Yayınlandı: Sal, Eyl 20th, 2016

Belediye İktisadi Teşebbüsleri Nedir?




Muhasebe-11

BİTLERİN MEVZUATTAKİ YERİ ve ÖNEMİ

1-BELEDİYE ŞİRKETLERİ
Belediye, 5393 sayılı Belediye Kanunu’ndaki tanımıyla “Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisini” ifade eder. Belediyeler, kendilerine Kanunla yüklenen görevleri yerine getirebilmek için çeşitli yöntemlere başvurmaktadır. Şirketleşme de bu yöntemlerden biridir.

Belediyeler, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 26. maddesi ve 5393 sayılı Belediye Kanunun 70. maddesine göre özel hukuk hükümlerine tabi ticaret şirketleri kurabilmektedir. Şirket kurabilmek için, ticari ortaklıkları düzenleyen Türk Ticaret Kanunundaki şartlara ilave olarak, 5393 sayılı Kanunun 18. maddesi gereğince Belediye Meclisi kararı ile 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 26. maddesi gereğince Bakanlar Kurulu Kararı da gereklidir.

Abdullah Ekinci

Mali Müşavir

Ticaret şirketleri kanunen yasak olmayan her türlü iktisadi maksat ve konular için kurulabiliyorken belediye şirketlerinin sınırları bu kadar geniş değildir. Bu şirketlerin faaliyet alanları kanunen belediyelerin görevleri ve hizmet alanlarıyla sınırlı olmak zorunda olup, belediyenin görev ve imtiyazları 5393sayılı yasanın 13 ve 14 maddelerinde belirlenmiş olup, şirketin faaliyet konuları ilgili maddelerde tadat edilmiştir.

2- BELEDİYENİN ŞİRKET KURMASI VEYA KURULMUŞ ŞİRKETLERE ORTAK OLMASI

Belediyeler, yukarıda belirtildiği üzere, görev ve hizmetlerini yerine getirebilmek amacıyla, şirket kuracağı veya ortak olacağı şirketin öncelikle görev alanıyla ilgili olması ve meclisten karar alınması gerekir. Bu meyanda öncelikle belediyelerin şirket kurabileceği görev ve hizmetlerinin neler olduğunun bilinmesi gerekir. Söz konusu görev ve hizmetlerin neler olduğu,5393 sayılı yasanın 14 üncü maddesinde belirtilmiştir. Bunlar yerel nitelikli ortak ihtiyaç olmak koşuluyla;

1. İmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı,
2. Coğrafi ve kent bilgi sistemleri,
3. Çevre ve çevre sağlığı
4. Zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans,
5. Şehir içi trafik,
6. Defin ve mezarlıklar,
7. Ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar,
8. Konut,
9. Kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve spor,
10. Sosyal hizmet ve yardım, nikâh, meslek ve beceri kazandırma,
11. Ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi,
12. Devlete ait her derecedeki okul binalarının inşaatı ile bakım ve onarımını yapma,
13. Sağlıkla ilgili her türlü tesisi açma ve işletme,
14. Kültür ve tabiat varlıkları ile tarihi dokunun ve kent tarihi bakımından önem taşıyan mekanların ve işlevlerinin korunmasın sağlamak,
15. Gıda bankacılığı yapma,
gibi görev ve hizmetlerdir.

Bu kapsamda belediyelerce kurulacak şirketlerin yukarıda belirtilen görev ve hizmet alanlarıyla ilgili olması ve bunun da şirket ana sözleşmesinde belirtilmesi gerekir.

2.1 Şirket Kurulması Veya Ortak Olunmasında Bakanlar Kurulundan İzin Alınması

Belediyelerin şirket kurmaları ve kurulmuş şirketlere ortak olmaları hususunda İçişleri Bakanlığı’nca çeşitli tarihlerde genelgeler yayınlanmıştır. Söz konusu genelgelerde belediyelerin konu ile gerekli hassasiyeti göstermeleri ve belirtilen hususlarda kayıt ve şartlara uygun şirket kurma taleplerinin İçişleri Bakanlığı’na iletilmesi ve izin alınması istenilmiştir. Uygulamalar bu yönde devam ederken, 27 Kasım 1994 tarih ve 22124 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesine ve Bazı Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 26. maddesinin son fıkrasındaki; “Belediye ve diğer mahalli idareler ile bunların kurdukları birlikler tarafından ticari amaçla faaliyette bulunmak üzere ticari kuruluşlar kurulması, mevcut veya kurulacak şirketlere sermaye katılımında bulunulması Bakanlar Kurulu’nun iznine tabidir” hükmü gereğince, belediyelerce bir şirket kurulmak istenmesi durumunda, önce meclis kararı alınması ve İçişleri Bakanlığı’na başvurmak suretiyle Bakanlar Kurulu’ndan izin alınması gerekmektedir. ( İçişleri Bakanlığı Mahalli İd.Gn.Md.lüğü 29.11.1994 tarih ve 1405 sayılı genelge)

Ancak, 4046 sayılı kanun’un 26 ncı maddesinde, gerek Bakanlar Kurulu izni alınması için gerekli yasal prosedürlerin neler olduğu, gerekse Bakanlar Kurulu Kararı alınmasına esas olacak belge ve bilgilerin neler olduğuna dair bir hüküm bulunmadığından ve yine uygulamaya esas olacak bir yönetmenliğin de bu güne kadar hazırlanmamış olduğundan, bazı belirsizliklerin ortaya çıktığı görülmüştür. Bu belirsizliğin ortadan kaldırılması için İçişleri Bakanlığı konu ile ilgili olarak 16.08.1995 tarih ve 46894 sayılı genelgeyi yayımlamıştır.

Halen yürürlükte olan söz konusu Genelgede mahalli idarelerin (belediyelerin) şirkte kurmaları veya kurulmuş şirketlere ortak olunması konusunda Bakanlar Kurulu izni alınması için Bakanlığa yapılacakları başvuruya;

1. Şirket kurulmasına ilişkin belediye meclis kararı (Meclis kararında; şirketin adı, faaliyet konusu, sermayesi, ortakları ve ortakların katılım payları; kurulmuş bir şirkete ortak olunacaksa ortaklık katılım payı, şirketin merkezi ve benzeri hususlara yer verilmelidir),
2. Ana sözleşme (Sözleşmede; şirketin adı, amaç ve faaliyet konusu, türü, sermayesi, ortakları ve ortakların katılım payları, şirketin merkezi ve benzeri hususlar ana sözleşmede yer verilmelidir.)
3. Şirket kurulmasını veya sermaye katılımında bulunulmasını gerektiren sebepleri gösterir gerekçe raporu,
4. Kurulacak şirkete ait fizibilite etüdü,
5. Şirkete ortak olunacaksa bu şirkete ilişkin bilanço,
6. Belediyenin gelir – gider nakit durumunu gösterir belge,
7. Katılım halinde; katılınacak şirketin en son alınmış kar – zarar cetveli,
8. Belediyenin nakit durumunu gösterir banka ekstersi,
9. 4646 sayılı Yasa’ya göre kurulacak olan bir doğal gaz şirketine %10 bedelsiz ortaklıktan başka Yasa’nın izin verdiği şekilde ayrıca %10 oranında daha ortak olunması için izin isteniyorsa, bu durumda ilgili Yasa hükmü gereği Hazine Müsteşarlığından dış borcu olmadığına ilişkin yazı,
eklenerek iki örnek halinde İçişleri Bakanlığına gönderilmesi gerektiği ifade edilmiştir.

Talep Bakanlıkça uygun görülürse Bakanlar Kurulu’ndan karar alınmak üzere Başbakanlığa gönderilir. Bakanlar Kurulu izni alınmadan şirket kurulması ya da kurulu bir şirkete ortak olunması mümkün değildir.

2.2 Mahalli İdarelerin Ortak Olduğu, Daha Önce Kurulmuş Ve Faaliyette Bulunan Şirketlerde Sermaye Artırımına Katılması Bakanlar Kululunun İznini Gerektirir mi ?

Mahalli idarelerin ortak olduğu şirketlerin sermaye artırımında bulunmaları hususunun Bakanlar Kurulu iznine tabi olup olmadığı uygulamada en çok tereddüt edilen konuların başında gelmektedir. 4046 sayılı Kanun’un yukarıda sözü edilen 26 ncı maddesinin son fıkrası bu konuyu kapsamamaktadır.

Nitekim İçişleri Bakanlığı’nın konu ile ilgili 23.11.1995 tarih ve 53059 sayılı yazısına cevaben Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nca verilen 13.02.1995 tarih ve 926 sayılı görüşe göre

“Belediyeler ve diğer mahalli idareler ile bunların kuracakları birlikler tarafından ticari faaliyette bulunmak üzere ticari kuruluşlar kurulması veya mevcut şirkete sermaye katılımında bulunmak suretiyle ortak olunması, Bakanlar Kurulu iznine tabi kılınmakla birlikte, bunların esasen pay sahibi oldukları şirketlerin sermaye artırımına gitmeleri halinde, ortaklı payı oranlarını korumak amacıyla sermaye artırımına katılmaları (rüçhan hakkını kullanmaları) bir kuruluşa yeninden iştirak anlamına gelmediğinden, bu işlemleri kendi yetkili organlarının alacakları kararlar doğrultusunda yürütebilecekleri düşünülmektedir.” denilerek, konuya bir açıklık getirilmiştir.

Bu durumda belediyelerin pay sahibi oldukları şirketlerin sermaye artırımına gitmeleri halinde, ortaklık payı oranlarını korumak amacıyla sermaye artırımına katılmaları için Bakanlar Kurulu’ndan izin alınmasına gerek bulunmayıp, belediye meclisince karar alınması yeterli olacaktır.

2.3 Şirket Ve Ortaklıkların Devri

Bir belediyeden, bazı kısımlarının ayrılarak ayrı bir belediye kurulması halinde, ana belediye ait ve ortaklıkların devri konusu yapılıp yapılmayacağı ilgili belediyeler arasında anlaşmazlıklara neden olmaktadır. Konu iki bakımdan değerlendirilebilir:

1. Şirketlerin devri

Bilindiği üzere, Anonim Şirket esas itibariyle 6762 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre kurulmuş, kurucularından ayrı bir mal varlığı ile yönetim ve karar organı olan tüzel kişiliği haiz bir kuruluştur.

Mevcut mevzuat hükümleri çerçevesinde anonim şirketlerin devri değil, tasfiyesi söz konusu olur. Ancak bununu için şirketin yetkili organının Türk Ticaret Kanunu ve şirket ana sözleşmesine göre karar vermesi gerekir.

3806 sayılı Kanunla Kartal İlçesinden ayrılmak suretiyle kurulan Maletepe İlçe Belediyesi ile Kartal İlçe Belediyesi arasında şirketlerin devrinin ne şekilde olacağı konusundaki tereddütlerin giderilmesi bakımından İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nce İstanbul Valiliğine verilen 18.02.1993 tarihli ve B.05.0.0MAH.0650002/125 sayılı yazıda; “ … Mevcut mevzuat hükümleri çerçevesinde anonim şirketlerin devri değil, tasfiyesi söz konusu olur. Ancak bunun için şirketin yetkili organının Türk Ticaret Kanunu ve şirket ana sözleşmesine göre karar vermesi gerekir…” görüşüne yer verilmiştir.

2. Şirket hisselerinin devri

Anonim şirketlerde hisse senetlerinin devri, Türk Ticaret Kanunu ve şirket ana sözleşmesine göre yapılabilir. Başka bir deyişle, bir belediye hisselerinin başka bir belediyeye devredilmesi için buna cevaz verecek bir mevzuat hükmünün bulunması gerekir. Ancak, 5216 sayılı Kanunun ilgili maddesinde şirket hisse senetlerinin devri konusunda bir hüküm mevcut değildir.

Ancak, 12.12.1984 tarih ve 18603 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 3030 sayılı Kanunun Uygulama yönetmenliğinin 52 nci maddesinde belediye iştiraklerine ait menkul mal, para ve senetlerle bunların hak ve borçlarının büyükşehir belediyelerine ait olduğu hükmü yer almaktadır.

Bu hükümde Kartal ve Maltepe İlçe Belediyeleri arasındaki devir işlemlerine kıyasen uygulanacak niteliktedir.

Bütün bu hükümlerin sonucu olarak, şirket hisselerinin adı geçen Belediyeler arasında devir konusu olmayacağı düşünülmektedir…” denilmek suretiyle, konuya açıklık getirilmiştir.

3- 5393SAYILI BELEDİYE KANUNU VE 5018 SAYILLI MALİ YÖNETİM VE KONTROL KANUNU ÇERÇEVESİNDE ŞİRKETLERİN DURUMU

Belediyeler, Anayasa’mızın 127. maddesi gereğince “mahalli müşterek ihtiyaçların karşılanması” amacıyla kurulan kamu tüzel kişileridir. Kanun koyucu, belediyelerin bu amaçlarını yerine getirebilmeleri için onlara bazı haklar tanımıştır. Bu haklardan bir tanesi de kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında şirket kurabilmeleridir (m.70). Madde gerekçesinde de ifade edildiği üzere bu faaliyet alanları dışındaki şirketlerin tasfiyesi gerekecektir. Bu noktada faaliyet alanları sınırlanan belediye şirketlerinin, vatandaşta da oluşturduğu algı gereğince kamu hizmeti sürdürdüğü söylenebilir.
Madde gerekçesinde de ifade edildiği üzere, belediye şirketlerinin kuruluş amacı kaynak oluşturmaktır. Nitekim 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun belediyenin gelir ve giderlerini düzenleyen maddelerinde, gelirler arasında iştirak gelirleri (m. 59/h), giderler arasında da şirket ortaklık payı (m. 60/f) sayılmıştır. Bu düzenlemeler çerçevesinde, belediyenin şirket ortaklık oranlarında şirket katılım payı ödediği ve şirket karından gelir elde ettiği görülmektedir. Bu durum, kamu kaynağının şirketlere aktarıldığını göstermektedir.
5018 Sayılı Mali Yönetim Ve Kontrol Kanunu 9 ve 11. maddelerine paralel olarak hazırlanan 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 41. maddesi, belediye başkanına bütçeye esas teşkil edecek bir stratejik plan ve performans programı hazırlama yükümlülüğü getirmektedir. Nitekim 38. madde gereğince belediye başkanının görevlerinden bir tanesi de “belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmaktır (m.38/b). Görüldüğü üzere kanun koyucu, belediye başkanına belediyenin kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde kullanılması amacıyla stratejik plan hazırlama ve bu plana ilişkin raporları belediye meclisine sunma yükümlülüğü getirmektedir. Nitekim 5018 sayılı kanunda da düzenlendiği üzere belediyelerde üst yönetici konumundaki belediye başkanı, “bu kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden” belediye meclisine karşı sorumludur (m.11). Kanun koyucu üst yöneticinin bu sorumluluğunu, “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde” hazırlayacağı faaliyet raporları ile yerine getireceğini belirtmektedir (m. 41).
5018 sayılı kanunun 41. maddesiyle paralel hazırlanan 5393 sayılı kanunun 56. maddesi, belediye başkanına faaliyet raporu hazırlama yükümlülüğü getirmektedir. Buna göre belediye başkanı;
1- Stratejik plan ve performans programına göre yürütülen faaliyetleri,
2- Belirlenmiş performans ölçütlerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile
3- Meydana gelen sapmaların nedenlerini ve
4- Belediye borçlarının durumunu
açıklayan faaliyet raporunu hazırlayacak ve belediye meclisine sunacaktır.

5393 sayılı kanunun 56. maddesi gereğince belediye başkanı, hazırlayacağı faaliyet raporunda, “bağlı kuruluş ve işletmeler ile belediye ortaklıklarına ilişkin söz konusu bilgi ve değerlendirmelere” yer verecektir. Böylece belediye başkanı, sadece belediyenin kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde kullanılmasından değil, genel olarak belediye iktisadi teşekkülü (BİT) olarak ifade edilen bağlı kuruluş, işletme ve ortaklıkların da kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde kullanılmasından belediye meclisine karşı sorumlu tutulmaktadır.

4- BELEDİYE ŞİRKETLERİNİN DENETİM YAPILMA GEREKÇELERİ

Denetim re’sen, ortakların veya üçüncü şahısların istem veya şikâyetleri üzerine yapılmaktadır. Yerel yönetimlerin kurduğu ve katıldığı ortaklıkların denetimleri genellikle şikâyet, basında yer alan haberler veya kamudan gelen talep üzerine yapılmaktadır.

5- BELEDİYE ŞİRKETLERİNİ DENETLEME YAPABİLEN KURUMLAR

1. Başbakanlık teftiş kurulu (başbakan veya başbakanın görevlendireceği müsteşarın emriyle)
2. Maliye Müfettişleri de yerel yönetim şirketlerinin hesap ve işlemlerinin idari yönden denetim yetkisine sahiptir. (Maliye Teftiş Kurulu da idari yönden denetimi Bakandan onay almak suretiyle yapabilmektedir.)
3. Yerel yönetimlerin kurduğu veya katıldığı şirketler, aynı zamanda vergi mükellefi olduklarından, vergi inceleme yetkisine sahip Maliye Teftiş Kurulu, Hesap Uzmanları Kurulu ve Gelirler Kontrolörlerinin vergi incelemesi denetimi tabidir.
4. Kamu ihale kurumu elamanlarınca alınan alımların 4734 sayılı kamu ihale kanunu ve 4735 sayılı kamu ihale ve sözleşmesi kanunu hükümlerine uygunluk yönünden denetim yapar.
5. Türk Ticaret Yasası hükümlerine göre kurulan anonim, limited, sermayesi paylara bölünmüş komandit ortaklıklar, konusu kamu hizmeti olan ortaklıkların, Devlet, il ve belediye gibi kamu tüzel kişilerinin sermaye payı bulunan ortaklıkların, özel kanunlarla kurulan ortaklıkların, imtiyazlı ortaklıkların ve sigorta ortaklıkları gibi ortaklıkların Türk Ticaret Kanununa ilişkin işlemleri, Türk Ticaret Bakanlığınca Ortaklıkların Denetimine Dair Tüzük hükümlerine göre denetlenmektedir. Bu tüzük hükümlerine göre görev yapan Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Teftiş Kurulu bu görevleri Bakanın emri ve onayı üzerine, Bakan adına yapmaktadır.

6- BELEDİYE ŞİRKETLERİNİN 4734 SAYILI KAMU İHALE KANUNU KARŞISINDAKİ DURUMU

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2. maddesinin d fıkrasına göre belediye şirketleri de Kanun kapsamındadır. Yalnız bu şirketler faaliyet konularına ilişkin yapacakları mal alımı ve hizmet işlerine yönelik olarak hazırlayacakları istisna listelerinin Kamu İhale Kurumu na müracaat ederek alabilir ve piyasa rekabet koşullarından faydalanabilirler.

7-GENEL DEĞERLENDİRME:

Belediye şirketlerinin ortakları belediyeler ile belediyelere bağlı idarelerdir ve bu şirketlerin sermayeleri de bu kuruluşlar tarafından konan kamu kaynaklarıdır. Bu nedenle bu şirketleri, Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre kurulmuş bulunan diğer özel şirketlerden ayrı değerlendirmek gerekmektedir.
Özel hukuk kurallarına göre kurulmuş olması, belediye şirketlerinin denetimini kısıtlayıcı bir durum gibi düşünülmemelidir. Belediye şirketlerinin denetimi konusunda parçalı ve dağınık bir yapı söz konusudur.
5018 sayılı Kamu Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun yürürlüğe girmesiyle, önceden denetim kapsamında olmayan özel yasa ile kurulan ve belediyelerin dışında ayrı bir tüzel kişiliği bulunan idare ve işletmeler Sayıştay denetimine girmiştir. Mevcut durumda belediye şirketleri için değişen bir durum yoktur. Belediye şirketleri hâlihazırda Sayıştay denetimi kapsamı dışındadır.

Abdullah Ekinci
Serbest Muhasebeci Mali Müşavir
kaynak:muhasebenet.net

Belediye İktisadi Teşebbüsleri Nedir?