5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun Kapsamı

5018 SAYILI KAMU MALI YÖNETIMI VE
KONTROL KANUNU’NUN KAPSAMI

I- GIRIS

Kamuya ait gelirlerin toplanmasi, faaliyetlerin yürütülmesi için gerekli
harcamalarin yapilmasi, kamuya ait varlik ve borçlar ile diger kamu
yükümlülüklerinin yönetilmesi anlamina gelen “Kamu Mali Yönetimi” bir
ülke için vazgeçilemez unsurlardan birisi olarak günümüzde karsimiza
çikmaktadir.

Her ülkenin oldugu gibi bizim de kurallarin ve standartlarin dogru
belirlenebildigi, devlet faaliyetlerinin kamu oyununun denetim ve bilgisine
açik olmasi anlamina gelen saydamligin önündeki engellerin kaldirildigi,
kullanicilarin yararlanabilecegi standartta ve kalitede mali bilgilerin iç ve dis
denetime ve kamuoyu denetimine tabi olmasi anlamina gelen hesap
verilebilirliligin ve kamu kaynaklarinin kullanilmasinda etkinlik ve
verimliligin saglandigi gelismis
ve modern bir kamu mali yönetim ve
denetim sisteminin olusturulmasi temel hedef olarak karsimiza çikmaktadir.

Iyi bir kamu mali yönetim sistemi sadece o ülke yönetimi ve halki
tarafindan degil diger ülkeler ve toplumlar açisindan da son derece
önemlidir. Günümüzde sinirlarin gerek siyasi gerekse ekonomik nedenlerle
yavas yavas ortadan kalkmasi nedeniyle hükümetler, ayni mali ve ekonomik
dilde konusabilmek amaciyla uluslararasi standartlara göre hazirlanmis kamu
mali yönetim sistemleri konusunda reform çalismalarina baslamistir.
Günümüz kosullarinda sadece ülkenin kendi standartlari
o ülke mali yönetim
ve sistemi için yeterli kosul olarak görülmemektedir. Ülkemizde bu durumun
bilincinde olarak Avrupa Birligi normlarina uygun gelismis bir mali yönetim
sistemi için kollarini sivamis ve gerekli çalismalardan çogunu ortaya
koymustur.

Türk kamu mali sistemimizin geçmisine baktigimiz zaman, 1927
tarihinden beri uygulama alani bulan 1050 sayili Muhasebe-i Umumiye
Kanunu’nu (bundan sonra “1050 sayili Kanun” olarak alinacaktir)
görmekteyiz. Kamu mali yönetim sistemimizde “Mali Anayasa” olarak da
adlandirilan 1050 sayili Kanun; özde genel ve katma bütçeli idarelerin
muhasebe ve bütçesi, sorumlulari ve sorumluluklariyla birlikte kamu
harcama sisteminin temel esaslarini Anayasamiza uygun bir sekilde düzenleyerek temelinde çok fazla da degisiklige ugramadan yaklasik seksen yil uygulama alani bulmustur. Ancak 1050 sayili Kanunun günümüz
kosullarinda uygulanmasinda bazi sikintilar ile karsi karsiya gelinildigi herkes tarafindan kabul edilmekte ve degistirilmesinin gerekliligi her zaman savunulmaktaydi.

1050 sayili Kanun çok iyi tasarlanmis olmasina ragmen yukarida
belirtilen beklentilere cevap verememekte; kapsam, hesap verilebilirlik ve
saydamlik, bütçeleme anlayisi (kalkinma planlari ile bütçeler arasinda siki
bir bag olmamasi, yillik olmasi ve performans esasli bütçelemenin olmamasi
vb.), muhasebe sistemi ve mali raporlama konularinda yasanan sikintilar
nedeniyle günümüz kosularina uyum saglayamamaktaydi.

Yasanan bu sikintilar ve beklentiler nedeniyle, kamu mali yönetiminin
yeniden yapilandirmasina iliskin çalismanin en önemli asamasi olan yasal
düzenleme 24 Aralik 2003 tarih ve 25326 sayili Resmi Gazetede 5018 sayili
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu adi altinda yayimlanmistir. 5018
sayili Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (bundan sonra “5018 sayili
Kanun” olarak alinacaktir) her ne kadar Aralik 2003 yilinda yayimlanmis
olsa da uygulamasi bazi maddeler açisindan yayimi tarihinde, diger
maddeler açisindan 1.1.2005 tarihinde yürürlüge girmesi beklenirken, 5277
sayili
2005 Mali Yili Bütçe Kanunu’na konulan hükümler geregi bazi
maddelerin uygulanmasi 2006 yilina birakilmistir. Ayrica 22.12.2005
tarihinde kabul edilen 5436 sayili “Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu
ile Bazi Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Degisiklik Yapilmasi
Hakkinda Kanun” (bundan sonra 5436 sayili Kanun olarak anilacaktir) ile
birçok maddesi degisiklige ugrayarak 2006 yilinda tamamen uygulama alani
bulmustur.

Bir ülkenin kamu mali yönetiminde köklü degisiklikler yapmak kolay
degildir. Yaklasik seksen yillik geçmisi olan 1050 sayili kanunun bir çirpida
bu kadar kolay bir sekilde degistirilebilecegi hiç kimse tarafindan
öngörülemiyordu. Ancak bu degisikliklerin son degisiklikler olmayacaktir.
Ilerleyen tarihlerde 5018 sayili Kanunun tekrar tekrar degisiklige
ugrayacagina birlikte sahit olacagiz.

Diger önemli bir nokta ise Kanunun uygulama alani bulabilmesi için
gerekli sartlardan belki de en önemlisi ikincil mevzuatin hatta bazi
durumlarda üçüncül mevzuatin hazirlanmasidir. Bu konuda özellikle son
aylarda birçok çalismalar yapilmistir.

5018 sayili Kanunun amaci; kalkinma planlari ve programlarda yer
alan politika ve hedefler dogrultusunda kamu kaynaklarinin etkili, ekonomik
ve verimli bir sekilde elde edilmesi ve kullanilmasini, hesap verebilirligi ve
mali saydamligi saglamak üzere, kamu mali yönetiminin yapisini ve
isleyisini, kamu bütçelerinin hazirlanmasini, uygulanmasini, tüm mali
islemlerin muhasebelestirilmesini, raporlanmasini ve mali kontrolü
düzenlemektir.

Mevcut sistemin daha etkin bir sekilde yoluna devam edebilmesi
amaciyla, uluslararasi standartlarda, çagdas
kamu mali yönetim sistemlerinin
ana unsuru olan etkinlik, verimlilik, mali saydamlik ve hesap verilebilirlik
esas alinarak kamu mali yönetimin yapisini, isleyisini, kamu bütçelerinin
hazirlanmasi ve uygulanmasini, mali islemlerin muhasebelestirilmesi,
raporlanmasi ve kontrolünü düzenlemek temel hedef olarak karsimiza
çikmaktadir.

Yazimizda, 1050 sayili Kanunun kapsamini degerlendirerek, 5018
sayili Kanun kapsamini ve 5108 sayili Kanun kapsami disinda olan birimleri
farkli bir açidan yaklasarak kanunun temel hedef kitlesini ortaya koymaya
çalisacagiz.

II- 5018 SAYILI KANUN KAPSAMI

A) 1050 SAYILI KANUN KAPSAMI

1050 sayili Kanun mevcut idari yapiyi esas almakta, bunlari tabi
oldugu bütçe rejimi içinde üçe ayirmaktadir:

– Genel bütçe (Muvazene-i Umumiye),
– Katma bütçe,
-Mahalli idare bütçeleri.
Anilan kanunun yürürlüge girdigi tarihten 1938 yilina (3460 sayili
Kanun) kadar, tüm Devlet birimleri (Posta idaresi, Demiryollari ve inhisarlar
idareleri gibi iktisadi isletmeler dahil) genel ve katma bütçe içinde toplamis;
sadece mahalli idarelerin bütçeleri, belki daginiklik ve fiili imkansizlik
yüzünden, disarida birakilmisti.

1938 yilindan itibaren isleyisleri geregi bütçe rejimi içine oturmayan,
görevleri bakimindan kamu hizmeti ile dogrudan baglantisi olmayan ve
çalismalarini iktisadi ve ticari alanda özel hukuk hükümlerine göre yürüten
iktisadi devlet kuruluslari da konsolide bütçe disina çikarilmislar ve ayri bir
idari ve hukuki rejime tabi kilinmislardir. Bu da dogru bir uygulamadir.

Kanun kapsaminda kabul edilen bu gerekli ve zorunlu istisnalar emsal
edinilmis ve istismar edilmistir. Zamanla Devlet teskilatindaki genisleme
dolayisiyla ortaya çikan kamu idareleri esneklik kazanma gerekçesiyle,
kendilerini bütçe rejimi ve 1050 sayili Kanun kapsami disina çikarmanin
yollarini bulmuslar ve bunlara sürekli yenileri eklenerek (fonlar, döner
sermayeler, vakiflar) Devlet bütçesini ve bütçe rejimini yozlastirmislardir.

Görüldügü üzere, bu bozulmanin sebebi 1050 sayili Kanun degil, daha
sonra çikarilan kanunlar ve yapilan uygulamalarla sistemin etrafindan
dolasilmasi ve sürekli yeni ayricaliklar yaratilmasidir.

1050 sayili Kanunun mevcut idari yapiyi esas aldigini ve mali sistemi
bu yapiyla uyumlu olarak kurdugunu kaydetmistik. Buna göre,

(a) Tek Devlet tüzel kisiligine dahil yasama ve yargi kurumlari ile
bakanliklar ve teskilat itibariyle bir bakanliga bagli olmakla birlikte,
ödenekleri ayri bir bölüm olusturan genel idareler (Daireler) Genel Bütçe
içinde yer almaktadir.
(b) Yine Devlet yapisi içerisinde tanimlanmakla birlikte, tek Devlet
tüzel kisiligi içinde yer almayan, her biri ayri tüzel kisilik sahibi bagimsiz
idareler (hizmet yerinden yönetimleri) ise Devlet bütçesine katma bütçeli
idareler adiyla dahil edilmektedir. Katma bütçeli idareler sahip bulunduklari
ayri tüzel kisilik dolayisiyla kendilerine özel bütçelere sahiptirler (Özel
bütçeli idarelerdir). Bunlarin ayri özel gelirleri, ayri vezneleri, ayri
muhasebeleri vardir, ayri bir mal rejimine ve özel hukuki kimlige sahiptirler.
1050 sayili Kanun, sistematiginde Anayasanin merkezden yönetim ve
yerinden yönetim (hizmet yerinden yönetimleri bakimindan) ilkesine bagli
kalmis ve merkezi yönetimi genel bütçede, hizmet yerinden yönetimlerini
(özel bütçeli idareleri) katma bütçede toplamisti.

B) 5018 SAYILI KANUN KAPSAMI

Kanunun kapsam baslikli 2’nci maddesinde “Bu Kanun, merkezi
yönetim kapsamindaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumlari ve mahalli
idarelerden olusan genel yönetim kapsamindaki kamu idarelerinin mali
yönetim ve kontrolünü kapsar.

Avrupa Birligi fonlari ile yurt içi ve yurt disindan kamu idarelerine
saglanan kaynaklarin kullanimi ve kontrolü de uluslararasi anlasmalarin
hükümleri sakli kalmak kaydiyla, bu Kanun hükümlerine tabidir.

Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bu Kanunun sadece 3, 7, 8, 12,
15, 17, 18, 19, 25, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76, 78 nci
maddelerine tabidir.” seklinde düzenlenmistir.

Kanun ile birlikte yeni kavramlarda mali literatüre girmistir.
Bunlardan en önemlisi hiç kuskusuz “Genel Yönetim” kavramidir.

Kanunun 1050 sayili Kanundan temel farkliliklarindan birisi Kanunun
kapsaminin uluslararasi alanda ulusal ekonomilerin sektörel
siniflandirmasinda devlet tanimina3 karsi gelen genel yönetim sektörünü
düzenlemesidir. 1050 sayili kanunun uygulamasindan günümüze kadar
geçen süre içerisinde çok sayida kamu idaresi kurulmus, kamu idarelerinin
fonksiyonlari ve teskilatlanmalarinda önemli çesitlilikler ortaya çikmistir.

Çok net gibi gözükse de aslinda kanunun kapsamini diger bir ifadeyle
“Genel Yönetim” kavramini anlayabilmek için “Genel Devlet” tanimini net
olarak ortaya koymak gereklidir. Ülkemizde sektör bazinda siniflandirma
kisaca kamu sektörü ve özel sektör olarak yapilmaktadir. Kamu sektörü
tanimi çok net degildir. Kamu kesiminden, genis anlamda devlete ait iktisadi
isletmeler dahil bütün kurum ve kuruluslar; dar anlamda ise, özel hukuk
hükümlerine tabi olan iktisadi isletmeler hariç, bütün kamu kurumlari
algilanmaktadir.

Ulusal ekonomi bes alt sektöre ayrilmaktadir. Bunlar;

1) Mali sirketler,

2) Mali olmayan sirketler,

3) Genel devlet,

4) Hane halkina hizmet sunan kar amaci olmayan kuruluslar ve

5) Hane halkidir.

Bu siniflandirmaya göre kamu kesimi tanimina genel devlet
kapsamina dahil devlet birimleri ile devlete ait mali ve mali olmayan
sirketler girmektedir. Yani bu siniflandirmaya göre, Türkiye örneginde,
kamu kesimi tanimina, Merkez Bankasi, Ziraat Bankasi gibi mali sirketler ile
iktisadi devlet tesekkülleri ve belediyelerin kurduklari Belediye Iktisadi
Sirketleri (BIT) gibi mal ve hizmet üreten isletmeler girmektedir. Peki genel
devlet nedir? Genel devlet esas olarak dört alt sektöre ayrilmistir. Bunlar; 1)
Merkezi yönetim 2) Yerel yönetimler, 3) Sosyal güvenlik kuruluslari ve 4)
Eyalet yönetimi. Sonuncusunun Türkiye’de uygulamasi olmadigindan genel
devlet taniminda merkezi yönetim, yerel idareler ve sosyal güvenlik
kurumlari alt sektör olarak yer almaktadir. Ülkelerin idari ve siyasi yapilari
ve sosyal güvenlik kuruluslarinin kurulma sekillerine bagli olarak sosyal
güvenlik kurumlari merkezi idare içine de dahil edilebilmektedir. Türkiye’de

3 Buradaki devlet tanimina devlete ait piyasa esaslarina göre mal ve hizmet üreten
mali ve mali olmayan kuruluslar ile kamu kurumu niteligindeki meslek kuruluslari,
dernekler, vakiflar gibi kar amaci gütmeyen kuruluslar dahil degildir.

sosyal güvenlik kuruluslari belirli bakanliklarla ilgili veya bagli olsalar da
ayri hesaplari, yönetimleri ve kurulus yasalari oldugundan merkezi
yönetimden ayri bir alt sektör olarak tanimlanmasi dogru olacaktir. Yani
genel devlet taniminin içine üç alt sektör, merkezi yönetim, yerel yönetimler
ve sosyal güvenlik kuruluslari girmektedir.

Genel devletin kapsamini belirlerken üzerinde durulmasi geren en
önemli konu genel devlet birimleri tarafindan kurulan ekonomik isletmelerin
ve faaliyetlerin genel devlete dahil edilip edilmeyeceklerini belirleyecek
kriterin ne oldugudur? Bu konuda birisi GFSM2001’de4 digeri ise ESA95’te5
tanimlanmis iki ayri kriter vardir. GFSM2001’e göre devlete ait bir
isletmenin genel devlete ait olup olmayacagini belirleyecek olan, o sirketin
ürettigi mal ve hizmetler için uyguladigi fiyat politikasidir. Eger belirlenen
fiyat, o sirketin ürettigi mal veya hizmetlere olan talebi etkileyecek kadar
önemli ise, ya da baska bir ifade ile önemli sayilacak kadar yüksek ise o
sirket Pazar için mal ve hizmet üreten kamu sirketi olarak kabul edilecek ve
genel devlet kapsaminin disinda tutulacaktir. Eger uygulanan fiyat talebi
etkilemiyorsa, yani fiyattaki bir degisiklik talepte önemli bir degisiklige
neden olmuyorsa o sirket Pazar disi mal veya hizmet üretiyor sayilacak ve
genel devlet kapsamina dahil edilecektir. Ikinci kriter ESA95’te ortaya
konan %50 kriteridir. Bu kritere göre, eger devlete ait bir sirket ürettigi mal
veya hizmetler için uyguladigi fiyat politikasi ile vergiler hariç, toplam
maliyetlerinin %50 veya fazlasini kullanicilardan tahsil ediyorsa o sirket
Pazar için mal veya hizmet üreten kamu sirketi olarak kabul edilip genel
devlet kapsaminin disinda sayilacaktir. Ayni
sirket, vergiler hariç
maliyetlerinin ancak %50’sinden daha azini kullanicilardan tahsil ediyorsa o
kamu sirketi Pazar disi mal veya hizmet üreten, yani kar amaci gütmeyen
devlet sirketi sayilacak ve genel devlet kapsaminda yer alacaktir. Ikinci
kriterin uygulamasinin daha kolay olacagi düsünülmektedir.6

4 Devlet Mali Istatistikleri Elkitabi 2001 (GFSM 200, Government Finance
Statistics Manual 2001 Chapter 2 “Coverage of the GFS System”); MF tarafindan
dünyada tahakkuk esasli muhasebe ve raporlama alaninda ilerleme kaydetmis
Avustralya, Kanada, Amerika Birlesik Devletleri gibi ülkelerden ve WB, UN,
OECD ve Avrupa Komisyonundan uzmanlarin da katilimiyla hazirlanan ve
tahakkuk esasina göre, bilanço, faaliyet raporu gibi, devlet mali raporlarinin
hazirlanmasini ve stoklarin, yükümlülüklerin, gelirlerin ve giderlerin her ülke de
ayni siniflandirmaya tabi tutulmasini ve raporlanmasini amaçlayan bir düzenlemedir.
5 Avrupa Hesap Sistemi 1995 (ESA95); Avrupa Birliginin istatistik alaninda
çalismalar yapan alt kurulusu olan EUROSTAT tarafindan hazirlanan ve Birlige üye
ve aday ülkelerde ayni tabandan karsilastirilabilir ve konsolide edilebilir istatistikler
olusturulmasini amaçlayan bir çalismadir.

Özetle 5018 sayili Kanun kapsamindaki genel yönetim; merkezi
yönetim kapsamindaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumlari ile mahalli
idarelerden olusmaktadir. 5018 Sayili Kanunun “Tanimlar” baslikli 3 üncü
maddesinde ise;

“a) Genel yönetim kapsamindaki kamu idareleri: Uluslararasi
siniflandirmalara göre belirlenmis olan, merkezi yönetim kapsamindaki
kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumlari ve mahalli idareleri,

b) Merkezi yönetim kapsamindaki kamu idareleri: Bu Kanuna ekli (I),

(II) ve (III) sayili cetvellerde yer alan kamu idarelerini,
c) Düzenleyici ve denetleyici kurumlar: Bu Kanuna ekli (III) sayili
cetvelde yer alan kurumlari,

d) Sosyal güvenlik kurumlari: Bu Kanuna ekli (IV) sayili cetvelde yer
alan kamu kurumlarini,

e) Mahalli idare: Yetkileri belirli bir cografi alan ve hizmetlerle sinirli
olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi (5436 sayili
Kanunun 10 uncu maddesinin a/1 fikrasi ile degisen ibare) ile bunlara bagli
veya bunlarin kurduklari veya üye olduklari birlik ve idareleri,

… ifade eder.” seklinde tanimlanmistir.

Kurumsal yapida ortaya çikan bu degisimlerin yani sira özünde kamu
kaynaklarinin kullanimi ile ilgili olarak daha esnek hareket edebilme
isteginin sekillendirdigi döner sermaye isletmeleri ve fonlar, sistemde,
zamanla artan oranda basvurulan uygulamalar olarak öne çikmistir. Kanunla
kurulan kamu tüzel kisiligini haiz idarelerin sayisindaki artis da dikkate
alindiginda çok sayida degisik bütçe türleriyle karsi karsiya kalinmistir. Bu
durum ise bütçe disinda yönetilen kamu kaynaklarinin boyutunu önemli
oranda artirarak adeta ikinci bir kamu bütçesi yaratilmasina neden olmustur.
Bu baglamda bütçe birligi ilkesinden uzaklasilmis ve kamu kaynaklarinin
kullanimina iliskin olarak ayri bir yapilanma dogmustur.

Bu nedenlerle genel yönetim kapsamindaki kuruluslarin kapsam
içersine alinmasi ve bütçe birliginin saglanmasi açisindan yapilan kapsam
düzenlemesi olumlu yönde atilmis bir adimdir. Kanunun genel gerekçesine
bakildigi zaman bütçe türleri uluslararasi standartlara uygun olarak yeniden
tanimlanmakta ve siniflandirilmaktadir.

Kanunun “Bütçe türleri ve kapsami” baslikli 12 nci maddesinde;

“Genel yönetim kapsamindaki idarelerin bütçeleri; merkezi yönetim
bütçesi, sosyal güvenlik kurumlari bütçeleri ve mahalli idareler bütçeleri

olarak hazirlanir ve uygulanir. Kamu idarelerince bunlar disinda herhangi bir
ad altinda bütçe olusturulamaz.

Merkezi Yönetim Bütçesi, bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayili
cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden olusur.

Genel bütçe, Devlet tüzel kisiligine dahil olan, ve bu Kanuna ekli (I)
sayili cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir.

Özel bütçe, bir bakanliga bagli veya ilgili olarak belirli bir kamu
hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama
yapma yetkisi verilen, kurulus ve çalisma esaslari özel kanunla düzenlenen
ve bu Kanuna ekli (II) sayili cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin
bütçesidir.

Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul,
kurum veya üst kurul seklinde teskilatlanan ve bu Kanuna ekli (III) sayili
cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir.

Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak
üzere, kanunla kurulan ve bu Kanuna ekli (IV) sayili cetvelde yer alan her
bir kamu idaresinin bütçesidir.

Mahalli idare bütçesi, mahalli idare kapsamindaki kamu idarelerinin
bütçesidir.” seklinde tanimlanmaktadir.

Genel yönetim kapsami asagidaki sekilde gösterilmistir.7

13.04.2006 tarihinde kabul edilen 5487 sayili “Sosyal Güvenlik Kurumu
Kanunu”’nun “Eklenen ve Degistirilen Hükümler” baslikli 42’nci maddesine göre
IV sayili cetvel; 1- Sosyal Güvenlik Kurumu, 2- Türkiye Is Kurumu olarak
degistirilmistir.

Kapsam yönünden önemli degisikliklerden birisi katma bütçeli
idarelerin kaldirilmasidir. Bütçe türlerinin uluslararasi standartlara uygun
olarak yeninden tanimlanmasi ve siniflandirilmasi nedeniyle katma bütçeler
kaldirilmakta ve katma bütçe kapsaminda yer alan kamu idareleri idari ve
mali statüsüne göre genel bütçeli ya da özel bütçeli idare haline
getirilmektedir.

Kanunda tanimlar bölümünde de belirtildigi gibi genel bütçe, Devlet
tüzel kisiligine dahil olan ve bu Kanuna ekli (I) sayili cetvelde yer alan kamu
idarelerinin bütçesi seklinde tanimlanarak devlet tüzel kisiligi ön plana
çikarilmistir. Karayollari Genel Müdürlügü, Devlet Su isleri Genel
Müdürlügü, Tarim Reformu Genel Müdürlügü, Orman Genel Müdürlügü,
Petrol Isleri Genel Müdürlügü ve Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme
Kurumu Genel Müdürlügü gibi ayri tüzel kisilikleri olan ve kendi kurulus
kanunlari bulunan eski katma bütçeli kuruluslar genel bütçe içerisine
alinarak devlet tüzel kisiligi içerisinde gösterilmesinde bazi sakincalarin
ortaya çikaracagi kesindir. Bu kuruluslarin ya tüzel kisiliklerinin bir an önce
kaldirilmali ya da (II) sayili cetvelde yer alan özel bütçeli kuruluslar
kapsamina alinmalidir. Çünkü yine eskiden ayri tüzel kisiligi olan
Yüksekögretim Kurulu, Üniversiteler, Gençlik ve Spor Genel Müdürlügü,
Vakiflar Genel Müdürlügü, Hudut ve Sahiller Genel Müdürlügü gibi eski
katma bütçeli kuruluslar (II) sayili cetvelde tanimlanarak özel bütçeli
kuruluslar kapsamina alinmistir.

Kanunda Avrupa Birligi fonlari ile yurt içi ve yurt disindan kamu
idarelerine saglanan kaynaklarin kullanimi ve kontrolü de uluslararasi
anlasmalarin hükümleri sakli kalmak kaydiyla, kanun hükümlerine tabi
olacagini belirtilmistir.8

Eger Avrupa Birligi fonlari ile yurt içi ve yurt disindan kamu idarelerine saglanan kaynaklarin kullanimi ve kontrolü konusunda meclis tarafindan onaylanan uluslararasi anlasmalarda açikça 5018 sayili Kanuna
tabi olmayacagi veya kanun metnine aykiri hüküm olsa dahi anlasma metninde özel hüküm bulunmasi halinde anlasmanin uygulanacagi kesindir. Eger uluslararasi anlasmada hiçbir hüküm bulunmuyorsa o zaman 5018
sayili Kanun hükümlerine tabi olacaktir.

Kanun kapsami disinda tutulan kuruluslar ise;

• Düzenleyici ve denetleyici kurumlar (bazi maddeler hariç)
• T.C. Merkez Bankasi,
• Kamu Iktisadi Tesebbüsleri (KIT’ler),
• Belediye Iktisadi Tesekkülleri (BIT’ler)
• Döner Sermayeli Isletmeler,
• Kamu görevi veya hizmeti yürüten dernek ve vakiflar ve
• 5436 sayili Kanunla yapilan düzenleme neticesinde kapsam disinda
birakilan bazi kuruluslardir. (TOKI, TMSF, TRT, vb.)
Düzenleyici Denetleyici Kurumlar:

Kanun ile yapilan ve son derece isabetli olan diger önemli bir
degisiklik ise düzenleyici ve denetleyici kurumlarin kapsama belirli
maddeler ile dahil edilmesidir. Kanun genel gerekçesinde; düzenleyici ve
denetleyici kurumlar, Kanunda sayilan sinirli sayidaki maddelere tabi
olmakla birlikte genel olarak Kanun kapsami disinda tutulmakta; mali
özerkliklerini zedeleyecek herhangi bir hükme yer verilmedigi
belirtilmektedir.

Bu gerekçe ile düzenleyici ve denetleyici kurumlar kanunun saydamlik
ve sorumluluk, bütçe, muhasebe, mali istatistikler, kesin hesap ve dis
denetim gibi konularinda kapsam içerisine girerken harcama yapilmasiyla
ilgili esaslarda, iç kontrol sistemi, ön mali kontrol kamu zarari ve ödenek
üstü gibi konularda kapsam disarisinda birakilmistir.

T.C. Merkez Bankasi ve KIT’ler:
5018 Sayili Kanunun gerek genel gerekçesinde gerekse 2’nci madde
gerekçesinde T.C Merkez Bankasi ve Kamu Iktisadi Tesebbüslerinin kapsam
disinda kalacagi belirtilmistir.

Kamu Iktisadi Tesekkülleri hakkindaki 233 sayili Kanun Hükmünde
Kararnamenin “Tesebbüslerin Nitelikleri” baslikli 4’üncü maddesi
geregince; tesebbüslerin tüzelkisilige sahip olacagi, Kanun Hükmünde
Kararname ile sakli tutulan hususlar disinda özel hukuk hükümlerine tâbi
olacagi ve 1050 sayili Kanun ile Devlet Ihale Kanunu hükümlerine ve
Sayistay`in denetimine tâbi olmayacagi hüküm altina alinmisti. Eskiden
1050 sayili Kanun kapsaminda olmayan bu kuruluslar yeni düzenleme ile de
kapsam disinda tutulmustur.

Belediye Iktisadi Tesekkülleri (BIT’ler):

Belediye Iktisadi Tesekkülleri 5018 sayili Kanun kapsaminda olmadigi
halde için mahalli idareler açisindan en büyük sikinti hangi kuruluslarin
belediye iktisadi tesekkülü olup olmadigidir. Diger bir ifadeyle BELKO,
ASKI, ISKI, EGO ve IEET gibi kuruluslarin kapsama dahil olup olmadigi
konusunda sorunlar kafalari karistiran konular içerisinde yer almaktadir.

5018 sayili Kanunun “Tanimlar” baslikli 3’üncü maddesinin e)
fikrasi, 9 5436 sayili Kanunun 10 uncu maddesinin a/1 fikrasi ile
degistirilmistir. Burada yer alan ifade “e) Mahalli idare: Yetkileri belirli bir
cografi alan ve hizmetlerle sinirli olarak kamusal faaliyet gösteren belediye,
il özel idaresi ile bunlara bagli veya bunlarin kurduklari veya üye olduklari
birlik ve idareleri” seklinde düzenlenmistir. 5436 sayili kanunun 10’uncu
maddesinin a) fikrasina ait madde gerekçesinde “belediyelere ve il özel
idarelerine bagli idareler ile bunlarin kurduklari veya üye olduklari
birliklerin de kanun kapsaminda olduklari açikça belirtilmistir. Mahalli
idarelere bagli bazi idarelerin (Büyüksehir belediyelerine bagli su ve
kanalizasyon idareleri v.s.) kanunla kurulmalari ve bunlarin ayri tüzel kisiligi
haiz olmalari nedeniyle tanimda yer alan eksikligin giderilmesi
saglanmaktadir.” ifadesi ile ASKI, ISKI EGO ve IETT gibi kuruluslarin
kapsam içerisinde yer aldigi açikça ifade edilmis ve hatta madde metni
degisiklik amacinin bu kuruluslar oldugu parantez içi ifadeyle belirtilmistir.

Kanun maddesini irdeledigimiz zaman BIT’lerin sayilmadigi ancak
madde metninde açik bir ifade ile “bunlara bagli veya bunlarin kurduklari
veya üye olduklari birlik ve idareleri” seklinde düzenlenmistir. Buradan yola

9 e) Mahalli idare: Yetkileri belirli bir cografi alan ve hizmetlerle sinirli olarak
kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi (5436 sayili Kanunun 10 uncu
maddesinin a/1 fikrasi ile degisen ibare) ile bunlara bagli veya bunlarin kurduklari
veya üye olduklari birlik ve idareleri, çikarak bagli idare ve birlik kavramlarini
net olarak ortaya koymamiz,
BIT’leri kapsam disinda birakmak açisindan son derece önemlidir. Diger bir
ifadeyle BIT’ler kapsam disinda tutulmus ancak bagli idareler ve birlikler
kapsam içine dahil edilmistir.

10.03.2006 tarih ve 26104 sayili resmi gazetede yayimlanan “Mahalli
Idareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeligi”’nin tanimlar baslikli 4’üncü
maddesinin a) fikrasinda “Bagli idare: Belediyelere bagli, kanunla kurulan,
ayri bütçeli ve kamu tüzel kisiligine haiz su ve kanalizasyon, otobüs,
ulastirma ve benzeri hizmetleri yürüten idareleri,” ç) fikrasinda “ç) Birlik:
5355 sayili Mahalli Idare Birlikleri Kanunu kapsamindaki birlikleri”
hükümleri yer almaktadir.

Bu nedenle bagli idare kapsaminda olan 2560 sayili Kanunla kurulan
Istanbul Su ve Kanalizasyon Idaresi (ISKI), 3645 sayili kanunla Kurulan
Istanbul Elektrik, Tramvay ve Tünel Idaresi (IETT), 4325 sayili Kanunla
kurulan Ankara Elektrik, Havagazi ve Otobüs Isletmesi (EGO) ve ASKI gibi
kuruluslar yukarida belirtildigi gibi kanun kapsamindadir.

Ancak BELKO gibi kuruluslar Belediye Iktisadi Tesekkülü
oldugundan bu kuruluslar 5018 sayili kanun kapsaminda degildir.

Farkli bir açidan bakacak olursak belediyelerin asli görevleri arasinda
yer alan ve yürütmek zorunda olduklari faaliyetleri amaciyla kurulmus olan
idareler kapsam içersinde yer almaktadir. Çünkü bu idareler ister özel
kanunlarla kurulmus
olsun isterse tüzel kisiligi olsun sonuçta belediyeler için
vazgeçilemez unsurdur. Ancak asli hizmetleri disinda piyasa kosullarinda
faaliyet göstererek veya diger çesitli nedenlerle kurmus olduklari kuruluslar
ise kapsam içerisinde yer almamalidir.

Döner Sermayeli İşletmeler:

Döner sermayeli isletmeler, 1050 sayili Kanunun 49’uncu maddesi ile
yasal zemine oturtularak sadece genel bütçeli idareler içerisinde kurulmasi
öngörülmüs ama sonradan yapilan yasal düzenlemeler ile amaç disina
çikarilarak katma bütçeli idareler ve diger idareler içerisinde de görülmeye
baslanmistir.

1050 sayili Kanunun 5018 sayili Kanun ile yürürlükten kalkmasiyla,
döner sermaye isletmelerin 5018 sayili Kanun kapsaminda olup olmadigi
konusunda sikintilar ortaya çikmistir.

Sürece bakildigi zaman döner sermayeli isletmeler ile ilgili, 5018
sayili Kanunun yasalasan ilk halinde “Genel yönetim kapsamindaki kamu
idarelerine bagli olarak kurulan döner sermaye isletmeleri ve fonlarin
bütçeleri, ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alir. Bu Kanun kapsamindaki

kamu idarelerinde kurulmus döner sermaye isletmeleri ile fonlar, 31.12.2007
tarihine kadar tasfiye edilir.” hükmü yer almaktaydi.

Madde gerekçesine bakildigi zaman “Madde ile genel idare kapsamindaki kamu idarelerine bagli olarak kurulan döner sermaye ve fonlarin bütçeleri bagli olduklari idarelerin bütçeleri içine alinmakta ve bu
suretle, bütçe kapsami genisletilmekte ve malî disiplinin saglanmasinda önemli bir adim atilmaktadir. Diger taraftan, döner sermaye isletmeleri ile fonlarin 31/12/2007 tarihine kadar tasfiye edilmeleri öngörülmektedir.” seklinde açiklama yapilmistir.

08.12.2003 tarih ve 1/692 esas no, 62 sayili karar nolu Plan ve Bütçe
komisyonu Raporunda ise, “

• Genel bütçeli daireler ve katma bütçeli idarelerle birlikte mahalli
idareler, bagimsiz bütçeli idareler ve döner sermayeler ve fonlar kapsama
alinarak kamu malî yönetimi sisteminin kapsami genisletilmekte,
• Konsolide bütçeyi olusturan genel ve katma bütçelerin yanisira
döner sermayeler, fonlar ve bagimsiz bütçeli kamu idarelerinin bütçelerinin
bir arada merkezi bütçe kanunu adi altinda Türkiye Büyük Millet Meclisinin
onayina sunulmasi öngörülmekte,” ifadelerine yer verilmistir.
Ancak 5436 sayili Kanunun 10 uncu maddesinin a/24 ve c/12 fikralari
ile geçici madde 11 degistirilmis ve asagidaki sekli almistir.

“Genel yönetim kapsamindaki kamu idarelerine bagli olarak kurulan
döner sermaye isletmeleri ve fonlarin bütçeleri, ilgili idarelerin bütçeleri
içinde yer alir.

Bu Kanun kapsaminda kamu idarelerinde kurulmus döner sermaye
isletmeleri 31.12.2007 tarihine kadar yeniden yapilandirilir.

Döner sermaye isletmeleri yeniden yapilandirilincaya kadar bunlarin
bütçelerinin hazirlanmasi, uygulanmasi, sonuçlandirilmasi ve muhasebesi ile
kontrol ve denetimi Maliye Bakanliginca yürürlüge konulacak yönetmelikle
belirlenir. Fonlarin muhasebesi de bu Kanunun öngördügü muhasebe
sistemine göre yürütülür.”

Konu hakkinda da tereddütlerin ortaya çikmasi nedeniyle, Maliye
Bakanligi Muhasebat Genel Müdürlügü 20.01.2006 tarih ve
B.07.0.MGM.0.23/115-641 sayili yazisi ile döner sermayeli isletmelerle
ilgili olarak Geçici 11inci maddesine göre çikartilacak yönetmelik yürürlüge
girinceye kadar 2006 yili islemleriyle ilgili olarak, 5018 sayili Kanun
hükümlerine bagli kalinmaksizin 01.01.2006 tarihinden önceki mevcut
uygulamalara aynen devam edecekleri konusunda görüs bildirmistir.

5108 sayili Kanunun degismeden önceki hali ve degistikten sonraki
hali arasinda, döner sermayeli isletmeler açisindan ciddi farkliliklar
mevcuttur. 31.12.2007 tarihine kadar tasfiye edilmesi düsünülen döner
sermayeli isletmelerin, degisiklik sonrasi yine ayni tarihe kadar yeniden
yapilandirilmasi hüküm altina alinmistir. Kanunun ilk halinde geçici madde
11 ile döner sermayelerin tasfiye edilmesi hüküm altina alinmis ve bu
nedenle kanun metnine döner sermaye ile ilgili hükümler konulmamisti.
Ancak yukarida da görülecegi gibi söz konusu geçici madde degistirilerek
döner sermayelerin yeniden yapilandirilmasina karar verilmis ve yönetmelik
sartina bagli olarak kapsam disinda (geçici olarak) tutulmustur.

5018 sayili Kanunun temel ilkelerinden birisi bütçe birligini
saglamaktir. Ancak yapilan düzenleme ile geçici dahi olsa bütçe birligi
ilkesinden uzaklasilmakta ve yönetmelik düzenleninceye kadar döner
sermayeli isletmeler kapsam disina çikarilmakta ve tek bütçe
uygulamasindan uzaklasilmaktadir. Konu sadece bütçe birligi ile sinirli
kalmayacak ayrica bütçeleme teknigi açisindan da sorun doguracaktir.

Ayrica geçici bir madde ile döner sermayeli isletmeler hakkinda
yönetmelik düzenlenerek yeniden yapilandirilmasi
konusu ise kanun yapma
teknigi açisindan da degerlendirilmesi gereken ayri bir konudur. Döner
sermayelerin kalici olmasi düsünülüyorsa ki bu yönde bir kanaat vardir o
zaman döner sermayeler ile ilgili düzenlemelerinde kanun içerisinde ilgili
bölümlerde yer almasi tartisilamaz bir gerçektir.

5436 sayili Kanunla yapilan düzenleme neticesinde kapsam
disinda birakilan bazi kuruluslar (TOKI, TMSF, TRT, vb.)

5436 sayili Kanun ile yapilan düzenleme ile;

• Bazi teskilatlarin (Seker Kurumu) kaldirilmis olmasi veya adlarinin
degistirilmis olmasi,
• Iktisadi esaslara göre faaliyet gösteren TOKI, TRT, TMSF gibi
idarelerin 5018 sayili Kanun kapsamindan çikarilmasi,
• Ayri bütçe yapilmasina gerek bulunmayan bazi idarelerin
bütçelerinin bagli veya ilgili olduklari idare bütçesi içerisinde yer almasi,
sebepleriyle 5018 sayili Kanuna ekli listeler üzerinde degisiklikler
yapilarak yeniden düzenlenmesi yoluna gidilmistir.

Bu idarelerden Uyusmazlik Mahkemesi, Yüksek Seçim Kurulu,
Darphane ve Damga Matbaasi Genel Müdürlügü, Atatürk Arastirma
Merkezi, Atatürk Kültür Merkezi, Türk Dil Kurumu, Türk Tarih Kurumu,
Türkiye Sanayi Sevk ve Idare Enstitüsü, Adli Tip Kurumu, Refik Saydam
Hifzissihha Merkezi, Çalisma ve Sosyal Güvenlik Egitim ve Arastirma

Merkezi, bütçelerinin bagli veya ilgili bulunduklari idare bütçesi içerisinde
yer almasi öngörüldügünden cetvellerden çikarilmistir.

Ancak burada sikinti yaratan ve tartisilmasi gereken konu TOKI, TRT
ve TMSF gibi kuruluslarin kapsam disinda tutulmasidir. Bütçe içerisinden
pay alan ve varliklari devlet tanimi içerisinde yer alan bu tip kuruluslarin
kapsam disina çikarilmasinin dogrulugu tartisilmalidir. Sonuçta getirilen bu
düzenleme ile söz konusu kurumlar parlamento ve kamuoyu denetimi disina
çikilmistir.

III- SONUÇ

Mevcut sistemin degistirilerek daha etkin olmasi, Ulusal Program ve
Politika Belgesi’nde de yer aldigi gibi uluslararasi standartlara ve Avrupa
Birligi normlarina uygun bir kamu malî yönetim ve kontrol sisteminin
olusturulmasi amaciyla ortaya çikarilmis olan 5018 sayili Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu yeni “Mali Anayasa” olarak yerini alacaktir.
Kanun yürürlüge girmesinden kisa bir süre sonra dahi temel degisikliklere,
özde yukarida belirtildigi gibi kapsam degisikliklerine maruz kalmistir.
Düzenlemelerin kisa süre içerisinde son bulmayacagi da asikârdir.

Ancak, bu düzenlemelerin basarili olabilmesi için önce insan
unsurunun hazir ve istekli olmasi, Kanunun her seyi çok net ve anlasilir
sekilde düzenlemis bulunmasi ve kendi içinde çeliski ve tereddüde meydan
verecek hükümler tasimamasi, mali saydamlik ve hesap verilebilirlik
kriterlerini tam olarak ortaya koymasi gerekmektedir.

5018 sayili Kanunun Kamu Kaynaginin Kullanilmasinin Genel
Esaslari baslikli 3’üncü bölümü bu amaca hizmet etmek için tasarlanmis son
derece yararli bir bölümdür. Bölümde mali saydamlik ve hesap verme
sorumlulugu maddeler halinde ayri ayri ifade edilmistir.

Demokratik bir toplum için temel amaçlardan birisi, mali saydamligi
saglayabilmektir. Bunun tam olarak gerçeklesmedigi bir durumda
demokrasiden söz edilemeyecegi bilinmelidir. Çünkü demokratik
toplumlarda halk yönetime katilir. Halkin yönetime katilabilmesi,
yöneticilerini denetleyebilmesi en azindan memnun olmadiklari politikalar
konusunda seslerini yükseltebilmesi ve yönetimin politikalarini
izleyebilmesi ile her kurusun nereye harcandigi veya etkin bir sekilde
harcanip harcanmadigini görmesiyle mümkündür. Bu da mali saydamligi
gerektirmektedir. Demokrasi için bilgilenmenin ve bilgi edinme
özgürlügünün ne derece önemli oldugunu fark eden toplumlar, bu bilgilere ulasmadaki hiz ve kolayliklar konusunda da birçok haklari oldugunu bilmektedirler.

Ancak mali saydamlik ve hesap verme sorumlulugu kanunun basarisi
için tek basina yeterli kriterlerden degildir. Saydamlik kisilere göre veya
verilebilinen bilgilere göre sinirli kalmamali kamu kaynagini kullanan her
birim için toplumun tüm kesimleri bilgi sahibi olmalidir. Bunu
saglayabilmenin ana yolu ise kanun kapsamini genis tutmak, kafalarda soru
isareti yaratacak ibareleri çikarmakla olusabilir.