Bütçenin İşlev ve İlkelerinin 5018 Sayılı Kanun Kapsamında Değerlendirilmesi

BÜTÇENİN İŞLEV VE İLKELERİNİN 5018 SAYILI KANUN ve DİĞER KANUNLAR ÇERÇEVESİNDE DEĞERLENDİRİLMESİ

Bütçeler kısa bir ifadeyle devletin belirli bir dönem içerisinde yapacağı harcamaları ve toplayacağı gelirleri gösteren bir kanundur.

Fakat bütçeyi basit bir gelir gider izahatı olarak açıklamamak gerekir. Bütçe hükümetlerin belli bir dönem içerisinde yerine getirmeyi planladığı hizmetlere ayırdığı (tahsis ettiği) parayla, toplayacağı gelirlere ilişkin tercihlerini ortaya koyduğu bir kanundur.

Bu kanunla belli bir dönemde, hükümetin ekonomik politika (sıkı veya geniş para ve maliye politikası), istihdam politikası, vergilendirmeye ilişkin tercihler, borçlanma öngörüsü vs. gibi kamuoyunu doğrudan ilgilendiren ve etkileyen mali uygulamalar yer almaktadır.

Bu anlamda bütçelerin üstlendiği bir takım işlevler mevcut olduğu gibi, bütçe hazırlanırken uyulması gereken ve zaman içinde şekillenmiş olan bir takım ilkeler de mevcuttur.

1-BÜTÇENİN İŞLEVLERİ

Bütçenin yerine getirmekle görevli olduğu belirli işlevleri vardır. Bunları klasik ve modern işlevler olarak iki başlık altında toplayabiliriz.

A.Klasik Bütçe İşlevleri

1-Bütçenin Mali ve Ekonomik İşlevi

Bu ilkeye göre bütçenin, mali dengeyi sağlayacak biçimde harcamalar ile gelirler arasında bir denge oluşturması gerekli ve yeterlidir.Oysa kamusal faaliyetler alanında gerek nitelik, gerekse nicelik yönünden meydana gelen değişme ve gelişmeler bütçeye mali işlevi yanında ekonomik bir işlev yüklemiştir. Böylece mali denge ile birlikte ekonomik denge düşüncesi ortaya çıkmaktadır.

2-Bütçenin Siyasal İşlevi

Demokratik ülkelerde yasama organı bütçenin hazırlanması ve onaylanması sırasında yürütme organının işlemlerine izin verir ve onu denetler.Yasama organının bu yetkisi siyasal otoritesini kullanma anlamındadır.Böylece,bütçe siyasi bir özellik taşımaktadır.

Yasama organının siyasi tercihlerini çeşitli baskı grupları da önemli ölçüde etkileyebilmektedir.Bu nedenle bütçeye ülkenin ekonomik, mali ve siyasal tercihlerini yansıtan bir belge de denebilir.

3-Bütçenin Hukuki İşlevi

Bütçenin, yürütme organı ve kamu yönetimince hazırlanarak yasama organında görüşülüp onaylanması ve böylece yürütme organını ve kamu yönetimini bağlayıcı bir tasarruf olarak ortaya çıkması, onun hukuki işlevini oluşturmaktadır. Böylece bütçe faaliyetleri yasalara uygun olarak yürütülmeye zorlanmaktadır.Bütçe dışı yada bütçeye aykırı tüm idari işlemler yasal yaptırımlara bağlanmaktadır.

Bütçe işlemleri için yürütme organına genellikle bir yıl için yetki verilir.

4-Bütçenin Denetim İşlevi

Denetim işlevinin amacı, yasama organının yürütme organına bütçe ile vermiş olduğu yetkilerin bütçe yasasında belirtilen sınırlar doğrultusunda kullanılıp kullanılmadığının denetlenmesidir.

B-Çağdaş Bütçe İşlevleri (Makro Ekonomik İşlevi)

Günümüzde bütçe, kamusal mal ve hizmetleri yürütme görevini yerine getirme yanında, gelir dağılımını düzeltme, fiyat istikrarını sağlama, iktisadi büyüme ve gelişmenin hızlandırılması ve optimal kaynak dağılımını sağlama gibi temel makroekonomik amaçların gerçekleştirilmesinde bir araç olarak kullanılmaktadır.

1-Kaynakların Tahsisi İşlevi

Günümüzde devletin birçok alanda rol oynaması ve iktisadi hayata müdahale etmesi gerekmektedir.

Kamusal mal ve hizmetlerin üretiminde piyasa ekonomisi yetirince kaynak tahsis etmemekte yada fazla tahsis etmektedir.Yani bu tür mal ve hizmetlerin üretimini fiyat mekanizması ile gerçekleştirmek çok güç olmaktadır.Bu da, devletin ekonomiye bizzat girmesi yada müdahale etmesi sonucunu doğurmaktadır.Devlet, mevcut kaynakların optimum kullanımının ve piyasa ekonomisinin düzenli işleyişinin sağlanmasına çalışılmaktadır.

            2-Gelirlerin Dağılımı İşlevi

Piyasa ekonomisi kendi haline bırakıldığında adil olmayan bir gelir dağılımına yol açar.Bunu önlemek için devletin ekonomik hayata müdahalesi ve birtakım önlemler alması gerekmektedir.

            3-İktisadi İstikrar İşlevi

İstikrar kavramı, devletin tam istihdam ve fiyat istikrarını gerçekleştirmesini ifade eder. İktisadi istikrarsızlığı önlemek yada boyutlarını azaltıcı önlemleri almak artık günümüz devletlerinin görevleri arasına girmiştir.

            4-İktisadi Büyüme İşlevi

Son zamanlarda kendi haline bırakılan bir piyasa ekonomisinin iktisadi büyümeyi gerçekleştiremeyeceği görüşü yoğunluk kazanmıştır.Bu nedenle günümüzde devlete,ekonomiye gerekli itişi sağlamak ve ekonomiye iktisadi büyüme ve kalkınmayı hızlandıracak şekilde müdahale etmek görevi verilmiştir.

            II-BÜTÇE İLKELERİ

Bütçe işlevlerinin kendinden beklenen biçimde yerine getirilebilmesi, bütçe gelir ve giderleri konusunda tam ve doğru bilgi alınması ve bütçenin açık bir şekilde görülmesi için bazı ilkeler öngörülmüştür. Bu ilkeler, bütçelerin uygulama tekniğine ilişkin kurallardır. Söz konusu ilkeler 19.yüzyıldan itibaren geliştirilmiş ve yasama organının kamu harcamalarını kendi izin ve denetimi altında tutma arzusundan kaynaklanmıştır.Bütçe ilkeleriyle ilgili değişik tasnifler yapılabilir.

            A-Bütçenin Genellik İlkesi

Bu ilkeye göre bütçe devletin her türlü harcama ve gelirini bütünüyle kapsaması, bütçe dışında hiçbir devlet geliri ve harcamasının bırakılmamasıdır.Bu ilkeye göre hem gelirler hem de giderler gayri safidir. Giderlerin gayri safi olması ilkesi sayesinde,iktidar kamu kuruluşlarının gelir kaynakları yaratarak harcamalarını artırma yolunu kapatmıştır.Gelirlerin genelliği ilkesi hiçbir vergi gelirinin herhangi bir hizmete tahsis edilememesi sonucunu doğurur.

Genellik ilkesi ikiye ayrılır:

            1-Gelir ve Giderin Bütçede Yer Alış Biçimine Göre:

a)Safi usul:Bir kaynaktan elde edilen gelirlerden o kaynak için yapılmış olan giderlerin düşülmesinden sonra kalan tutarın gösterilmesidir.

b)Gayri Safi Usul: Bir kaynaktan sağlanan gelir ile o kaynak için yapılan gider birbiriyle ilişkilendirilmeksizin bütçede ayrı ayrı yer alacaklar, yani birbiriyle mahsubu yapılmaksızın gösterilecektir. Bu usulle giderlerle gelirlerin birbiri arkasına saklanması önlenmektedir.

            2-Belirli Gelirlerin Belirli Giderlere Ayrılmaması Açısından:

Bu ilkeye ademi tahsis ilkesi veya Hazine birliği ilkesi denilmektedir. Buna göre bir kaynaktan sağlanan gelir o kaynaktan yapılacak gidere karşılık olarak gösterilemeyecektir. Devletin çeşitli kaynaklardan sağladığı gelirlerin tamamı bir gelir bütçesinde gösterilirken tüm giderler de gider bütçesinde yer almaktadır

Bu şekilde uygulamaya gidilmesinin başlıca nedeni bazı giderlerin belli bakanlık veya dairelere tahsis edilmesinin bu dairelerin genel boyutta denetime tabi olmaksızın harcayabilecekleri gelire sahip olması sonucu israf ve suiistimallere neden olunabilmesidir.  (Prof. Akdoğan Abdurrahman Kamu Maliyesi- Ankara1997 Sy.282)

Genellik ilkesi; bütçenin her türlü devlet harcama ve gelirini kapsaması, bütçe dışında harcama ve gelir kalemlerinin bırakılmamasıdır.

Genellik ilkesiyle güdülen amaç yasama organından geçerek harcama yetkisi almamış kurumların harcama yapma imkanını ortadan kaldırmaktır.Devlet adına fon toplayan kuruluşların bu faaliyetlerinin bütçe aracılığıyla denetimini sağlamak, böylece yasama organının kamu kesimi üzerindeki egemenliğini gerçekleştirmektir.

Genellik ilkesiyle ulaşılmak istenen amaç ödeneksiz harcama yapılmasını önlemektir. (Prof. Uluatam ÖZHAN Kamu Maliyesi Ankara 1997 sy.122)

Genellik ilkesinin temelinde demokratik parlamenter sistemin temeli olan yasama organının (meclisin) halkın seçtiği kimseler olarak yetkiye ve bu yetkiyle doğru orantılı olan siyasi sorumluluğa sahip olması nedeniyle devleti yönetme sorumluluğunun onlarda olmasıdır.

            B-Bütçenin Yıllık Olması İlkesi

Bu ilke, bütçe gelir ve giderlerine ilişkin izin ve yetkilerin bir yıl için verilmesini öngörmektedir. Buna göre, gerek gelir tahminleri gerekse ödenekler ancak bir yıl için geçerli olabilecektir.

Ancak vergi ve harcama yasaları bir yıllık değil süreklidir. Sadece, her yıl yasama organı bütçe ile vergilerin toplanmasına ve giderlerin yapılmasına yeniden izin vermektedir.

Kuruluşların ürettiği mal ve hizmetlerin bir yıl sonunda değerlendirilmesi ve denetlenmesi daha kolaydır.Ayrıca genişleyen hizmetler karşılığı ödeneklerin artırılabilmesine de bu ilke esneklik ve kolaylık sağlanmaktadır.

            C-Bütçenin Birlik (Tekliği) İlkesi

Bütçenin tekliği ilkesi (birliği ilkesi) devletin bütün gelir ve giderlerinin tek bir bütçe içinde toplanmasıdır.

Genellik ilkesi tüm gelir ve giderlerin bütçede gösterilmesini gerektirmekle birlikte bunu tek bir bütçede göstermek zorunlu değildir. Birlik ilkesi ise gelir ve giderlerin gösterilmesi işleminin tek bir bütçe üzerinde yapılmasını gerekli kılmaktadır.

Ancak, yerel yönetimlerin ve kamu iktisadi teşebbüslerinin ayrı bütçeleri vardır.Yerel yönetimler ayrı bir kamu hizmeti kademesi olduğu için bütçelerinin de ayrı olması doğaldır.Aynı şekilde kamu iktisadi teşebbüsleri ticari ve sanayi alanda piyasa şartlarına göre faaliyette bulunan piyasa işletmeleri olduğu için,bunların da devlet bütçesi dışında bir bütçeye sahip olmaları doğaldır.

D-Bütçede Önceden İzin Alma İlkesi

Belli bir döneme(mali yıla) ait harcama ve gelir toplama yetkisinin, yasama organınca o mali yıl başlamadan önce bir bütçe yasası ile yürütme organına verilmesi, önceden izin alma ilkesi olarak adlandırılır.

Harcamalar açısından öngörülmüş hizmetler için bütçede ödenek ayrılmasını ifade eder.Bütçenin belli bir bölümünde işaretli ödenekler o iş için harcanabilecek paranın üst sınırını ifade eder.Dönem içinde sınırın aşılması halinde yeni bir kanunla yasama organının izin vermesi gerekir.

Gelirler açısından ilke hem gelirlerin toplanması iznini hem de zorunluluğunu getirir

            E-Bütçenin Açıklığı ve Aleniliği İlkesi

Bu ilkenin amacı, bütçenin herkes tarafından kolayca anlaşılır bir belge olarak düzenlenmesi ve bütçe tasarısının hazırlanmasından başlayarak kesin hesap kanununa kadar geçen sürede ortaya çıkan bütün belgelerin gerçek durumu yansıtacak biçimde yayınlanması gerekir.Böylece bütçe kamuoyunun bilgisine sunulmaktadır.

            F-Bütçenin Samimiyet İlkesi

Bütçe gelir ve giderlerinin gerçeğe en yakın tahmin edilmesi bu ilkenin gereğidir.

            G-Bütçenin Doğruluk İlkesi

Bu ilkeye göre bütçede yer alan gelir ve gider tahminlerinin ülkenin içinde bulunduğu ekonomik koşullara uygun olması gerekir.

            H-Bütçenin Denkliği İlkesi

Bu ilkeye göre bütçede yer alan gelir ve giderlerin eşit olması gerekir.Burada önemli olan bütçe uygulama sonuçlarıyla da sağlanan denkliktir.

            I-Bütçenin Kanuniliği İlkesi

            Bütçenin bir kanun olması özelliğinin yanı sıra gelir, gider ve borçlanmaya ilişkin işlemlerin kanuna dayanması gereğini ifade eder.

            İ-Bütçedeki Giderlerin Bölümler İtibariyle Onaylanma İlkesi

Bu ilkeye göre bir kuruluşun bütçe tasarısı, yasama organında görüşülüp onaylanırken bölümler itibariyle görüşülerek onaylanması ve yasalaştırılmasıdır.

            J-Sınırlı Yetki İlkesi:

            Bu ilkenin ifade ettiği şey bütçe kanunlarına doğrudan bütçe ile ilgili hususlar dışında hükümlerin konulmaması gereğidir. Bütçe kanunlarının her yıl tekrarlanan niteliği ve yasama organında mutlaka uyulması gereken belli bir takvim ve prosedür içinde ve ciddi kısıtlamalarla geçen görüşülme biçimlerinin olması, başka kanunlarla düzenlenmesi gereken hususların bütçe ile düzenlenmesini çok sakıncalı hale getirecektir. Bu ilke ile ulaşılmak istenen hedef bütçe içine sokulmuş bu tür hükümlerle meclisin olağan faaliyetlerinin aksatılmasının önüne geçmektir. (Prof. ULUATAM Özhan Kamu Maliyesi Sy.125)

            III-1050 SAYILI KANUNUN BÜTÇE İLKELERİ AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ

1927 yılından beri uygulanmakta olan 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu, uzun yıllar ülkemizin bütçe, harcama ve kısmen gelir mevzuatına yön vermiş, kamu mali mevzuatının anayasası olarak nitelendirilen ve 5018 sayılı kanunun 2006 yılında tam anlamıyla yürürlüğe girmesiyle beraber yürürlükten kalkmış olan bir kanundur.

1050 sayılı Kanununun çeşitli maddelerinde bütçenin işlev ve ilkeleriyle ilgili maddeler mevcuttur.

A-Bütçe İşlev ve İlkeleriyle İlgili Maddeler:

1050 sayılı kanunun 1’ inci maddesinde Devletin bütün malvarlığının yönetim ve muhasebesinin bu kanuna tabi olacağı belirtilip genellik ilkesi vurgulanmıştır.

1050 sayılı Kanunun 3’ üncü maddesiyle yönetim dönemi ve bütçenin yıllık olması ilkesi benimsenmiştir.

6’ ncı maddede bütçenin bir kanun olduğu, 5 ve 33’üncü maddelerde devlet gideri ve borçlanmanın belirli bir kanuna dayanmadan yapılamayacağı belirtilerek bütçenin kanuniliği ilkesi üzerinde durulmuştur.

30’uncu maddeyle bütçe kanunun yıllık olduğu ve bir yılı aşkın maddelerin bütçeye konulamayacağı vurgulanmış, bütçenin denk olması konusunda ise herhangi bir kural koyulmamıştır.

41’inci maddede bütçenin gayrisafi olarak düzenleneceği belirtilerek gayrisafilik ilkesi vurgulanmıştır.

45’inci maddede gider yetkisinin (yıllık olarak belirlenen) ödeneklerle sınırlı olduğu belirtilmiş, 48’ inci maddede bu ilkenin istisnaları belirtilmiş, yine 50, 51 ve 52’nci maddelerde bir yılı aşan yüklenmelere ilişkin hükümlere yer verilmiştir. Bu maddelerle bütçenin genellik, önceden izin alınması ve verilen izinin yıllık olması ilkeleri dolaylı olarak işlenmiştir.

55’ inci maddede ise gayrisafilik ilkesine aykırı olan özel gelir ve ödenek işlemlerine yer verilmiştir.

28’ inci maddede Bütçenin kalkınma plan ve programlarının gereklerine, verimlilik ve tutumluluk ilkelerine, fayda ve maliyet unsurlarının dikkate alınması gereğine işaret ederek bütçenin klasik ve çağdaş işlevleri olan ekonomik kalkınma, kaynakların tahsisi, iktisadi istikrar ve büyüme işlevleri üzerinde durulmuştur.

1050 sayılı kanunda açıklık, alenilik, doğruluk, samimilik ilkelerine ilişkin düzenlemelere yer verilmemiştir.

1050 Kanunun 49’ uncu maddesinde Döner Sermaye,115’ inci maddesinde Katma ve Özel Bütçeye yer verilerek bütçede birlik ilkesinin istisnaları mevzuatımızda yer almıştır.

B-1050 Sayılı Kanun Kapsamında Yetersizliği Görülen Hususlar:

1-Bütçe analiz yapmaya müsait değildi,

2-Bütçede birlik ilkesine uyulmuyordu, birden fazla bütçe rejimi vardı.

3-Bütçeyi doğrudan ilgilendirmeyen maddeler bütçe kanununda yer alıyordu,

4-Dış proje kredilerinin bütçeleştirilemiyordu,

5-Bütçe analiz yapmaya müsait değildi,

6-Bütçeler sürekli açık veriyordu. Denk bütçe yapılması konusunda herhangi bir öngörü mevcut değildi.

7-Bütçede genellik ilkesine uyulmuyordu. Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsisi yapılıyordu.

IV-5018 SAYILI KANUNUNDA BÜTÇE İŞLEV VE İLKELERİYLE İLGİ YER ALAN HÜKÜMLER:

5018 sayılı kanun kamu mali yönetiminde yaşanan aksaklıkları gidermek amacıyla 10/12/2003 tarihinde kabul edilerek 24/12/2003 tarih ve 25326 sayılı resmi gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir.

5018 sayılı kanunda 1050 sayılı kanunun aksine bütçeleme işlev ve ilkelerine bir çok maddede direkt olarak değinilmiş olup bütçelerin bu esaslar çerçevesinde hazırlanması hükme bağlanmıştır.         A-Bütçe İşlevleri Açısından

5018 kanunun 1’ inci maddesinde “ Bu Kanunun amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını…” denilmiş,

13’üncü maddenin a fıkrasında “Bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasında, makroekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmayı sağlamak esastır.” Denilmiş,

13’ üncü maddenin c fıkrasında ise “Bütçeler, kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir.” Denilerek kaynakların etkili ve verimli şekilde kullanılması, makroekonomik istikrar, sürdürülebilir kalkınma, stratejik plan, kalkınma vb. kavramlara değinilerek bütçenin işlevleri üzerinde durulmuştur.

            B-Bütçe İlkeleri Açısından

1-Bütçenin Genellik İlkesi

Kanunun 1’ inci maddesinde kanunun amacı “…tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemektir…” denilmekle genellik ilkesi ve saydamlık ilkesi üzerinde durulmuştur.

13’ üncü maddenin n fıkrasında “Kamu hizmetleri, bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilir.” denilmekte, o fıkrasında ise “Bütçelerde, ödenekler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilir.” Denilmekle bütçenin genellik ilkesi ifade edilmiştir.

a)Gelir ve giderin bütçede yer alış biçimine göre:

13’ üncü maddenin f fıkrasında “Tüm gelir ve giderler gayri safi olarak bütçelerde gösterilir.” Denilmek suretiyle bütçede gayrisafi usul benimsenmiştir.

            b)-Belirli gelirlerin belirli giderlere ayrılmaması açısından (ademi tahsis ilkesi):

13’ üncü maddenin g fıkrasında “Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi esastır.” Denilmekle ademi tahsis ilkesi vurgulanmıştır.

            Kanunun 6’ ncı maddesinde “Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider, tahsilat, ödeme, nakit planlaması ve borç yönetimi Hazine birliğini sağlayacak şekilde yürütülür.

Bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin tüm gelirleri Hazine veznelerine girer, giderleri bu veznelerden ödenir. Bu idareler özel vezne açamaz.

Her türlü iç ve dış borçlanma, yurtdışından hibe alınması, borç ve hibe verilmesi ve bunlara ilişkin geri ödemeler, Hazine garantileri, Hazine alacakları, nakit yönetimi ve bunlarla ilgili diğer hususlarda 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı, 28.3.2002 tarihli ve 4749 sayılı Kanun hükümleri uygulanır. “ denilmekle hazine birliği ilkesi üzerinde durulmuştur.

13’ üncü maddenin m fıkrasında “ Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderleri bütçelerinde gösterilir.” Denilmiştir.

Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesinin önemli bir istisnasını teşkil eden özel gelir ve ödenek işlemleriyle ilgili olarak kanunun 3’ üncü maddesinin j fıkrasında “ Özel gelir: Genel bütçe kapsamındaki idarelerin kamu görevi ve hizmeti dışında ilgili kanunlarında belirtilen faaliyetlerinden ve fiyatlandırılabilir nitelikteki mal ve hizmet teslimlerinden sağlanan ve genel bütçede gösterilen gelirleri,” şeklinde tanımlanarak özel gelir kavramı kanun metnine işlenmiş ve ilerde değinileceği üzere çeşitli şekillerde uygulama alanı bulmuştur.

           2-Bütçenin Yıllık Olması İlkesi

5018 kanunun 3’ üncü maddesinin f fıkrasında “Bütçe: Belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgeyi” denilmekle bütçenin yıllık olma ilkesi terk edilerek bütçenin dönemselliği vurgulanmıştır.

13’ üncü maddenin d fıkrasında “Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir.” Denilmekle gelecek iki yıla ait öngörülere bütçede yer verileceği belirtilmiştir.

Kanunun 15’ inci maddesinin ikinci fıkrasında ise “…Merkezi yönetim bütçe kanununda; yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri, varsa bütçe açığının veya fazlasının tutarı, açığın nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı, vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri, borçlanma ve garanti sınırları, bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler, bağlı cetveller, mali yıl içinde gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak ve kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler yer alır…” denilmiştir.

3-Bütçenin Birlik (Tekliği) İlkesi:

5018 sayılı Kanunun 6’ ncı maddesinde “Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider, tahsilat, ödeme, nakit planlaması ve borç yönetimi Hazine birliğini sağlayacak şekilde yürütülür.” Denilmiş,

Kanunun 12’ nci maddesinde bütçe türleri; “Genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; merkezi yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahalli idareler bütçeleri olarak hazırlanır ve uygulanır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamaz.” Denilmekle eskiden karmaşık bir yapı içerisinde bulanan bütçelerin tek bir bütçe altında toplama amacı güdülmüş, bütçenin birliği ilkesinin gerçekleştirilmesi amaçlanmıştır.

Bu kapsamında;

Merkezi Yönetim Bütçesi, bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşur.

Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan, ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir.

Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.

Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir.

Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.

Mahalli idare bütçesi, mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir.” Denilmiştir. Yapılan bu düzenlemeyle eskiden ayrı ayrı olan genel bütçe-katma bütçe-özel bütçe ayrımı kaldırılmıştır, katma bütçe uygulaması özel bütçe olarak adlandırılmış ve merkezi yönetim bütçesine dahil edilmiştir.

            4-Önceden İzin Alma İlkesi

13’ üncü maddenin i fıkrasında “Bütçeler, ait olduğu yıl başlamadan önce Türkiye Büyük Millet Meclisi veya yetkili organlarca kabul edilmedikçe veya onaylanmadıkça uygulanamaz.” Denilmekle bütçenin ön izin ilkesi vurgulanmıştır.

5-Bütçenin Açıklığı ve Aleniliği İlkesi

Kanunun 1’ inci maddesinde  “…hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını…” denilmiş,

5018 sayılı kanunun 7’ nci maddesinde “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyu zamanında bilgilendirilir. Bu amaçla;

a) Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması,

b) Hükümet politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik planlar ile bütçelerin hazırlanması, yetkili organlarda görüşülmesi, uygulanması ve uygulama sonuçları ile raporların kamuoyuna açık ve ulaşılabilir olması,

c)Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından sağlanan teşvik ve desteklemelerin bir yılı geçmemek üzere belirli dönemler itibarıyla kamuoyuna açıklanması,

d)Kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüş muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulması,

Mali saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması ve önlemlerin alınmasından kamu idareleri sorumlu olup, bu hususlar Maliye Bakanlığınca izlenir.” Denilmiştir.

13’ üncü maddenin e fıkrasında “(5436 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinin a/3 fıkrası ile değişen bent) Bütçe, kamu malî işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde görünmesini sağlar.(*)” denilmekle hesap verilebilirlik ve saydamlık ilkeleri üzerinde durulmuştur.

13’üncü maddenin k fıkrasında “ Bütçeler kurumsal, işlevsel ve ekonomik sonuçların görülmesini sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca uluslararası standartlara uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tabi tutularak hazırlanır ve uygulanır.” Denilmiş ve bütçenin ölçülebilir ve analiz yapılabilir hale getirilerek bütçeyle ilgili olan şahıs, kurum ve kuruluşların bütçeye daha vakıf hale gelmesi hedeflenmiştir.

            6-Bütçenin Samimiyet İlkesi

            7-Bütçenin Doğruluk İlkesi

13’ üncü maddenin l fıkrasında “Bütçe gelir ve gider tahminleri ile uygulama sonuçlarının raporlanmasında açıklık, doğruluk ve mali saydamlık esas alınır.” Denilmekle bütçenin doğruluk ve samimiyet ilkelerine değinilmiştir.

            8-Bütçenin Denkliği İlkesi

13’ üncü maddeninh fıkrasında “ Bütçelerde gelir ve gider denkliğinin sağlanması esastır.” Denilmekle bütçenin denkliği ilkesi mali mevzuata girmiştir.

            9-Bütçenin Kanuniliği İlkesi:

Kanunun 3’ üncü maddesinin h fıkrasında “ Kamu gideri:Kanunlarına dayanılarak yaptırılan iş,…ile diğer giderleri” denilmekle bütçenin kanuniliği ilkesi üzerinde durulmuştur.

13’ üncü maddenin b fıkrasında “Kamu idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisi, kanunlarla düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır.” Denilmiş,

Kanunun 15’ inci maddesinde de bütçenin bir kanun olduğu vurgulanmak suretiyle kanunilik ilkesi belirtilmiştir.

            10-Bütçedeki Giderlerin Bölümler İtibariyle Onaylanma İlkesi

            11-Sınırlı Yetki İlkesi

5018 sayılı Kanunun 13’ üncü maddesinin j fıkrasında “Bütçelerde, bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmez.” Denilmektedir.

Kanunun 13’ üncü maddesinin n fıkrasında “Kamu hizmetleri, bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilir.” Denilmekte, aynı maddenin o fıkrasında ise; “Bütçelerde, ödenekler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilir.” Denilmektedir.

V-5018 SAYILI KANUN ve DİĞER KANUNLAR İLE OLUŞTURULAN BÜTÇE SİSTEMİNİN BÜTÇENİN İŞLEV VE İLKELERİ AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ:

A-5018 Sayılı Kanun ve Diğer Kanunlarla Bütçe Sisteminde Sağlanan Gelişmeler:

1-5234 Sayılı Kanunla, Bütçeyi Doğrudan İlgilendirmeyen Hükümler İçin Ayrı Kanun Çıkarılmıştır:

Anayasa’ nın 161’ inci maddesinin son fıkrasında “…Bütçe Kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz” denilmiştir. 1050 Sayılı Kanun kapsamında hazırlanan bütçelerde bütçe kanunlarını direkt ilgilendirmeyen bir çok konu bütçe kanunu metnine yazılarak uygulama alanı bulmaktaydı. Bu durumun düzeltilmesi amacıyla;

17.09.2004 tarihinde kabul edilip, 21 Eylül 2004 Tarih ve 25590 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair 5234 sayılı Kanunla, Bütçe Kanununu doğrudan ilgilendirmeyen hükümler ayrı bir kanunla düzenleme yapılarak Bütçe Kanununun dışına çıkarılmıştır.

2-5217 Sayılı Kanun ile Özel Gelir ve Özel Ödenek Uygulamaları Düzenlenmiştir:

Bütçelerde genellik ilkesinin istisnalarından biri olan belirli gelirlerin belirli kurumlara veya giderlere tahsis edilmesi uygulaması olan özel gelir-özel ödenek uygulamasının düzenlenmesi amacıyla 5217 sayılı kanun 14.7.2004 tarihinde yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. ve özel ödenek uygulaması belirli bir sisteme bağlanmıştır.

3-Bütçelerin Tek Çatı Altında Toplanması:

1050 sayılı kanun kapsamında yapılan bütçelerde genel bütçe ve katma bütçe olarak iki ayrı bütçe uygulaması vardı. Buna ilaveten sosyal güvenlik kurumları ve özel ve özerk bütçelerde Meclis’ te ayrı ayrı değerlendiriliyordu.

5018 sayılı kanunla Merkezi Yönetim Bütçesi oluşturulmuş, bu bütçe içerisine genel bütçe ve özel bütçe (eski adıyla katma bütçe ve özel ve özerk bütçeler), düzenleyici ve denetleyici kurum bütçeleri ile sosyal güvenlik kurumları bütçeleri cetveller halinde dahil edilerek birleştirilmiştir.

4-Çok Yıllı Bütçelemeye Geçilmesi:

5018 sayılı kanunla yıllık bütçeler terkedilmiş ve bütçelerin geçmiş ve gelecek yıllarla bağlantı kurulması hedeflenmiştir.

5-Analitik Bütçe Sistemine Geçilmesi:

Genel idare kapsamına dahil tüm kamu kurum ve kuruluşlarının mali planlarının ve mali raporlarının uluslararası standartlara uygunluğunun sağlanarak konsolide edilebilir hale getirilmesi, performans esaslı bütçelemeye temel teşkil edebilmesi ile mali yapıda saydamlığın ve hesap verilebilirliğin sağlanması amacıyla; 01.01.2004 tarihinden itibaren genel bütçeli daireler ile katma bütçeli idarelerde analitik bütçe sınıflandırmasına geçilmiştir. Buna paralel olarak; mahalli idareler, sosyal güvenlik kurumları, kamu tüzel kişiliğine haiz kurul ve üst kurullar, fonlar ile bütçeden yardım alan kuruluşlardan 01.01.2005 veya 01.01.2006 tarihlerinde analitik bütçe sınıflandırmasına geçecek olanlar Maliye Bakanlığınca belirlenecektir.

1050 sayılı kanun kapsamında yapılan bütçeler program bütçe esasına göre yapılıyordu.

5018 sayılı kanunla analitik bütçe sistemine geçilmiştir. Bu sistemin esası harcamalar ve gelirler kurumsal, fonksiyonel ve ekonomik olarak kodlara ayrılmıştır. Merkez ve taşradaki harcama yetkisi verilmiş her birimin yaptığı harcama ve elde ettiği gelirin tespit edilme imkanı sağlanmıştır. Yine analitik bütçeleme sistemi ile bütçenin uluslar arası standartlarla analiz edilme imkanı da sağlanmıştır.

6-Performans Esaslı Bütçeleme:

Yeni bütçe sisteminin en önemli yenilikleri arasında performans esaslı bütçe gelmektedir. Bu esasa göre yetkili kurumlar tarafından (DPT, ilgili kamu idaresi vs) performans kriterleri geliştirilecek ve bütçe sonuçlarında bu kriterlere uyulup uyulmadığı ölçülecektir. Böylelikle bütçenin sadece rakamsal olarak hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığı değil, yapılan bütçe harcamalarının hedefine ulaşıp ulaşmadığı ölçülebilecektir.

7-Vergi Harcamalarının Görünmesi:

            Vergi Harcamaları:Devletin ekonomik veya sosyal gerekçelerle çeşitli kesim ve gruplara, diğerlerine göre bir vergi avantajı sağlaması şeklinde özetlenebilecek olan vergi harcamaları çok yaygın bir politika aracı olarak kullanılmaktadır.Çeşitli sektörleri teşvik amacıyla kullanılan vergi indirimleri, istisnaları, çeşitli sosyal grupları teşvik amacıyla çıkarılan muafiyetler veya vergi indirimleri tipik vergi harcamalarındandır (www.marmara.edu.tr).

Vergi harcamaları bir vergi politikası aracı olarak çok yaygın bir kullanım alanına sahiptir. Bu nitelikteki harcamaların miktarı ve kapsadığı kesimlerin kamuoyu tarafından bilinmesi gerekir. Bu bağlamda analitik bütçe sisteminde vergi harcamaları görülebilecektir.

8-Fonların Kapatılması:

20 Haziran 2001 tarih ve 4684 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ve diğer mevzuatla (3 Temmuz 2001 tarih ve 2698 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ve 17 Mayıs 2001 tarih ve 817 sayılı Başbakanlık Onayı) fonların kapatılması uygulamalarına devam edilmiş ve 1 Ocak 2002 tarihi itibarıyla biri bütçe içi, beşi bütçe dışı olmak üzere toplam altı fon hariç diğer bütün fonlar kapatılmıştır. Böylece bütçenin birlik ilkesi gerçekleştirilmek amacıyla önemli bir yol kat edilmiştir.

9-Kayıt Dışı Bütçe İşlemleri Bütçede Takip Edilebilecektir:

Mahsup borçlanma, nakit dışı borçlanma veya yarı mali işlem olarak adlandırılan ve bütçe kanunlarında verilen yetkilerle doğrudan bütçe dışında yürütülmesine izin verilen bazı giderlerin devlet iç borçlanma senetleri verilerek karşılanması öngörülmekteydi.

Kamu borçlanma politikasına disiplin getirmek amacıyla 28 Mart 2002 tarih ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun çıkarılmıştır.

Söz konusu Kanunun “Devlet borçlarının bütçeleştirilmesi, muhasebeleştirilmesi ve raporlanması” başlıklı 14. maddesi 1 Ocak 2003’den geçerli olmak üzere yürürlüğe girmiştir. Bu kanunla; İç ve dış borçlanma,Hibe alıp verme, nakit yönetiminin maliye ve para politikaları ile koordineli bir şekilde yürütülmesi , dış borçların ikraz, devir ve garanti edilmesi,iç ve dış borçlar ile alacaklarının yönetilmesi, izlenmesi ve bütçeleştirilmesi ile ilgili düzenlemeler yapılmıştır.

Konuyla ilgili olarak Dış Proje Kredilerinin Dış Borç Kaydı, Bütçeleştirilmesi ve Muhasebeleştirilmesine İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik çıkarılarak konu idari düzenlemeye de kavuşmuştur.

10-Bağımsız Bütçeli Kamu Kuruluşları

1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunun kapsamında yapılan bütçelerde, Bütçenin transfer tertibinden yardım alan kuruluşlar, Devletin mali sisteminin dışında gelir elde edebilmekte ve harcama yapabilmekteydi. 5018 sayılı kanunla bu tür kuruluşlar 5018 sayılı kanun kapsamına dahil edilmişlerdir. Bütçe Kanununda Merkezi Yönetim Bütçesi içerinde, II Sayılı Cetvelde Özel Bütçeli İdareler içerisinde yer almaktadır.

Konuyla ilgili olarak 2006 yılı Bütçe Kanunun 8’ inci maddesinde “özel bütçeli idarelere 5018 sayılı kanuna ekli I sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinin ilgili tertiplerinden bu idarelerin nakit ihtiyaçları dikkate alınarak yapılacak hazine yardımı tahakkukları, Hazine yardımı ödeneğinin bulunduğu kamu idarelerinin ödemelerini yapan merkez muhasebe birimlerince ödenir.” Denilmektedir.

            11-Devlet Mal ve Taşınmazları

Kamunun taşınmazları (varlıkları) ve üstlenmiş olduğu yükümlülükler dolayısıyla yapmış olduğu tasarruflar ve harcamalar olarak tanımlanabilir.

Türkiye’de devlete ait taşınır veya taşınmaz üzerindeki bir tasarrufun mali boyutunun ortaya çıkması, ancak tasarrufa konu işlemin bir nakit hareket doğurması ile mümkün olabilmekte ve gerek kullanım, gerekse yönetimleri tamamen o mal ve taşınmazların bulunduğu kurumlara bırakılmaktaydı.

5018 sayılı Kanunun ve tahakkuk esaslı devlet muhasebesi sisteminin yürürlüğe girmesiyle taşınmaz malların envanter kayıtları çıkarılacak ve söz konusu malların ekonomik değerleri devlet ve bütçe hesaplarına yansıtılabilecektir.

12-Görev Zararı Uygulamasıyla İlgili Düzenlemeler

2001 yılında yaşanan ekonomik krizinin çıkmasında, kitlerin ve kamu bankalarının görev zararlarının bütçelere ağır yük getirmesinin önemli payı vardır.

Bu bağlamda görev zararlarıyla ilgili olarak kitlerin ve kamu bankalarının görev zararlarıyla ilgili olarak; 26 Nisan 2001 Tarihinde, 4640 sayılı 2001 Mali Yılı Bütçe Kanunu’nda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Bu değişiklikle görev zararları tamamen kapatılacak ve görev zararı oluşmaması için yeni tedbirler alınacaktır.

Yine bu kapsamda 5 Mayıs 2001 tarihinde, 4650 Kamulaştırma Kanunu’nda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Bu kanunla, idarelerin, yeterli ödenek temin etmeden kamulaştırma işlemlerine başlamaları engellenmiş, idarelerin öncelikle; kamulaştırma bedellerini kendi bünyesi içinde kurup görevlendireceği kıymet takdir komisyonu ile tespit ettirerek, uzlaşma komisyonu marifetiyle daha seri ve kısa bir sürede, mal sahibi ile pazarlıkla anlaşma yoluyla satın almaları veya idareye ait başka bir taşınmaz malla trampa ederek sorunsuz bir şekilde devralmaları öngörülmüş; idare ile mal sahibi arasında anlaşma sağlanamaması halinde, kamulaştırmaya ilişkin yargıda geçen süreç yeniden düzenlenmiştir.Mevcut görev zararlarına ilişkin 97 adet kararname yürürlükten kaldırılmıştır. Kanunlarla verilmiş görev zararlarını iptal eden 4684 nolu Kanun 20 Haziran 2001 tarihinde kabul edilmiş ve 3 Temmuz 2001 tarih ve 24451 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır

Kamu bankaları kanalıyla sağlanacak destekler için bütçeye önceden ödenek konulması 2001 yılı Bütçesi’ne 400 trilyon lira tutarında ödenek konulmuştur

13-Denk Bütçe Uygulaması:

            5018 sayılı kanunla birlikte denk bütçe esasına geçilmiştir. Tabiki burada vurgulanan rakamsal denklik değil gelir ve giderlerin denk olmasıdır. 2006 bütçesi denk olarak hazırlanmış bir bütçe olmamakla beraber denklik kavramının bütçeye girmesi önemli bir gelişmedir.

B-Yapılan Düzenlemelerle İlgili Yetersizliği Görülen Hususlar:

1-Hazine Birliği İlkesine Uyulmaması:

Hazine birliği ilkesi gereğince devlete ait tüm gelirler Hazine veznelerine girmesi gerekir. Kurumların kendilerine ait vezneleri olmaması gerekir.Fakat 5018 sayılı kanunda Hazine veznelerine girecek paranın (gelirlerin) I sayılı cetvelde yer alan dairelerle sınırlı tutulduğu görülmektedir.

2-I Sayılı Cetvelde Yer Alan Bazı Dairelerin II Sayılı Cetvelde Yer Alması:

II sayılı cetvelde yer alan bazı dairelerin I sayılı cetvelde yer alması gerektiği konusu tartışmalara yol açmaktadır.Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir elde etme ve harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve II sayılı cetvelde ekli bir kamu idaresinin bütçesidir. Düzenleyici ve denetleyici kurumların bütçeleri, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ilgili cetvelde yer alan kurumlardır.

            Yukarıda belirtildiği gibi, tek devlet tüzel kişiliğine dahil dairelerin genel bütçe içinde toplandığı ifade edildiği halde, I sayılı cetvele TCK, DSİ, SHÇEK gibi ayrı tüzel kişiliğe sahip idarelerin dahil edilmesi devletin temel kuruluşunun dikkate alınmadığının göstergesi olarak nitelenmektedir. Düzenlemenin tutarlı hale gelebilmesi için bunların ya özel bütçeli idareler arasına (II sayılı cetvele) konulması, ya da teşkilat kanunlarında değişiklik yapılarak tüzel kişiliklerinin ve mali özerkliklerinin kaldırılması gerekecektir. Bu yatırımcı ve sosyal hizmet kuruluşlarının tüzel kişiliklerinin kaldırılarak tek Devlet tüzel kişiliği içine alınması, genel bütçeye dahil olarak değerlendirilmesi tercih edilebilir görülmektedir. Özel bütçeli idareler için iki ayrı cetvel yapılması ileri sürülen görüşlerden biridir. Özel bütçeli idarelerin tümü merkezden yönetime idari vesayet bağı ile bağlı hizmet yerinden yönetimleridir. İdari vesayetin konusu, kapsamı, araçları, uygulamaları ve derecesi bu idarelerin kuruluş kanunları ile tayin edilmiştir. Derecesi az yada çok olabilir, ama idari vesayete tabi olmayan hiçbir kamu kuruluşu olamaz. Aksi takdirde, bunlar yürütme yetkisini (kendi görev alanında) doğrudan kullanan bağımsız otoriteler haline gelirler. Oysa bu durum, Anayasanın “yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasa ve kanunlara uygun kullanılır ve yerine getirilir” diyen 8. maddesine ve “idare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır” diyen 123. maddesine uygun düşmemektedir.

5018 sayılı Kanun’un 13. maddesi bütçe ilkelerini sıralamaktadır. Genel olarak, makroekonomik politikalarla sürdürülebilir, tüm gelir ve giderlerin gösterildiği, ödeneklerin belirli amaçlar doğrultusunda tahsis edildiği bütçelerin hazırlanması gerektiği hüküm altına alınmıştır. Diğer yandan, 5018 sayılı kanunun 14’ üncü maddesinde ise“…kamu gelirlerinin azalmasına veya kamu giderlerinin artmasına idarelerini yükümlülük altına sokacak kanun tasarılarının getireceği mali yüklerin belirli vadeler altında bütçe tasarılarına ekleneceği…” belirlenmiştir (Özgür Biyan www.muhasebetr.com-27.03.2006).

Tek devlet tüzelkişiliği altında örgütlenmesi gereken bazı dairelerin özel II sayılı cetvelde yer aldığı hazine birliği ilkesine uyulmamıştır.

            3- Döner Sermayeli İşletmelerin Devam Edecek Olması:

            Dolaysız harcama olarak da adlandırılan harcamaların özelliği tamamen bütçenin dışında yürütülen harcama faaliyetleridir.

Dolaysız harcama yapan kuruluşlar; fonlar, döner sermayeler, kitler, mahalli idareler, vakıflar ve dernekler ile yardım sandıklarıdır. Bazı dolaysız harcamalar bütçenin gerektirdiği yasal kuralların tamamen dışında yerine getirilmekte, bazı dolaysız harcamalar ise tamamen olmamakla birlikte kısmen dışarıda kalmaktadır.

5018 sayılı kanunun ilk yayınladığı halinde döner sermayeli işletmelerin kapatılacağı öngörülmüştü. Fakat daha sonra yapılan değişiklikle döner sermayelerin “rehabilite” edileceği ifadesi kanuna işlenerek döner sermaye işletmelerinin devam etmesi öngörülmüştür.

Bu bağlamda genel bütçeli idarenin harcaması = Genel bütçe + özel ödenek + Ek ödenek +Tamamlayıcı ödenek + Döner sermaye + Vakıf + Dernek ile finanse edilen harcamalar toplamından oluşur. Böylece başlangıçta konsolide bütçe ile ödenek verilen kamu kurumlarının harcamaları gözüken kısmın çok ötesinde olmaktadır.

4-Bazı Fonların Faaliyetlerinin Sürdürecek Olması:

            20 Haziran 2001 tarih ve 4684 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ve diğer mevzuatla (3 Temmuz 2001 tarih ve 2698 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ve 17 Mayıs 2001 tarih ve 817 sayılı Başbakanlık Onayı) fonların kapatılması uygulamalarına devam edilmiş ve 1 Ocak 2002 tarihi itibarıyla biri bütçe içi, beşi bütçe dışı olmak üzere toplam altı fon hariç diğer bütün fonlar kapatılmıştır. Bununla beraber kapatılmamış olan Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu, Savunma Sanayi Destekleme Fonu, Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu,Tanıtma Fonu,  Özelleştirme Fonu ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu devasa bütçelerine rağmen fon bütçesi kapsamında faaliyetlerini sürdürmektedirler.

Konuyla ilgili olarak 2006 yılı bütçesinin 16’ ncı maddesinde “….Kapsam dışı bırakılan fonların gelirleri ve harcamaları bütçe ile ilişkilendirilmez ….” Denilmektedir. Yine aynı maddede “…fonlar hizmet ve harcamalarını kendi mevzuatlarında yer alan esas ve usullere göre yürütürler….” Denilmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda Geçici Madde 11’de; Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan fonların bütçelerinin ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alacağı belirtilmiştir.

5-Ulusal Fon Uygulaması:Avrupa Birliği üyeliği sürecinde ülkemizle Avrupa Komisyonu arasında 14 Şubat 2002 tarihinde Merkezi Finans ve İhale Birimi (CFCU) Kurulmasına İlişkin Mutabakat Zaptı ve Ulusal Fonun (National Fund) Kurulmasına İlişkin Mutabakat Zaptı imzalanmıştır. Söz konusu Zabıtların 30 Ocak 2003 tarih ve 4802 sayılı Kanun ile onaylanması uygun bulunmuş ve Bakanlar Kurulunca 24 Şubat 2003 tarihinde onaylanmıştır. Bu Zabıtlara dayalı olarak Türk Hükümeti merkezi olmayan yapılanma kapsamındaki gerekli idari yapıları (Ulusal Fon ve Merkezi Finans ve İhale Birimi) kurmuştur (www.abgs.gov.tr-27.03.2006)

2006 yılı bütçe kanununun 18’ inci maddesinin d fıkrasında “ …ilgili idare bütçelerinde (05), (06) ve (07) ekonomik sınıflandırma kodlarında yer alan tutarların Ulusal Fona ödenmesine …” denilmekte, yine aynı fıkrada “…Ulusal fona ödenen bu tutarlar 31.1.2003 tarihli ve 4802 sayılı Kanun kapsamında onaylanan Mutabakat Zabıtlarında yer alan hükümler çerçevesinde kullanılır” denilmekle bir diğer fon uygulaması oluşturulmuş ve Avrupa Birliğinden sağlanan mali imkanlar 5018 sayılı kanun dışında kullanılması kararlaştırılmıştır.

6-Vakıf ve Dernek Uygulamaları

            Dernek ve Vakıfların Kamu Kurum ve Kuruluşları İle İlişkilerine Dair 5072 Sayılı Kanun 22.01.2004 tarihinde kabul edilerek yürürlüğe girmiştir. Söz konusu kanunla, kamu kurum ve kuruluşlarında çalışanlar tarafından kurulan dernek ve vakıfların kamu hizmetleriyle bağlantılı gelir elde etmeleri ve kamu hizmet binalarında faaliyet göstermeleri yasaklanmıştır.

Buna rağmen bu şekilde kurulan bir çok dernek ve vakıf kamu hizmetleriyle bağlantılı olarak faaliyetlerini sürdürmekte, dolaylı da olsa bütçe dışında çeşitli kamu ihtiyaçlarının karşılanması amacıyla harcama yapmaktadırlar.

            7-Yardım Sandıkları

Bugün Türkiye’de kamu kurumları bünyesinde oluşturulmuş olan bir çok yardımlaşma sandığı bulunmaktadır. Bunlardan bir kısmı kanunla kurulmuş olup yasal olarak ana statüleri çerçevesinde faaliyet göstermektedir. Bu kurumların orijinal gelir kaynakları üyelerinin maaşlarından sosyal güvenlik kesintisine benzer şekilde yapılan kesintilerdir (İLKSAN, OYAK, KİT’lerin pek çoğunun bünyesinde olan yardımlaşma sandıkları gibi). Bu yardım sandıklarının gelir kaynaklarını ve harcamalarını kamu harcamaları tanımında düşünmek ancak bazı şartların yerine gelmesi ile mümkün olmaktadır.

Katılımcı kişilerin kendi özgür iradeleri ile üyesi oldukları ve ilgili veya ilgili olmadıkları kamu kuruluşuyla herhangi bir ekonomik ve finansal ilişkileri olmaması durumunda yardım sandıklarını kamu harcama alanı içinde düşünmek doğru değildir.

Fakat günümüzde yardım sandığı şeklinde örgütlenen kurumlar devasa bütçelere sahip olmuşlardır. Bu kuruluşların çeşitli şekillerde kamu kuruluşlarının faaliyetleriyle ilgili çalışmaları vardır.

            8-Kamu İdarelerince İşletilen Sosyal Tesisler: 2006 yılı Bütçe Kanunun 27’ nci maddesinde “…ve benzeri sosyal tesislerin giderleri, münhasıran bu tesislerin işletilmesinden elde edilen gelirlerden karşılanır….” Denilmektedir.

Öte yandan 2006 yılı Bütçe Kanununun bazı ödeneklerin kullanımına ve harcamalara ilişkin esasların anlatıldığı E cetvelinin 30’ uncu maddesinde “4.1.1961 tarihli ve 211 sayılı Kanuna göre işletilen orduevleri, askeri gazinolar ve kışla gazinoları ile Emniyet Genel Müdürlüğüne ait polis evleri ve moral eğitim merkezlerinin elektrik, su ve yakacak giderleri ve ayrıca mülteci misafirhanelerinin işletilmesiyle ilgili her türlü giderler ile…giderleri kurum bütçesinin ilgili tertiplerinden ödenir” denilmektedir.

Görüldüğü gibi sosyal nitelik taşıyan bu tür kurumların finansmanında ikili bir yapı oluşturulmuştur.Böylece kamu idarelerince işletilmekte olan bazı sosyal tesislerin harcamaları bütçeden karşılanırken bazı sosyal tesis harcamaları bütçe dışında faaliyetini sürdürme uygulamasına devam edilecektir.

9-Çeşitli Ödenek Tanımları ve Bütçede Verilen İzin Dışında Yapılan Harcamalar:

            -Ek Ödenek,Tamamlayıcı Ödenek-Mevkufat: 2006 yılı Bütçe Kanununun 11’ inci maddesinde aktarma ve ekleme işlemleri anlatılmıştır. Madde başlığından da anlaşılacağı üzere bütçe kanunuyla yasama organı tarafından, yürütme organına çeşitli hizmetler için öngörülmüş ödeneklerin gerek idarenin kendisi tarafından gerekse Maliye Bakanlığına tanınan yetkilerle aşılacağı anlaşılmakta olup böylelikle bütçenin genellik (ödenek tahsis) ilkesi aşılmaktadır.

            -Devren Ödenek : 2006 yılı bütçe kanununun 13’ üncü maddesinin a,b,c ve d fıkralarında ilgili kurum bütçelerinde kullanılmayan ödeneklerin gelecek sene bütçesinin aynı tertiplerine devren ödenek (özel ödenek) kaydedilmesi öngörülmekle,

            -Özel Ödenek Uygulaması: 2006 yılı Bütçe Kanununun 17’ inci maddesinde, “ ….yukarıda yazılı kuruluş bütçelerinde açılacak özel tertiplere ödenek kaydettirmeye ve bu suretle ödenek kaydedilen tutarlardan yılı içinde harcanmayan kısımları…..” denilmekle özel gelir-özel ödenek uygulamalarına devam edildiği anlaşılmaktadır.

Bütçe hazırlandığında gözükmeyen ancak yıl sonu hesaplarında yer alan kaydedilen ödenek, tamamlayıcı ödenek, ek ödenek, devren ödenek vs. şeklindeki uygulamalarla yapılan harcamalar da önemli büyüklüklere ulaşmaktadır. Yapılan bu uygulamaların neticesi başlangıçta öngörülmediğinden bütçe dışı olarak adlandırılabilir.

Bütçeye hazırlık ve görüşülme aşamasında verilen önem ve dikkat daha fazla olmakta, yıl bittikten sonra bütçenin sonuçları üzerinde fazla durulmamaktadır

10-Devlete Ait Taşınmazları

Taşınmazların tahakkuk esaslı muhasebe kapsamında kayıtlarının tutulacak olması ve mali değerlerinin bütçeye ve kamu hesaplarına yansıtılacak olması olumlu gelişmeler olmakla beraber, merkezi yönetim bütçesi, düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile sosyal güvenlik kurumlarının ve kitlerin elinde bulunan taşınmazların tam olarak envanteri çıkarılabilmiş değildir. Bu bağlamda Devletin 5018 sayılı kanun ve bütçe kanunun hedefleri ve uyguluma planı olan, mali ve ekonomik açıdan sonuç doğurabilecek bir taşınmaz politikası mevcut değildir.

Taşınmazlarla ilgili konular genellikle, özelleştirme kapsamındaki idarelerin taşınmazlarının değerleme süreçlerinde, ekonomik kriz dönemlerinde memurların oturduğu lojmanların satışından ve orman niteliğini kaybetmiş (2/B) arazilerin ekonomiye kazandırılması süreçlerinde gündeme gelmektedir.

11- KİT’lerden Doğan Görev Zararları:

            Yarı Mali İşlemler olarak da adlandırılan görev zararları; Merkez Bankası, diğer kamu bankaları ve kitler tarafından girişilen ve nitelikleri itibariyle parasal bir işlem yerine mali bir işlem niteliği taşıyan faaliyetlerden kaynaklanmaktadır. Bu işlemler, vergileme, sübvansiyon ya da doğrudan transfer niteliği taşıdıkları halde bir kamu mali işlemi olarak yer almamaları ama özünde bu işlemlere benzer makroekonomik sonuçlar yaratmaları nedeniyle de, yarı mali işlemler denilmekte olup, bu tarz işlemler sonucun da oluşan kuruluş zararları, nihayetinde bütçeden karşılanmak zorunda kalınan maliyetler olarak karşımıza çıkmaktadır.

KİT görev zararı fiyatlama süreci veya özel görevler verilmesinden dolayı oluşmaktadır. KİT’lerin mal ve hizmetlerinin fiyatının hükümetler tarafından tespit edilmesine paralel olarak, tespit edilen fiyatın maliyetin altında olması halinde aradaki fark veya hükümet tarafından KİT’e özel bir görev verilmesi sonucunda oluşacak zarar görev zararı sayılmaktadır.

KİT’lerin oluşacak görev zararı rakamları önceden kesin olarak tahmin edilemediğinden Bütçeye konan görev zararı ödenekleri, geçmiş yıllarda oluşan ve Hazine tarafından incelenerek kesinleştirilen görev zararları esas alınarak hazırlanmaktadır. Diğer taraftan görev zararı ödenekleri kısıtlı bütçe imkanları nedeniyle gerçekleşen rakamların çok altında kalabilmektedir .

2001 krizi neticesinde yapılan çeşitli düzenlemeler neticesinde görev zararları kontrol altına alınmaya çalışılmışsa da tam olarak engellenmiş değildir.

Konuyla ilgili olarak 2006 yılı Bütçe Kanununun 21’ inci maddesinde 233 sayılı KHK’ nin 35’ inci maddesi uyarınca doğmuş ve doğacak görev zararları ile Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş.,Toprak Mahsülleri Ofisinin görev zararlarının Hazine Müsateşarlığı bütçesine bu amaçla konulan ödenekten karşılanır denilmektedir. Yine aynı maddede Türk Eximbank A.Ş. yle ilgili düzenlemeler yer almaktadır.

Nitekim 2006 yılı bütçe gerçekleşmelerinde Ocak ve Şubat ayı toplamı 714.272.000.YTL görev zararı ödemesi yapıldığı (Kit:140.892.000.-YTL, Diğer Mali (Bankalar) Kurumlara: 5.114.000.YTL. ve diğerleri) görülmektedir. (www.muhasebat.gov.tr 28.03.2006)

Söz konusu hükümlerle öngörülen ödenek, tahmini olarak öngörülmüş olup bütçenin ön izin ilkesi, doğruluk ve samimiyet ile aleniyet hükümleriyle çelişmektedir.

12-Diğer Yarı Mali İşlemler (           Tahkimlerden Kaynaklanan Tahviller ve Merkez Bankasına Kur Farklarına Karşılık Verilen Tahviller)

Tahkim uygulaması kamu kurum ve kuruluşlarının birbirlerine olan borç ve alacaklarının mahsup edilmesi işlemi olup, ülkemizde oldukça yaygın kullanılan bir yöntemdir. Tahkimler ayrı bir Kanunla yapılmış ve çoğunlukla bu işlemler Bütçe dışında gerçekleşmiştir.

            13-Koşullu Yükümlülükler

Koşullu yükümlülükler, henüz devlet borcu niteliğinde olmamakla birlikte gelecekte borca dönüşebilecek ve ödeme gerektirecek taahhüt ve kefaletlerdir. Bu tarzdaki yükümlülükler aşağıda özellikleri itibariyle verilmiştir.

a- Garantili Dış Borçlar

Hazine, Bütçe Kanunlarına dayanarak özel hukuk hükümlerine tabi olsa dahi sermayesinin %50’sinden fazlası kamu payından oluşan kuruluşlar da dahil olmak üzere kamu kurum ve kuruluşların borçlanmalarına garanti verebilmektedir.

Hazine Müsteşarlığı’nın, dış borçlarına garanti verdiği kuruluşlar; büyük şehir belediyeleri, il özel idareleri, KİT’ler, üniversiteler ve özelleştirme kapsamındaki bazı kuruluşlardır. Garanti verilen kredilerin geri ödenmesi aşamasında kredinin asıl borçlusu olan kuruluşlar, bütçe ödeneklerinin yetersizliği, programsızlık, garanti verilirken objektif kriterlerin olmaması, siyasi etki, kuruluşların Hazine garantisine sığınarak kaynaklarını artırma istekleri sonucunda bu kredileri ödememe yoluna giderek daha sık başvurdukları görülmüştür.

Söz konusu Hazine garantilerine ait 2006 yılı bütçesinin 20’ inci maddesinde, “ a)28.03.2002 tarihli ve 4749 sayılı Kanuna göre sağlanacak garanti limiti 3 milyar ABD Dolarını,…b) Bu kanunun 1’ inci maddesi ile belirlenen başlangıç ödeneklerinin yüzde birine kadar ikrazen Özel Tertip Devlet İç Borçlanma senedi ihraç edebilir.” Denilmekle Hazine garanti uygulamasına sınırlama getirilmiştir.

b- Devirli Krediler

Devirli ve tahsisli krediler Hazinece yurt dışından borçlanılıp Bütçe Kanunlarında yer alan hükümler çerçevesinde kurumlara devredilen kredilerdir. Bu türlü kredilerde her ne kadar kredi kamu veya özel kuruluşa devredilse bile borçlu olarak Hazine görülmektedir.

            c-İç Kefaletler

Toprak Mahsulleri Ofisi’ne verilen kefaletler, Gelir Ortaklığı Senetleri ödemeleri, otoyol senetleri ödemeleri ve Özelleştirme İdaresine verilen kefaletler garantili iç borçların kapsamını oluşturmaktadır.

            d- Yap İşlet/Yap İşlet Devret Projeleri

Yap-İşlet-Devret modeli kamunun, kendi kaynakları ile gideremediği altyapı ihtiyacını özel sektör kaynakları ile gidermek arzusu ile ortaya çıkmıştır. Üretilen enerjinin TEAŞ veya TEDAŞ tarafından satın alınması garantisi, enerji üretimi için gerekli olan girdi garantisi, yatırım süresince kısa süreli ek kredilere ihtiyaç olması, bu kredinin yabancı kaynaktan sağlanması durumunda kredi garantisi, enerji fonunun, anlaşmada tesisin idareye devredilmesini öngören maddeleri nedeniyle yapacağı ödemelere karşı garanti, enerji fonunun yapacağı diğer ödemelere karşı garanti hazine tarafından YİD modeli ile gerçekleştirilen projeler için sağlanan garantilerdir.

            e- İhalesi Yapılmış Yıllara Sari Projelerden Oluşan Yatırım Stoku

Yatırım stoku, genel anlamda kamu sektörü tanımı içinde yer alan kuruluşların, yıllara sari yatırım projeleri ile ilgili olarak ihaleye çıkması, ihale sonucunda yaptığı sözleşme ile keşifte belirlenen tutarlar üzerinden üstleniciye karşı bir yükümlülük altına girmesi olarak tanımlanabilecek türden devlet taahhütleridir.

2006 yılı bütçesinin bazı ödeneklerin kullanımına ve harcamalarına ilişkin esasların anlatıldığı E cetvelinin 15’ inci maddesinde “Maliye Bakanlığı bütçesinde yer alan Yatırımları Hızlandırma ödeneği …..geçmiş yıl kesin hesap farklarından doğan giderleri karşılamak amacıyla ….” Denilmektedir.

            f- Diğer Çeşitli Yükümlülükler

Diğer çeşitli yükümlülükler başlığı altında yukarıda sayılan mali riskler dışında kalan yükümlülükler ifade edilmektedir. Bunlara çeşitli kanuni düzenlemeler veya anlaşmalarla sermaye taahhüdü altına girilmesi, bir olayın vuku bulması durumunda kamunun kanunlardan kaynaklı bir yükümlülük altına girmesi, yasal takip ve anlaşmazlıklar, yine kamunun çeşitli durumlarda imzaladığı sözleşmeler örnek olarak verilebilir.

            14-Çeşitli Kanunlarla Getirilen Vergi Benzeri Düzenlemeler (Bütçeyle İlgisi Kurulmayan ve Doğrudan Kuruma Aktarılan Gelirler)

Bütçe Kanunu dışındaki diğer düzenlemelerle, çeşitli kuruluşlara vergi benzeri gelir toplama yetkisi verilmektedir. Bu çeşit gelir transferlerinin bütçeyle ilişkisi kurularak, ilgili kuruma aktarılması gerekirken, gelirin kurumca doğrudan toplanması bu miktarın kamusal harcama alanı dışında kalmasına neden olmaktadır.

            15-Dış Proje Kredisi Uygulamaları

Dış proje kredisi uygulaması genellikle bütçe dışında formüle edilmekte ve bütçe denetimi bu nitelikli harcamalar için söz konusu olmamaktadır. Dünya Bankası’nca verilen proje kredilerinde bu nitelikli uygulamalarla karşılaşılmaktadır. İkraz Anlaşmaları’nda yer alan hükümlerle Dünya Bankası, Proje kredileriyle ilgili

            16-Genel veya Özel Bütçeli İdareler Dışındaki Diğer Kamu Kurumları ile Mahalli İdarelere ve Şahıslara Yapılacak İşler:

Bu tür uygulamalara büyük oranda son verilmekle beraber örneğin mahalli idarelere yapılacak yardımlarla ilgili olarak 2006 yılı Bütçe Kanununun 14’ üncü maddesinin c fıkrasında “…yer alan ödenek,Köylerin Altyapısının desteklenmesi Projesi (KÖYDES) kapsamında il özel idareleri ve ve/veya köylere hizmet götürme birliklerine tahakkuk ettirilmek suretiyle kullandırılır….” Denilmekte söz konusu kullanımı ilgili mahalli idarelere bırakılmaktadır.

Yarı mali işlemler ve koşullu yükümlülükler adıyla ifade edilen harcamalarla ilgili yaklaşım, bu harcamalara belli bir miktarda da olsa bütçeye ödenek konulmasıdır. Fakat konulan bu ödeneklerin kullanımı bütçe dışı sistemlerle yapılacaktır.

17-Bütçe ve Gelir Politikası

Bütçenin önemli işlevleri arasında dengeli ve adil bir gelir dağılımı oluşturma işlevi vardır. Hatta yapılan bütün mali düzenlemelerin (5018 sayılı kanun, Bütçe Kanunu vs.) temel amacı, ekonomik ve mali gelişmeyi sağlamak, harcamaların kamu menfaatini maksimuma ulaştıracak şekilde yapılması ile gelirin adil ve dengeli dağılımını sağlamaktır.

Anayasamızın 73’ üncü maddesinde; “ … Vergi ödevi: Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, malî gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür. Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye politikasının sosyal amacıdır….” Denilmektedir.

Buna rağmen ne 5018 sayılı kanunda nede bütçe kanunlarında vergilerin, vatandaşların mali gücüne göre alınması ve vergi yükünün dengeli ve adil şekilde dağıtılması gereğine ilişkin herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Ayrıca yaşanan ekonomik krizlerin temel sebepleri arasında olan kayıt dışı ekonominin önüne geçilmesi, vergide adaletin sağlanması, verginin tabana yayılması, dolaysız vergilerin (gelir ve kurumlar vergisi, vs.) yaygınlaştırılması gibi hedefler, 5018 sayılı kanunda sıklıkla yer alan kamu harcamalarının etkili ve verimli yapılması, şeffaflığın sağlanması, performansının ölçülebilmesi ve denetlenebilmesi gibi hedeflerle benzer hedeflerdir. Buna rağmen mali uygulamaların temel kaynağı niteliğinde olan 5018 sayılı kanunda gelir politikasına ilişkin sözü edilen hedefler yer almamakta, dolayısıyla da bütçeye bu hedeflere ilişkin uygulamalar yansımamaktadır. Yani bütçenin gelir kısmı kamu oyu nezrinde bir anlamda değerlendirme ve sorgu dışı kalmaktadır.

            VI-SONUÇ

2001 yılında ülkemizde yaşanılan kriz, IMF ile yapılan stand-by pazarlıkları ve Avrupa Birliğine girme süreci neticesinde mali sistemimizde önemli değişmeler olmuştur. Bunların başında yıllardır mali sistemimize damgasını vuran 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunudur.

5018 sayılı Kanununla beraber bütçe sistemimizde önemli değişiklikler olmuştur. Bütçenin denk olması, özel bütçelerin (eski adıyla katma bütçe), düzenleyici ve denetleyici kurum bütçeleri ve sosyal güvenlik kurum bütçelerinin merkezi yönetim bütçesi içerine alınması, analitik bütçe sistemine geçilmesi, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin kanunda yer alması, bütçeyi ilgilendirmeyen konuların bütçe dışında başka bir kanunla düzenlenmesi, çok yıllı Bütçelemeye geçilmesi, özel gelir-özel ödenek işlemlerini düzenlemek için ayrı kanun çıkarılması, kamulaştırma bedellerinin önceden bütçeye konulması, bütçeden yapılan transfer harcamalarının, bütçeyi en az maliyetle etkilemesini sağlayacak kanuni düzenlemeler yapılması 5018 sayılı kanun ve diğer kanunlarla bütçeye ilişkin yapılan önemli değişiklikler olarak sıralanabilir.

Yapılan bü düzenlemelerle bütçe sistemimiz yepyeni bir çehreye kavuşmuştur.

Bütün bu olumlu gelişmelere rağmen bütçe sistemiyle ilgili kronik bazı uygulamalar hala devam etmektedir.

Özel gelir-özel ödenek uygulamalarının devam etmektedir. Bütçenin denk olarak yapılamamıştır. Döner sermaye ve kapatılmayan fonların devasa bütçeleriyle faaliyetlerini sürdürmektedirler. Kamu kurumlarıyla bağlantılı olarak kurulan dernek ve vakıflar yoğun olarak faaliyetlerini sürdürmektedir. Kamuya ait sosyal niteliğinde olan tesislerin bir kısmı bütçe dışında bir kısmı ise bütçe içinde yürütülerek ikili bir yapı sergilenmeye devam edilmektedir. Kitlerin, mali kurumların ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçeye olan yükleri en aza indirgenmeye çalışılsa da bu tam olarak başarılmış değildir. Uluslar arası kurum ve kuruluşlarca yapılan yardımlar bütçe sistemi dışında oluşturulan özel uygulamalarla harcanacaktır. Görev zararı niteliğinde olan ödemelere çeşitli kısıtlamalar getirilse de görev zararlarına ayrılan pay hala bütçede önemli yer tutmaktadır. Vakıf dernek uygulamaları kamuya bağlantılı işlerle devam etmektedir. Bütçenin gelir yönü üzerinde pasif kabullenme devam etmekte olup, vergi toplama erginin (dengeli, adil, vergiyi tabana yayan, kayıt dışı ekonomiyi kayıt alma vb.) vergilerin ölçülebilir etkileri konusundaki analizlerden ve sorgulamadan uzak bir anlayışın etkileri bütçelerle toplanan vergilerde ortaya konulmaktadır.

Mali alanda yaşanan gelişmeler bu uygulamalarla son bulmayacaktır.

Bütçenin analiz edilebilir bir yapıya kavuşması; gelişmiş demokrasi ve ekonomilere ait bütçelerle karşılaştırılmasını kolaylaştıracak ve bu ivmeyle mevcut ekonomimiz daha ileri noktalara taşınacaktır.

(*)Değişmeden önceki şekli e) Bütçe, hükümetin mali işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde görünmesini sağlar.

kaynak: Ömer Köse

Muhasebat Başkontrolörü