Bütçe Nasıl Uygulanır…Bütçe Uygulama İlkeleri Nelerdir?

BÜTÇENİN UYGULAMAYA GEÇİRİLMESİ SÜRECİ

            I-GİRİŞ

            Kamu idarelerinin ihtiyaçları için yapacakları harcamaların miktarı, bütçe ödenekleri ile tespit edilmektedir.

Bütçe süreci cari yılın ortalarında başlar, yoğun bir çalışma sürecinden sonra, yılsonunda Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından kabul edilerek yılbaşından itibaren uygulanamaya başlar.

Bütçenin yürürlüğe girmesi ise ile beraber, bütçe ile ilgili işlemler bitmediği gibi, yeni başladığı da söylenebilir.

Şöyle ki bütçe ile kendilerine ödenek tahsis edilen kamu idareleri, ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla harcama yapmaya başlayacaklardır.

Peki kamu idareleri tarafından bu para nasıl harcanacaktır.

Bütçeyle verilen ödeneklerin harcama birimlerince istendiği gibi değil, 5018 sayılı Kanun, diğer harcama kanunları ve Bütçe kanunlarıyla öngörülen ilkelere uygun olarak harcanmasının yanı sıra, Maliye Bakanlığınca belirlenen çeşitli esaslara göre harcanması gerekecektir.

Bütçenin hazırlanma sürecinde olduğu gibi, uygulama sürecinde de uyulması gereken çeşitli ilke ve uygulamalar mevcuttur.

Bunlar; yıl başında Ayrıntılı Harcama Programı Hazırlanması, ödeneklerin serbest bırakılması, revize ödenek işlemleri, ödenek aktarmaları ve diğer işlemler olarak sayılabilir.

Bu çalışmada ödenek aktarmaları dışında, yukarıda belirtilen işlemler üzerinde durulacaktır.

.           II–AYRINTILI HARCAMA PROGRAMI VE AYRINTILI FİNANSMAN PROGRAMI DÜZENLENMESİ

Ödeneklerin kullanılması sürecinde, yılı içerisinde Maliye Bakanlığınca yapılacak çeşitli düzenlemelere göre ödeneklerin kullanılması gerekir.

Konuyla ilgili olarak 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun bütçe ödeneklerinin kullanılmasına ilişkin 20 nci maddesinde;

“(a) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, ayrıntılı harcama programlarını hazırlar ve vize edilmek üzere Maliye Bakanlığına gönderir. Bütçe ödenekleri, Maliye Bakanlığınca belirlenecek esaslar çerçevesinde, nakit planlaması da dikkate alınarak vize edilen ayrıntılı harcama programları ve serbest bırakma oranlarına göre kullanılır.

(b) Özel bütçeli idareler ve sosyal güvenlik kurumları ayrıntılı finansman programlarını hazırlar ve harcamalarını bu programa uygun olarak yaparlar.

(c) Ayrıntılı harcama ve finansman programlarının hazırlanmasına, vize edilmesine, uygulanmasına ve uygulamanın izlenmesine dair usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir.” hükümleri yer almaktadır.

Bu kapsamda kamu idareleri ödeneklerini, Maliye Bakanlığınca belirlenen usul ve esaslara göre hazırlayacakları ve Maliye Bakanlığınca vize edilen ayrıntılı harcama programlarına göre ve Maliye Bakanlığınca belirlenecek serbest bırakma oranlarına göre kullanmaları gerekecektir.

Normal sürecinde yürüyen bir bütçenin uygulama sürecinde yapılması gereken ilk işlem Ayrıntılı Harcama Programı (AHP) ve Ayrıntılı Finansman Programını (AFP) hazırlanması ve Maliye Bakanlığınca onaylanmasıdır.

Bu çerçevede öncelikle AHP ve AFP kavramları üzerinde durulması gerekir.

A-TANIMLAR

1- AyrıntılıHarcama Programı(AHP): 5018 sayılıKanuna ekli (I) sayılıcetvelde

yer alan idarelerin, aylar itibariyle yapabilecekleri harcamalarıgösteren ve tertip düzeyinde oluşturulan programdır.

2- Ayrıntılı Finansman Programı(AFP): 5018 sayılıKanuna ekli (II), (III) ve (IV)

sayılıcetvellerde yer alan idarelerin, aylar itibariyle yapabilecekleri harcamalar (tertip

düzeyinde) ile gelir ve net finansmanlarının gerçekleşme hedefini gösteren programdır.

3- Serbest bırakma işlemi: AHP ve AFP yürürlüğe girmeden önceki dönemde aylık harcamalara ilişkin genelgeyle düzenlenen harcama izinlerinin yetersiz kaldığıdurumlarda ödenek kullanımına izin veren işlemi ifade etmektedir.

Bütçenin uygulanmasında etkinliği ve nakit yönetiminin en düşük maliyetle işlemesini sağlayacak harcama ve finansman programlarının hazırlanması önem taşımakta olup; bu amaçla ayrıntılı harcama ve finansman programlarının hazırlanması ve vize edilmesinde aşağıda yer alan usul ve esaslara uyulacaktır.

B- PROGRAM OLUŞTURMA İLKELERİ

Yukarıda belirtildiği üzere ayrıntılı harcama ve ayrıntı finansman programının hazırlanmasıyla ilgili olarak çeşitli ilkeler mevcuttur. Bu ilkelere aşağıda değinilmiştir.

1) Kamu idareleri, AHP/AFP tekliflerini yılları Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile kendilerine tahsis edilen ödenekler üzerinden hazırlamaları gerekmektedir.

AHP/AFP’lerin harcama kısmı, tertip düzeyinde hazırlanıp, Maliye Bakanlığınca bu düzeyde vize edilmektedir.

2) AHP/AFP teklifleri hazırlanırken; uygulanmakta olan ekonomik program, önceki yıllar bütçe gider ve gelir gerçekleşmeleri ile AHP/AFP vize oranları, devredilecek nakit imkanları, teşkilat yapılarındaki değişiklikler, mevsimsel özellikler, harcamaların niteliği ve diğer özel durumlar dikkate alınması gerekmektedir.

3) (01) Personel Giderleri ile (02) Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri için tefrik edilmiş ödenekler; memur ve sözleşmeli personel için dolu kadro ve pozisyonlar esas alınarak takip eden yıl, Ocak ayından itibaren uygulanmakta olan katsayı ve sözleşme ücretleri üzerinden, işçiler için sürekli işçi pozisyonlarından dolu olanlar ile vize edilmiş geçici işçi pozisyonları esas alınarak mevcut toplu iş sözleşmesi hükümlerine göre yapılacak hesaplama çerçevesinde dağıtılması gerekir.

4) İlgili yıl bütçe genelgeleri ile serbest bırakılan ödeneklere, harcama veya finansman programlarının Ocak ayında yer verilmektedir. Ocak ayı harcamasının serbest bırakılan ödeneklerin üzerinde olması durumunda harcama tutarı dikkate alınacaktır.

5) İşçi ikramiyelerine ilişkin ödenekler ile uluslararası kuruluşlar için öngörülen ödeneklerin dağılımı, ödemenin yapılacağı ay dikkate alınarak yapılması gerekir.

6) Kamu idarelerinden alınan teklifler, ekonomik program uyarınca değerlendirilir ve gerektiğinde idarelerle görüşme yapılmak suretiyle miktar ve oran olarak nihai hale getirilerek vize edilir.

III- HARCAMA PROGRAMI OLUŞTURMA YÖNTEM VE SÜRECİ

A- GENEL BÜTÇE

1) İdareler, AHP tekliflerini tertip düzeyinde hazırlamaları gerekir.

2) İdarelerin AHP teklif formları, üst yöneticiler tarafından imzalanması gerekmektedir.

Teklifler Maliye Bakanlığınca belirlenecek bir tarihe kadar Maliye Bakanlığına iletilmesi gerekir.

3) Maliye Bakanlığınca yapılacak değerlendirme sonucunda oluşan AHP formları vize edilerek idarelere gönderilecek ve ayrıntılı harcama programı e-bütçe sistemi üzerinde Maliye Bakanlığı tarafından onaylanacaktır.

4)Vize edilen cetvellerde yapılacak her türlü değişiklik işlemi Maliye Bakanlınca gerçekleştirilecektir.

Bu kapsamda idareler zorunlu ve acil durumlarda Strateji Geliştirme Başkanlıkları/Daire Başkanlıkları/Müdürlükleri aracılığıyla Maliye Bakanlığına vize edilen cetveller üzerinden revize talebinde bulunabileceklerdir. İdareler, revizeyi gerektiren detaylı hizmet gerekçeleriyle birlikte diğer bilgi ve belgeleri talebe ekleyerek değerlendirilmek üzere Maliye Bakanlığına iletmeleri gerekir.

B- HAZİNE YARDIMI ALAN ÖZEL BÜTÇELİ İDARELER İLE SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI

1) Hazine yardımı alan özel bütçeli idareler ile sosyal güvenlik kurumları AFP hazırlayacaktır.

2) İdareler AFP’lerini gider, gelir ve net finansman bilgilerini birlikte değerlendirerek hazırlamaları gerekecektir.

4) Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa bağlı (F) işaretli cetvelde Net Finansman ve Net Borçlanma öngörülen idareler, Net Finansmanın hangi aylarda kullanılacağını, Net Borçlanmanın hangi aylarda yapılacağını AFP’ nda göstermeleri göstereceklerdir.

5) Toplam borçlanma ve likit değerlere ilişkin finansman girişleri 31 Aralık tarihli veriler dikkate alınarak yapılması gerekir.

6) İdarelerin AFP teklif formları, üst yöneticiler tarafından imzalanarak Maliye Bakanlığınca belirlenen tarihe kadar Maliye Bakanlığına iletilecektir.

7) Maliye Bakanlığınca yapılacak değerlendirme sonucunda oluşturulan AFP, vize edilerek idarelere gönderilecektir.

8) AFP’lerde yer alan hazine yardımları öngörü mahiyetinde olup; hazine yardımları idarenin ay içi bütçe gerçekleşmesi ve nakit durumu dikkate alınarak, ilgili genel bütçeli idare

bütçesinde yer alan hazine yardımı ödeneğinin serbest bırakılmasını müteakip tahakkuk ettirilmesi gerekir.

C- HAZİNE YARDIMI ALMAYAN ÖZEL BÜTÇELİ İDARELER İLE DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUMLAR

1) Hazine yardımı almayan özel bütçeli idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumlarda AFP düzenleyeceklerdir.

2) İdareler, vize edilmek üzere Maliye Bakanlığına herhangi bir belge göndermeyeceklerdir. Ancak merkezi yönetim bütçesinin hedef ve uygulama sonuçlarının konsolide edilebilmesi için, söz konusu idareler AFP girişlerini Maliye Bakanlığınca belirtilen tarihlere kadar tamamlayıp, e-bütçe üzerinde onaylamaları ve AFP formlarının birer örneğini bilgi için Maliye Bakanlığına göndermeleri gerekir.

3) Bu idareler tarafından hazırlanan ve onaylanan AFP’lerde yapılacak revize işlemlerinin tümü ilgili idarelerce sonuçlandırılacaktır. Yapılan revize işlemini müteakip Bakanlığımıza bilgi verilecektir.

D) SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI

1) Bu idareler tarafından hazırlanan ve onaylanan AFP’lerde yapılacak değişikliklerin tümü ilgili idarelerce sonuçlandırılacaktır. Yapılan revize işlemini müteakip Bakanlığımıza bilgi verilecektir.

2) Genel bütçe kapsamındaki idarelerin bütçelerinden Sosyal Güvenlik Kurumlarına yapılacak transferlere ilişkin talepler; gider, gelir ve finansman durumları ile gerek görülen diğer bilgi ve belgelerle birlikte değerlendirilmek üzere Bakanlığımıza iletilecektir.

E) MALİYE BAKANLIĞINCA VİZE EDİLEN AYRINTILI HARCAMA PROGRAMI (AHP) VE AYRINTILI FİNANSMAN PROGRAMININ (AFP) UYGULANMASI

Ayrıntılı harcama programı ve ayrıntılı finansman programı hazırlanmasının amacı, kamu idarelerinin yapacakları ödemelerin Hazine nakit dengesiyle orantılı şekilde ve belirli bir sistem içerisinde yapılmasını sağlamaktır.

Bu nedenle kamu idareleri aşağıda belirtilen hususları riayet etmeleri gerekir.

1) İdareler, uygulanmakta olan ekonomik programın aksamaması ve ilave nakit ihtiyacına yol açılmaması için, harcamalarını vize edilen AHP ve AFP’lere uygun olarak gerçekleştirmeleri gerekir.

2) Vize edilen cetvellerde yer alan ödenekler, idarelerin üçer aylık dönemler itibariyle kullanabilecekleri tutarlardır. Dönemleri içinde kullanılmayan tutarlar takip eden üçer aylık dönemlerde kullanılabilecektir. Ancak, takip eden dönemlere ilişkin ödenekler süresinden önce kullanmamaları öngörülmektedir.

3) İdareler, tertipler bazında her üç aylık dönemde herhangi bir talimat beklemeksizin bu ödenekler için ödenek gönderme belgesi düzenleyebileceklerdir.

4) Üst yönetici ve harcama yetkilileri, AHP ve AFP’lerin temel amacının aylık nakit planlaması olduğu bilinciyle hareket etmeleri ve ödemelerin her üç aylık dönem içinde aylara dengeli olarak dağıtılmasına özen göstermeleri öngörülmektedir.

5) Bloke tutularak AHP ve AFP’lere bağlanmayan ödenekler, bütçe uygulamalarındaki gelişmeler dikkate alınarak Maliye bakanlığınca kullandırılabilecektir.

6) İhale işlemlerinde bütçelerin ilgili tertiplerinde yer alan başlangıç ödenekleri dikkate alınarak taahhüde girişilebilecektir. Ancak, şartname ve sözleşmelere Maliye Bakanlınca vize edilen AHP ve AFP’deki ödenek dağılımına göre harcama yapılacağına ilişkin hüküm konulacaktır.

7) Geçici işçi ödenekleri, Maliye Bakanlığınca vize edilen aylık dağılım cetvellerine göre kullanılacaktır.

IV-ÖDENEK SERBEST BIRAKMA İŞLEMLERİ

Harcama birimlerinin, ayrıntılı harcama programı yürürlüğe girmeden önceki dönemde Maliye Bakanlığınca bütçe ödenekleri belirli oranlarda serbest bırakılabilmektedir.

Örneğin 2010 yılı içinde; Maliye Bakanlığınca yayınlanan genelde;

“5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun ödeneklerin kullanımına ilişkin esasları düzenleyen 20 nci maddesi gereğince hazırlanacak ayrıntılı harcama ve finansman programları yürürlüğe girinceye kadar 2010 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesinde yer alan ödenekler aşağıdaki esaslar dahilinde kullanılacaktır.

1) Bakanlığımızca bloke tutulan ödenekler hariç olmak üzere, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerinde yer alan ödeneklerden;

a) 01- Personel Giderlerinin % 15’i,

b) 02- Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderlerinin % 15’i,

c) 03- Mal ve Hizmet Alımı Giderlerinin % 8’i,

d) 04- Faiz Giderlerinin % 15’i,

e) 05- Cari Transferlerin % 8’i,

serbest bırakılmıştır.” Denilmiştir.

Bunun dışında Harcama birimlerinin, ayrıntılı harcama programı yürürlüğe girmeden önceki dönemde ve harcama izni veren genelgelerin yetersiz kaldığı durumlar ile ayrıntılı harcama programı vizesini müteakip, yıl içinde ihtiyaç duyulan ödeneklerin ve bütçe ödeneklerinin AHP ve revize işlemleri ile aylara dağıtılamayan kısmını oluşturan blokeli ödeneklerinin, serbest bırakılmasına ilişkin talepleri Strateji Geliştirme Başkanlığa gönderilir. Başkanlık serbest bırakma taleplerindeki gerekçeleri göz önünde bulundurarak incelemesini gerçekleştirir.

Bloke tutulan ödeneklerin kullanılır duruma getirilmesi, tertip düzeyinde ve Maliye Bakanlığı tarafından gerçekleştirileceği için, bu konuya ilişkin talepler, tertip düzeyinde olmak üzere Strateji Geliştirme Başkanlığa gönderilir.

Uygun bulunan serbest bırakma talepleri Strateji Geliştirme Başkanlığınca Maliye Bakanlığına gönderilir ve Maliye Bakanlığınca yapılan işlemin sonucu bir yazı ile harcama birimine bildirilir. Uygun bulunmayan talepler ise gerekçesi belirtilerek harcama birimine iade edilir.

V-REVİZE İŞLEMLERİ

Ayrıntılı harcama programına bağlanan ödeneklerin programlanan dönemden daha önce kullanılması revize işlemiyle gerçekleştirilir.

Harcama birimleri revize işlemi taleplerinde bulunurken, öncelikle icmal harcama programında değişiklik oluşturmayacak şekilde talepte bulunurlar.

Bu kapsamda, ekonomik sınıflandırmanın ikinci düzeyi itibariyle, aynı olan tertiplerdeki ödenekler arasında revize işlemi talep edilir.

Bu tür talepler, ayrıntılı harcama programı icmalinde bir değişikliğe sebep olmayacağından Başkanlık tarafından gerçekleştirilir.

Programlandığı dönemde kullanılmayan ödeneklerin farklı harcama birimlerinin ihtiyacını karşılamak amacıyla ötelenmesi karşılığı olarak yapılacak revize işlemleri, ilgili harcama birimleri arasında gerekli koordinasyon yapılmak suretiyle Strateji Geliştirme Başkanlığı tarafından gerçekleştirilir.

Ayrıntılı harcama programı icmalinde değişiklik gerektiren revize talepleri gerekçeleriyle birlikte Strateji Geliştirme Başkanlığına iletilir. Başkanlık, uygun gördüğü talepleri Maliye Bakanlığına iletir.

Maliye Bakanlığı tarafından gerçekleştirilen ayrıntılı harcama programı icmal revize işlemine paralel olarak Strateji Geliştirme Başkanlığı, detay revize işlemini gerçekleştirerek ilgili harcama birimine gerekli bildirimi yapar. Maliye Bakanlığı tarafından revize işleminin gerçekleştirilmesini müteakip Strateji Geliştirme Başkanlığı, ilgili harcama birimini bilgilendirir.

Strateji Geliştirme Başkanlığınca uygun görülmeyen revize talepleri, gerekçesi belirtilmek suretiyle harcama birimlerine iade edilir.

VI-SONUÇ

İlgili Bakanlık bütçesine tefrik edilmiş olan ödeneklerin tertipler itibariyle aylara dağılımını gösteren ayrıntılı harcama programına (AHP) ilişkin ön çalışmalara, harcama birimleri tarafından, mali yılın başından itibaren başlanır.

Maliye Bakanlığınca belirlenen ilke ve esaslara göre hazırlanan AHP ve AFP, yine Maliye Bakanlığınca onaylanarak yürürlüğe girer.

Bu planların hazırlanmasındaki amaç, Devletin nakit ve ödeme işlemlerinin koordinasyonlu bir şekilde gitmesini sağlamaktır.

Aksi halde, yüklü ödeme tutarları içeren devlet harcamalarında bir kaos yaşanacağı açıktır.

Zaman zaman ödeneklerin programda yer alan süreden önce kullanılması ihtiyacı hasıl olabilir.

Bu durumda ödenek revize işlemleri devreye girerek ödeneklerin planlanan önce kullanılması imkanı sağlanır.

Maliye Bakanlığınca ödeneklerin nakit planlamasıyla bağlantılı olarak daha, muhasebe kayıtları noktasında son yıllarda daha etkin politikalar izlendiği de gözlemlenmektedir.