1050 Sayılı Kanunun Değerlendirilmesi

Kurumların ve kavramların yaşamaları, varlık sebepleriyle olan bağlarının aralıksız sürdürülebilmesi ile mümkündür. Yasaların varlık nedenleri de gerekçeleri olduğuna göre: Mali yapılanmanın esasını oluşturan bu iki temel düzenlemenin değerlendirilmesini ve kıyaslanmalarını sağlıklı bir şekilde yapabilmek için konumuza bu iki Kanunun “Genel Gerekçe”leriyle başlamanın doğru olacağı düşünülmektedir.
Bu düşünceyle, öncelikle,
1050 sayılı Kanunun Genel Gerekçesi, bugünkü Türkçe’ye çevrilmiş haliyle sunulmaktadır.1
“Birinci Meşrutiyetin ilanına kadar, Genel Muhasebe Usulü ile ilgili
var olan mevzuat, 1871-1874 yılları bütçe tüzükleriyle, hesapların
kayıtlarının yazılmaları hakkında çeşitli tarihleri taşıyan yönergelerden
oluşmaktaydı.
Bu mevzuat bütçe kurallarının temellerini ve maliye hizmetlerinde
arzulanan düzenin ruhu derecesindeki birliği kesinlikle sağlayamadığı ve
özellikle giderlerin yüklenilmesi, gerçekleştirilmesi ve ödenmesi ve
saymanlarla ilgili hükümleri kapsamadığı için, bu yönde yürümek isteyen bir
Devletin hesap ve muhasebeyi ilgilendiren ihtiyacını karşılamaktan çok
uzaktı. 1909 yılında ilk bütçenin düzenleneceği sırada bu ihtiyaç kendisini
göstermiş ve bütçenin uygulama usulleri hakkında göz önünde tutulması
gereken kuralların en önemli bölümünün anılan yıl Genel Bütçe Kanununa
konulması zorunluluğu doğmuştu.
Bu eksik önlemin bir Devlet bütçe ve muhasebe usulünü yönetmeye
yeterli olamayacağı anlaşılarak Fransa Genel Muhasebe Kanununun
ülkemizde en fazla uygulanma olanağı bulunan bazı maddelerinin alınarak
acilen düzenlenen ve Millet Meclisince onaylanan Usulü Muhasebe-i
Umumiye Kanunu 1910 yılı Eylül başından itibaren yürürlüğe konulmuştur.

Söz konusu kanununun uygulanmasına başlandığının daha ikinci
yılında değiştirilmesi ve tamamlanması gereken bazı eksikliklerin görülmüş
olması ve bunlardan kanunun cevap veremediği (suskun kaldığı) hususlar
hakkında Fransa Kanununun benzer hükümlerinden alınan bazı (genelge ve
yönergeler) bilgi ve tanımlarla düzeltilmeye çalışılmış olduğu gibi, görülen
zarurete dayanılarak 12 Mart 1911 ve 21 Eylül 1912 tarihli kararnamelerle
değişiklikler yapılmış ve her yıl Genel Bütçe Kanunlarına da bazı hükümler
konulmuştu. Değişikliklerin sürekli olarak kararname olarak kalması doğru
olmadığı gibi bir sene için geçerli olan Genel Bütçe Kanunlarında Genel
Muhasebe kanununa ait daimi hükümlerin bırakılmasının da uygun
bulunmadığı ve değişiklikler ve söz konusu ekler ihtiyacı karşılamada
yetersiz kaldığı için Fransa, İtalya ve Belçika Kanunları içeriğine ve on beş
senelik deneyimle ülkemizin özelliklerine göre “Usulü Muhasebe-i
Umumiye” Kanununun yeniden düzenlenmesi tercih edilerek bir kanun
tasarısı oluşturuldu.
Tasarının düzenlenmesinde Devlet mallarının yönetim tarzı, gelirlerin
tahakkuk ve tahsilatında, hazine haklarının ve vergi yükümlüsünün teminat
altında bulundurulması, giderlerin taahhüt ve tahakkukatında bütçe
sınırlarının aşılmaması için saymanlardan daha çok ita amirlerine düşen
temel görevler ile ita amirlerinin sayman ve murakıplara karşı sahip olmaları
gereken hak ve yetkilerinin belirlenmesi, sayman hesaplarıyla bakan
hesaplarının mümkün olan en kısa zamanda incelenebilmesi,
yargılanabilmesi ve bakılabilmesi(görülebilmesi), bir bütçeye ait olarak
senesi içinde ödenemeyen borçların sağlam bir usule bağlanması, ek ve
olağanüstü ödeneklerin elde edilmesi (alınabilmesi) ve kullanılması, avans
işlemlerinin daha çok kontrol altında, konusuyla uyum içindeki bir onaya
bağlı olarak uygulanabilmesi, zamanaşımı maddelerine ait karşı görevler ile
nakit ve mal saymanlarına ve merkez (bakanlık) saymanlıklarına ait hak ve
görevlerin belirlenmesi ve açıklanması, saymanların yönetim dönemi
hesaplarının Sayıştay’a verilme şekil ve zamanı, Adliye İcra Daireleriyle
katma bütçe ile idare olunan daire ve kurumların özelliklerinin belirlenmesi
açısından vaz geçilmez görülen (bulunan) değişikliklerin ve eklerin
yapılmasına özen gösterilmiş ve bu konudaki maddelerin neden ve gerekçesi
aşağıda ayrıca açıklanmıştır. ”
1050 sayılı yasada değişiklik yapan 27. 02. 19179 tarih ve 24 sayılı
Kanun Hükmünde Kararnamenin Anayasanın ilgili hükmü gereğince
Türkiye Büyük Millet Meclisine gönderilen yazının genel hükümler
bölümün:de ”Mali yönetimin temeli sayılabilecek 1050 sayılı Genel
Muhasebe Kanunu, son derece katı kalıplar halinde ve 1925 lerin koşullarına
göre hazırlanmış olduğundan, yurdumuzun geçirmekte olduğu ekonomik
değişikleri izleyemez, sanayileşme yolunda hızla ilerleyen bir ülkenin kamu
yönetiminin gereksinmelerine cevap veremez bir duruma düşmüştür.

Bu kanunu yenileme konusundaki çalışmalara yıllarca önce
başlanılmış olduğu halde bugüne kadar sonuçlandırma imkanı
bulunamamıştır.. Günümüz koşullarına cevap verebilecek modern bir “Mali
Yönetim Kanunu” yürürlüğe konuluncaya kadar, bütçenin hazırlanması ve
uygulanmasında verimlilik ilkesini benimsemek ve kontrolünde de etkinlik
denetimine yer vermek ve bu suretle Hükümet Programında öngörülen”…
kamu harcamalarında her düzeyde savurganlığı giderici önlemler alınacak ve
kamu harcamalarının denetiminde Sayıştay’a daha çok etkinlik
kazandırılacaktır… ” hedefini gerçekleştirmek üzere bu Kanun Hükmünde
Kararname ile 1050 sayılı Kanunun bazı maddeleri değiştirilmekte ve bazı
yeni hükümler getirilmektedir.
Ayrıca, bugünkü bütçe sisteminin gereği olarak, her yıl bütçe kanunlarıyla değiştirilen veya yürürlüğü durdurulan maddeler ihtiyaca göre yeniden düzenlenmekte, kanun program bütçe ile birlikte, ileride yapılabilecek biçimsel değişikliklere de olanak sağlayacak duruma getirilmektedir. ”denilmektedir.
24. 12. 2003 tarihli ve 25326 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun Genel Gerekçesi:
“Kamu mali yönetim sistemimiz 1927 yılında çıkarılan 1050 sayılı
Muhasebe-i Umumiye Kanunuyla düzenlenmiş, söz konusu Kanun az sayıda
değişiklikle bugüne kadar yürürlükte kalmış ve kamu mali yönetimini
düzenleyen temel kanun olma niteliğini sürdürmüştür. 1927 yılından buyana
kamu mali yönetiminde, kamu idarelerinin sayı, nitelik ve
teşkilatlanmalarına bağlı olarak önemli değişiklikler meydana gelmiştir.
Diğer yandan Dünyada kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi konusunda
önemli gelişmeler yaşanmıştır.
Halen ülkemizde konsolide bütçeyi oluşturan genel ve katma bütçeli
kuruluşların yanı sıra bunlara bağlı döner sermayeler ve fonlar ile mahalli
idare bütçeleri ve kanunlarla kurulan kamu tüzel kişiliğini haiz idarelerin
bütçeleri olmak üzere değişik bütçe türleri bulunmaktadır. Bunlardan sadece
genel ve katma bütçeler, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından kabul
edilerek kanunla yürürlüğe konulmakta, diğer bütçeler ise yetkili idari
merciler tarafından onaylanarak yürürlüğe girmektedir. Ayrıca, anılan
bütçelerin uygulama usul ve esasları da önemli farklılıklar arz etmektedir.
Kalkınma planları ile bütçeler arasında sıkı bir bağ kurulamaması bazı
mali işlemlerin bütçelerde yer almaması, bütçe uygulamalarının mali yılla
sınırlı olması ve çok yıllı bütçeleme sisteminin olmaması sistemin başlıca
eksiklikleri olarak ön plana çıkmaktadır. Mevcut bütçe sınıflandırılması ve
muhasebe sistemi, kamu gelir ve giderleri konusunda, hem mali yönetime
hem de kamu oyuna istenilen bilgilerin ayrıntılı olarak sunulmasına teknik
olarak imkan vermemektedir.

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısıyla, mevcut sistemin
değiştirilerek daha etkin olması, Ulusal Program ve Politika Belgesi’nde yer
aldığı üzere uluslar arası standartlara ve Avrupa Birliği normlarına uygun bir
kamu mali yönetim ve kontrol siteminin oluşturulması amaçlanmaktadır.
Diğer taraftan bu Kanun tasarısıyla, bütçe kapsamının genişletilmesi
suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması, bütçe hazırlama ve
uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması, mali yönetimde şeffaflığın
sağlanması, sağlıklı bir hesap verme mekanizması ile harcama sürecinde
yetki-sorumluluk dengesinin yeniden kurulması, etkin bir iç kontrol
sisteminin oluşturulması ve bu suretle çağdaş gelişmelere uygun yeni bir
kamu mali yönetim sisteminin oluşturulması öngörülmektedir.
Bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılmasını sağlamak amacıyla, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulacak Merkezi İdare Bütçe Kanunuyla, bütçenin kapsamı genişletilmekte ve aşağıda belirtilen yeni düzenlemeler getirilmektedir.
Bütçe türleri uluslar arası standartlara uygun olarak yeniden
tanımlanmakta ve sınıflandırılmaktadır. Bu çerçevede katma bütçe
kaldırılmakta ve bu kapsamda yer alan kamu idareleri idari ve mali statüsüne
göre genel bütçeli ya da özel bütçeli idare haline getirilmektedir. Ayrıca,
döner sermaye işletmeleri ve fonların gelir ve giderlerinin ilgili oldukları
idare bütçesine dahil edilmesi sağlanmakta; bunların belirli bir süre sonunda
tasfiye edilmesi öngörülmektedir.
-Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderlerinin bütçelerinde yer alması
sağlanmakta, bütçe dışında gelir elde edilmesi ve gider yapılması
önlenmektedir.
– Genel idareye dahil kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminlerinin Merkezi İdare Bütçe Kanununun ekinde yer alması öngörülmektedir.
-Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe büyüklükleri Türkiye Büyük Millet Meclisinin bilgisine sunulmaktadır.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, Kanunda sayılan sınırlı sayıdaki
maddeye tabi olmakla birlikte genel olarak Kanun kapsamı dışında
tutulmakta; mali özerkliklerini zedeleyecek herhangi bir hükme yer
verilmemektedir.
– Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar
nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli Merkezi İdare Bütçe Kanununa
eklenmektedir.
Bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin artırılması
amacıyla, bütçe hazırlama çalışmalarına daha erken başlanılmakta, kamu
idarelerinin bütçeleri üzerinde daha ayrıntılı hazırlık ve sağlıklı tahmin
yapması sağlanmakta ve mali yönetimde çok yıllı bütçeleme sistemine
geçilmektedir. Bu çerçevede, plan-bütçe ilişkisi güçlendirilerek kamu
idarelerinin stratejik plan hazırlamaları ve bütçelerini bu plana
dayandırmaları öngörülmekte, amaçların ve hedeflerin bütçe büyüklükleri ve
sürdürülebilir finansman planı düzeyinde hangi ekonomik koşullarda
gerçekleştirileceğine ilişkin olarak kamu idarelerine orta vadeli program ve
mali plan ile yol gösterilmektedir.
Diğer taraftan Uluslar arası ve Avrupa Birliği standartlarına uygun bir iç kontrol sistemi oluşturulmakta ve kamu idarelerinin bütçe uygulama sürecindeki inisiyatifleri artırılmaktadır. Kamu idarelerine bütçe hazırlama ve uygulamaya ilişkin görevlerine ek olarak, harcama öncesi kontrol yetkisi verilmekte ve iç denetçilik müessesesi oluşturulmaktadır.
Kamu mali yönetiminde görev yetki ve sorumluluklar açık bir şekilde
ortaya konulmakta ve yetki-sorumluluk dengesi yeniden kurulmaktadır.
Buna göre, kamu idarelerinin mali işlemleri, kurulacak mali hizmetler
birimleri tarafından yapılacak, bütçe sınıflandırılmasında ödenek tahsis eden
yöneticiler harcama yetkilisi olarak karar vermeye yetkili olacak, iş ve
işlemler harcama yetkilisi tarafından verilen harcama talimatı üzerine
gerçekleştirme görevlileri tarafından yerine getirilecektir. Saymanların
ödeme aşamasındaki uygunluk görevleri sona erdirilerek, bunun yerine kamu
idaresi başkanına bağlı olarak çalışacak mali kontrol yetkilisine, harcama
sürecinin belirli aşamalarında kontrol görevi verilmektedir.
Tasarı ile mali yönetimde şeffaflığın sağlanması ve sağlıklı bir hesap
verme mekanizmasının kurulması, kamu kaynaklarının elde edilmesi ve
kullanılması sırasında gerekli bilginin gerekli zamanda verilmesi suretiyle
kamuoyu denetiminin sağlanması, kamu hesaplarının uluslar arası
standartlara uygun bir muhasebe düzenine göre tutulması sağlanmaktadır.
Diğer taraftan, kamu idarelerince idare faaliyet raporu, mahalli idareler için
İçişleri Bakanlığınca değerlendirme raporu ve Maliye Bakanlığınca genel
faaliyet raporu düzenlenmesi öngörülmekte, ayrıca diğer yöntemlerle mali
yönetim verilerinin ve mali istatistiklerin düzenli olarak kamuoyuna
açıklanması sağlanmaktadır.
Sayıştay’ın harcama öncesi vize ve tescil işlemleri kaldırılmakta,
konumu uluslar arası standartlara uygun hale getirilmekte, Maliye
Bakanlığınca yapılan taahhüt ve sözleşme tasarılarının vize işlemi ise
yönetsel sorumluluk ve mali kontrol yetkisinin paylaştırılması ilkesi
çerçevesinde kamu idarelerine bırakılmaktadır. Böylece bir yandan bütçe
işlemlerine hız kazandırılırken, diğer yandan Sayıştay’ın dış denetim organı
olarak sadece harcama sonrası denetime odaklanmasına imkan
tanınmaktadır. Ayrıca genel idareye dahil kamu idarelerinin tamamı, dış denetim kapsamına alınmaktadır. ”
Kamu Mali Yönetimi ve Mali Kontrol Kanunu İle Bazı Kanun ve
Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanun’un (5436 sayılı) Genel Gerekçesi: “Kamu mali yönetimi ve kontrol
sistemimizi yeniden düzenleyen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu 24/12/2003 tarihli ve 25326 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
Kanunun mevzuat hazırlamaya ve teşkilatlanmaya yetki veren maddeleri ile
bazı geçici maddeleri yayımı tarihinden itibaren yürürlüğe girmiş, diğer
maddelerinin de 01701/2005 tarihinde yürürlüğe girmesi öngörülmüştür.
Diğer taraftan, bu kanunla öngörülen sistemin uygulanması için Kanunda
31/12/2007 tarihine kadar geçiş dönemi belirlenmiştir.
5018 sayılı Kanunun bütçe hazırlama ve uygulamaya ilişkin maddelerinin 01/01/2005 tarihinde yürürlüğe girmesi nedeniyle, 2005 yılı genel ve katma bütçeleri 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa göre hazırlanmıştır. 1050 sayılı Kanuna göre hazırlanan bütçelerin yine aynı Kanuna göre uygulanması zorunluluğu nedeniyle 2005 Mali Yılı Bütçe Kanunuyla 5018 sayılı Kanunun bütçe uygulamasına ilişkin hükümlerinin 2005 yılında uygulanmaması hükme bağlanmıştır.
Kanunda öngörülen yeni mali yönetim ve kontrol sistemine geçişi
sağlamak amacıyla 2004 ve 2005 yıllarında yoğun çalışmalar
gerçekleştirilmiştir. Bu çalışmalarda ilgili idarelerle birlikte katılımcı
yöntemlerle yönetmelik ve diğer düzenlemelere ilişkin taslak metinler
oluşturulmuştur. Diğer yandan, Kanunun getirdiği yeni düzenlemeler
hakkında ilgili idarelerle kamuoyuna yönelik bilgilendirme çalışmaları
yapılmıştır.
Kanunda öngörülen düzenlemelerin hazırlanması sırasında tespit
edilen hususlar ve kamu idarelerine yönelik gerçekleştirilen bilgilendirme
çalışmaları sırasında alınan görüş ve önerilerden, kanunda yer alan bazı
teknik ibarelerde ve yönetmelik hazırlama yetkisi veren maddeler ile
uygulamaya ilişkin bazı konularda değişiklik yapılmasına ihtiyaç olduğu
tespit edilmiştir.
Kanunun yayımından sonra da mali yönetim ve kontrol sistemine
ilişkin olarak Avrupa Birliği ile ilişkiler sürdürülmüş ve görüşmeler
yapılmıştır. Avrupa Birliği yetkilileriyle yapılan görüşmelerde, Avrupa
Birliği müktesebatına uyum konusuna ilişkin olarak Kanunun bazı
maddelerinin yeniden gözden geçirilmesi gereği ortaya çıkmıştır.
Diğer taraftan, Türk mali sisteminin Avrupa Birliği müktesebatına
uyumunu sağlamak amacıyla Avrupa Birliği fonlarından finanse edilen
çeşitli projeler uygulamaya konulmuştur. Bu kapsamda Maliye Bakanlığınca

Fransa Ekonomi Maliye ve Endüstri Bakanlığı ile birlikte “Türk Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Sisteminin Avrupa Birliği Uygulamaları ve Uluslar
arası Standartlarla Uyumlaştırılması” konulu eşleştirme projesi 2004 yılının
Mart ayında başlatılmıştır. Bu proje kapsamında 5018 sayılı Kanun ve bu
Kanuna dayanılarak hazırlanan yönetmelik taslakları Avrupa Birliği
Uygulamaları ve uluslar arası standartlar açısından gözden geçirilmiştir. Bu
çalışmalar sırasında da Kanunun bazı maddelerinde değişiklik yapılması
ihtiyacı ortaya konulmuştur.
Yukarıda belirtilen nedenlerle, 5018 sayılı Kanun ve ilgili mevzuatta
yapılması gereken değişikliklere ilişkin olarak bu Kanun Tasarısı
hazırlanmıştır.
Tasarıyla genel olarak;
-Bazı teknik ibare ve ifadelerde düzeltmeler yapılmaktadır.
-İç kontrol sistemi yeniden tanımlanarak daha kapsayıcı hale getirilmektedir.
-İşlem sürecinin hızlandırılmasını ve etkinliğini sağlamak üzere, mali
kontrol yetkilisinin sistemden çıkarılarak, ön mali kontrol fonksiyonunun
mali hizmetler biriminde ve harcama birimlerinde gerçekleştirilmesi
sağlanmaktadır.
-Bu çerçevede, mali hizmetler biriminin görev, yetki ve sorumlulukları yeniden düzenlenmektedir.
-Mevcut teşkilat yapılarında yer alan Araştırma Planlama ve
Koordinasyon Kurulu Başkanlıkları ve Araştırma Planlama ve Koordinasyon
Kurulu Dairesi Başkanlıkları kaldırılmakta, Başbakanlıkta ve Milli
Savunma Bakanlığı dışındaki bakanlıklarda Strateji Geliştirme Başkanlığı,
Kanunun eki (1) sayılı cetvelde yer alan idarelerde Strateji Geliştirme Daire
Başkanlığı ve Kanunun eki (2) sayılı cetvelde belirtilen kamu idarelerinde
strateji geliştirmeye ilişkin hizmetlerin yerine getirildiği Müdürlükler
kurulmaktadır.
-Kanunun uygulanması için gerekli kadro ihdas ve iptalleri ile özlük haklarına ilişkin düzenlemeler yapılmaktadır.”