mali denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin mali işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti,
b) Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi,
Suretiyle gerçekleştirilir.
Dış denetim sırasında, kamu idarelerinin iç denetçileri tarafından düzenlenen raporlar, talep edilmesi halinde Sayıştay denetçilerinin bilgisine sunulur.
Denetimler sonucunda; ikinci fıkranın (a) ve (b) bentlerinde belirtilen hususlarda düzenlenen raporlar, idareler itibarıyla konsolide edilir ve bir örneği ilgili kamu idaresine verilerek üst yönetici tarafından cevaplandırılır. Sayıştay, denetim raporları ve bunlara verilen cevapları dikkate alarak düzenleyeceği dış denetim genel değerlendirme raporunu Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
Sayıştay tarafından hesapların hükme bağlanması; genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu hesaplarla ilgili işlemlerinin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına karar verilmesidir.
Dış denetim ve hesapların hükme bağlanmasına ilişkin diğer hususlar ilgili kanununda düzenlenir.” hükümlerine yer verilmiştir.
5018 sayılı Kanunun getirdiği yeni mali yönetim anlayışının ve müesseselerinin yerleşmesi açısından, Sayıştay denetim ve hesap yargısının etkin olarak işletilmesinin önemi büyüktür. Sayıştay denetim ve hesap yargısı etkin olarak işletilemediği sürece, 5018 sayılı Kanunun amaçlarına ulaşılması mümkün olamayabilecektir.
Mevcut Anayasada yer alan hüküm ile 5018 sayılı Kanunun dış denetime ilişkin hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, yeni mali yönetim anlayışı ve özellikle hesap verme sorumluluğu anlayışı uyum içersinde gözükmemektedir. Diğer taraftan hazırlanan yeni Sayıştay Kanun Teklifi de bu çelişkiyi bünyesinde barındırdığından kanunlaşma süreci gecikmektedir. Sözkonusu belirsizliklerin giderilebilmesi bakımından sivil Anayasa tartışmalarının yapıldığı bugünlerde değişikliğe konu edilecek Anayasa maddeleri arasında Sayıştaya ilişkin hüküm de yer almaktadır.
III- DEĞERLENDİRME VE SONUÇ
Yeni mali yönetim anlayışındaki hesap verme sorumluluğunun belirleyici unsurları, yönetim sorumluluğu ve kusurlu sorumluluktur. Diğer bir ifadeyle kamu kaynağı kullanan veya yöneten herkesin bunun hesabını yetkili kılınmış mercilere vermesi, varsa kusuru bu kusurundan kaynaklanan zararlardan sorumlu olmasıdır. Hesap verme sorumluluğunun, hiyerarşik denetim yanında, iç ve dış denetime tabi olma, faaliyet raporunu kamuoyuna açıklama, TBMM (ve yerel yönetimlerde meclislerine) kesin hesapların görüşülmesi gibi yollarla yerine getirilmesi gerekmektedir.
5018 sayılı Kanunla siyasi ve yönetsel yetki ve roller birbirinden ayrılmıştır. 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunundaki gibi kusursuzluk üzerine kurulu ve iki buçuk görevliden (Tahakkuk memuru (tam), Sayman (tam) ve ita amiri deruhte-i mesuliyette) müteşekkil bir sorumluluk müessesesi söz konusu değildir. 5018 sayılı Kanunda ise sorumluluk ve sorumlular konusu on bir maddede düzenlenmiştir. Bakan, üst yönetici, harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlileri ve muhasebe yetkilisi görev unvanlarındaki yeni mali yönetimin aktörleri ve sorumlulukları kısaca aşağıdaki gibidir.
1- 1050 sayılı Kanun uygulamasında harcama sürecinde birinci derece ita amiri olarak yer alan bakanlar, 5018 sayılı Kanunla harcama sürecinin dışında tutulmuş olup, TBMM’ne karşı siyasi sorumluluğu sözkonusudur.
2- Üst yöneticiler yönetim sorumluluğunun merkezinde yer almakta olup, sistemin en temel aktörü olarak; mali yönetim sürecine ilişkin düzenleme yapma, mali organizasyonu kurup görevlileri belirleyip atama, denetim ile bakana (mahalli idarelerde meclislerine) ve yetkili mercilere hesap vermekten sorumludurlar.
3- Harcama yetkililerinin, bir taraftan gider ve taşınır mal iş ve işlemlerinde (gelir ve alacaklarda kısmi olmak üzere) yönetim sorumluluğu gereği üst yöneticilere ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermeyle ilgili yönetsel sorumlulukları, diğer taraftan harcama talimatı verdikleri işlerle ilgili olarak kusurlu sorumlulukları sözkonusudur.
4- Harcama yetkilisi haricinde, gider, mal ve gelir işlemleri sürecinde yer alan görevlilerin tümü gerçekleştirme görevlisidir. Dolayısıyla gerçekleştirme görevlileri denilince birden çok, harcamanın çeşidine göre bazen onlarca kişi sözkonusu olmaktadır. Bu görevlilerin kendi yaptıkları işlemlerden ve şartlarına göre bir önceki aşamada yer alan görevlilerin işlemlerinden dolayı kusurlu sorumlulukları vardır.
5- Muhasebe yetkililerinin ise, Kanunda belirtilen hususlara ilişkin kontroller ile muhasebe işlemlerinden dolayı kusurlu sorumluluğu, yetkili mercilere hesap vermekten dolayı ise yönetsel sorumluluğu bulunmaktadır..
Yukarıda görevliler bazında kısaca belirtildiği üzere, yeni mali yönetim sisteminde mali işlemlerden kaynaklanan kamu zararından her hal ve şartta sorumlu olmak sözkonusu değildir. Kamu zararının mali işlem sürecinde yer alan kamu görevlilerinden tahsil edilebilmesi için, kamu görevlisinin kasıtlı veya ihmali bir kusurunun bulunması gerekir. Ayrıca, 5018 sayılı Kanunda 4.5.2007 tarih ve 5628 sayılı Kanunun dördüncü maddesi ile yapılan değişiklikle, kamu zararlarının kamu görevlileri yanında, fazla ve yersiz ödeme yapılan kişilerden de tahsil edilebilmesi imkanı getirilmiştir ki, bu durum sorumluluk müessesine kamu zararının tahsili açısından yeni bir boyut kazandırmış olup, kamu zararları kamu zararına neden olan kusurlu kamu görevlileri yanında, zarar konusu tutarı iktisap e den kişilerden de tahsil edilebilecektir.
Yeni mali yönetim sisteminde ayrılan siyasi ve yönetsel süreç ve sorumlulukta, Bakanların Başbakana ve TBMM karşı sorumlulukları ayrık olmak üzere; yönetim sorumluluğu modelinin özü, yönetsel süreçte yer alan görevlilerin her birinin (şartlarına göre kontrol yükümlüğü dahilinde bir sonraki aşamada yer alan görevlilerle birlikte) kendi yaptığı işlemden öncelikle sorumlu olması ve bir üstüne ve yetkili kılınan mercilere hesap vermesidir.
Buradaki hesap verme, temelde idarelerin stratejik planlarının, performans hedef ve göstergelerinin gerçekleşme düzeyi, mali işlemle ilgili belgeleri, mali tabloları ve faaliyet raporları gibi unsurlar üzerinden gerçekleştirilecektir. Sayıştay tarafından bu şekilde gerçekleştirilen denetim ve hesap yargısı sonuçlarının üst yönetici tarafından yerine getirilmesi veya yerine getirilmeme nedenlerinin faaliyet raporunda belirtmesi gerekmektedir. Bu gerekler bağlamında, üst yöneticilerin, kamu idaresinin mali işlemlerinin mevzuata, stratejik plan ve performans programına uygunluğuna ilişkin tedbirlerin ve organizasyonun kurulması, kamu zararı olarak belirtilen tutar hakkında gerekli inceleme ve değerlendirmelerin yapılarak tahsil edilmesi veya tahsil edilmeme nedenleri gibi hususların açıklanması ve bakanla birlikte ilgili kamu idaresinin hesap ve işlemleri üzerinde TBMM’nde (mahalli idarelerde meclislerinde üst yönetici) yapılacak görüşmeye katılması gerekmektedir.
Sayıştayın mevcut denetim ve hesap yargısı bu süreçte yeterince işletilememektedir. Bunun nedeni, yürürlükteki Anayasada yer alan Sayıştay’a ilişkin hükümdür. Diğer bir deyişle Sayıştay denetim ve hesap yargısı sorumlulara yönelik tekil ve ilamlı bir süreç olup, ilgili kamu idaresi hakkında bütçe kanunları ile verilen yetkiler başta olmak üzere, mali mevzuata uygunluk, stratejik plana uyumluluk, performans, mali tablolarının tam olması gibi hususlarda genel bir bakışla denetim ve hükme bağlamanın öngörülmemiş olması sürecin işletilmesine engel teşkil etmektedir. Yeni Sayıştay Kanun Teklifi bu hususları kısmen düzenlemekle birlikte, mevcut Anayasadaki hükümden hareketle yine sorumluluk konusuna ve tekil işlemlere odaklanılmaktadır. Oysa, yeni mali yönetim sisteminde Sayıştay denetim ve hesap yargısının amacı, kamu idarelerinin faaliyet sonuçlarının, adına denetim yaptığı mercilere (TBMM veya mahalli idarelerde meclislere) raporlanması olup, sonuçların bu mercilerce karara bağlanmasıdır. Diğer bir anlatımla Sayıştay denetim ve yargısının öncelikle mali işlemleri yürüten sorumlu kişilerin işlemlerine değil, kurumların faaliyetlerine odaklanması, bu faaliyetleri öncelikle değerlendirip raporlaması, doğal olarak faaliyetleri denetleyip raporlarken, görevlilerce gerçekleştirilen işlemlerden kaynaklanan kamu zararlarını tespit (kesin hükme bağlama değil) etmesi esastır.
Bu nedenle, yeni Anayasa çalışmalarında mali yönetime ilişkin düzenlemelere uyum çerçevesinde, Anayasada gerekli düzenlemelerin yapılması bir beklenti ve bir yerde de zorunluluk halini almıştır.
Bu çerçevede, yeni Anayasada “ Sayıştay, ……………………………… kapsamındaki kamu idarelerinin gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek, hesap ve işlemlerini hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir. …………………………………………..” şeklinde düzenlemeye gidilmesi halinde; tekil, sorumlular eksenli ve kamu zararına odaklı bir denetim ve hesap yargısının ötesinde, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanımına yönelik bir Sayıştay denetim ve hesap yargısının önü açılacaktır. Böylelikle de 5018 sayılı Kanunla getirilen yeni kamu mali yönetim sistem ve müesseselerine işlerlik kazandırmada önemli bir işlevi olan Sayıştayın bu fonksiyonunu yerine getirebilmesinin Anayasal zemininin oluşacağı kanaatindeyiz